印度“退群”与RCEP谈判前景探析

蒋芳菲

一、引言

自2013 年5 月正式启动至今，包括东盟十国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共16 个成员国在内的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）谈判已经历了7年长跑。这项协议涵盖了全球约一半人口、32.2%的全球GDP、29.1%的全球贸易以及32.5%的全球投资，达成后将成为全球涵盖人口最多、最具潜力的区域自贸协定[1]。

2019 年9 月底于泰国密集举行RCEP 第九次部长级会议和贸易谈判委员会会议上，16 个成员国就协定80.4%的文本达成一致，并重申确保在2019年年内结束谈判[2]。然而，2019年11月4日，根据《印度时报》等印度多家媒体报道，以及印度外交事务发言人库玛尔（Raveesh Kumar）的确认，印度总理莫迪认为最新一轮RCEP谈判未能反映该协议的指导性原则（guiding principles），且未顾及印度的一些“关键顾虑”，因此正式宣布印度将不加入RCEP[3]。印度外交部东方秘书（secretary (East)of India’s Ministry of External Affairs）辛格（Vijay Thakur Singh）也表示，印度认为RCEP的保障措施仍存在重大缺陷[4]。

在很大程度上，莫迪政府这次突然宣布“退群”，意味着16 个成员国于2019 年年底前携手为RCEP 谈判划上“圆满句号”的愿望已经落空。但取而代之的似乎并不是一个简单的“逗号”，而是一个更大的“疑问号”。11月4日当晚，16国领导人共同发表联合声明，称各国领导人均出席了当天在泰国曼谷举行的第3 届RCEP 峰会，除印度外的15个成员国已结束全部20个章节的文本以及实质上所有市场准入问题的谈判。然而与印度官方声明和媒体报道略有差异的是，16 国联合声明对于印度究竟是“彻底退群”还是“重新回归”，仍留下了一定的悬念。声明指出，“印度仍有一些重要的突出问题尚未解决，所有成员国将共同致力于解决这些问题，而印度最终是否加入协议将取决于这些问题能否得到有效解决。”[5]

那么，参与了长达七年的谈判，印度为何最终会选择不加入RCEP？从目前的形势来看，RCEP 的前景又将如何？印度是否可能重新回归？目前国内学术界对RCEP 的研究主要集中于分析RCEP的经济影响（效益）、进程与阻力以及RCEP与其他贸易协定之间的比较等方面[6-14]，而对于RCEP 谈判中印度的立场和态度仍缺乏足够的关注和研究。鉴此，考虑到印度对于RCEP谈判进程和走向的关键性作用[15]，本文将试图探究印度“退群”的主要原因，并对RCEP 的前景做出基本判断，寻找推进RCEP谈判进程的突破口。

二、印度参与RCEP谈判的主要动机

区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的概念最早于2011 年2 月由东盟第十八次经济部长会议正式提出。2011 年11 月，第十九次东盟领导人会议通过了《东盟区域全面经济伙伴关系框架文件》，强调将在《东盟宪章》原则指导下建设地区全面经济伙伴关系，以维持东盟在区域合作框架中的核心地位和作为主要推动力的积极角色[16]。2012年8月，东盟经济部长在柬埔寨西恩里达成了《区域全面经济伙伴关系谈判目标与指导原则》。同年11 月，在柬埔寨金边举行的东亚领导人系列会议期间，东盟十国、中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰共16个RCEP主要成员国的领导人共同发布《启动区域全面经济伙伴关系协定谈判的联合声明》，并同意于2013 年正式启动RCEP谈判。

可以说，从一开始，印度的加入既是东盟的战略选择，也是印度的战略选择。对东盟来说，邀请中国、日本、印度这三个区域内最大经济体加入RCEP，不仅有利于让世界看到东盟对于推动区域经济一体化进程的能力与决心，提振市场信心，也有助于巩固东盟在区域经经济合作中的“中心地位”，应对美国主导的TPP谈判对既有区域合作框架带来的负面影响。同时，作为区域内的主要大国之一，印度的参与有助于对不断崛起的中国形成一种微妙的制衡，从而可以在一定程度上稀释中国在地区经济安排和权力竞争中的影响力。而对于印度来说，除了应对美国主导的TPP谈判对印度的潜在负面影响[17][18]和制衡中国[19]，印度决定参与RCEP 谈判还主要出于以下几方面考虑：一是缓解世界贸易组织（WTO）多哈谈判停滞不前和全球金融危机对印度经济带来的冲击。由于以印度为代表的发展中国家与美国在农业和非农产品市场准入问题上长期存在的分歧难以消除，WTO 多哈回合谈判屡次受挫，美国主导的国际贸易体系弊端凸显。加上2008 年全球金融危机后，国际贸易和世界经济遭受重创，全球经济增长重心不断向亚太地区转移，这些现实因素都促使印度更多地考虑依托区域贸易协定(RTA)和加入RCEP 来开拓亚太市场，吸引区域内、区域外各国对印投资，提振国内信心，为本国经济发展注入新的活力。二是充分利用服务贸易比较优势，借RCEP 推动国内经济体制改革。一方面，与中国、东盟等其他成员国相比，印度一直是服务贸易的主要顺差国。因此印度一直对成员国之间的服务贸易自由化热情较高，期待用关税减让换取其他成员国在服务贸易自由化方面的承诺。正如印度商务和工业部前书记（Former Secretary of Ministry of Commerce and Industry） 阿贾伊·杜阿（Ajay Dua）在接受采访时所指出的，“印度希望成为RCEP 一员的一个重要因素是印度认为其相对于其他成员国的竞争优势——服务贸易在这一协定中能够得到尊重和认可，服务也可以像商品一样在区域内自由流动[20]。另一方面，与TPP等其他高水准的区域合作机制相比，RCEP 本身对成员国经济发展水平多样性的尊重和对能力建设的重视也更加适合印度国内经济发展的现状和经济改革的需求[21]。在很大程度上，印度期望通过RCEP 实现与亚太主要经济体之间更深层次的区域融合，加速国内经济改革和产业升级。莫迪政府上台后，不仅提出了包括5 个“T”（即贸易、人才、旅游、传统、技术）在内的“印度品牌”（Brand India）战略，还提出了印度制造（Make in India）、数字印度（Digital India）、技术印度（Skills India）等倡议。因此对印度来说，RCEP 不仅是其通往亚太市场的重要桥梁，也是其实践上述改革倡议的载体之一[22][23]。三是践行FTA 战略和“东进政策”（Act East Policy）、深化亚太合作、实现大国目标。印度自1991 年开始采取外向型发展模式，1998 年与斯里卡签订双边FTA 后，便开始积极推行FTA 战略，稳健推动自由化进程。根据亚洲开发银行数据统计，印度是亚洲范围内签订FTA 数量排名第二的国家，仅次于新加坡。在RCEP成员中，印度分别于2005 年和2011 年与新加坡、马来西亚达成了双边综合经济合作协定（CECA），于2010 年与东盟达成了FTA，分别于2010 年和2011 年与韩国、日本签署了双边综合经济伙伴协定（CEPA）。对印度而言，参与RCEP谈判不仅有利于整合印度与这些贸易伙伴之间的双边贸易协定，巩固与东盟的战略合作关系，也有助于加强与中国、澳大利亚和新西兰等尚未签署双边贸易协定的国家之间的双边和多边合作，扩大印度在亚太市场的特惠准入条件，提升印度在亚太地区的影响力，为实现印度的大国目标奠定基础[24][25]。

由此可见，印度参与RCEP谈判不仅是经济因素与政治因素、国际因素和国内因素共同作用的结果，也是印度在其所处发展阶段和国际形势下所能够采取的较为理想的战略选择。既然如此，那莫迪政府为何仍会决定退出RCEP谈判？究竟是客观条件发生了变化，还是印度自身的战略意图和利益偏好出现了调整？ 是技术磋商层面的问题，还是有更深层次的原因？

三、印度退出RCEP谈判的主要原因

本文认为，莫迪政府决定“退群”，既有一定历史渊源，又反映了印度面临的现实困境，以及印度政府在新的国际、国内环境下利益偏好的变化。本质上，印度此次宣布“退群”并不是技术磋商层面的问题，而是反映了印度自身、RCEP 及其成员国的一系列深层次问题。

首先，在很大程度上，印度的“退群”行为实际上是印度政府长期以来在短期利益与长期利益之间再三权衡、疑虑难消的表现。其实早在2014年，印度就曾因缺席第二次RCEP部长级会议并在关税削减覆盖率上与其他成员国有重大分歧而出现过“退群危机”，一度使RCEP 谈判陷入僵局。当时日本等国就曾提议其他15 个成员国率先达成协议，印度再行参与并视机决定是否签署协议[23]。从根源上来说，印度长期以来对于进一步降低贸易门槛的审慎态度和在谈判过程中的“反复性”“拉后腿”行为本质上反映了印度对于自身经济实力和发展前景的信心不足以及在利益计算上的矛盾心态。一方面，印度产业结构较为低下，国内制造业相对羸弱，要实现以“开放促改革”的跨越式发展和产业升级必定是一个长期过程。因此印度政府深谙加入RCEP后有助于推动国内改革，并能够给印度经济、政治和战略上带来一定的长期收益。但另一方面，印度在RCEP 成员国中一直处于区域价值链的最低位之一，对中国等11个RCEP成员国都存在贸易逆差，且近年来有持续扩大的趋势[26]。因此，莫迪政府既担忧达成RCEP后中国等其他成员国廉价商品的大量涌入会对其国内市场和相关产业造成较大冲击，也担心即便其他成员国放低门槛，印度商品也难以快速打入亚太市场，从而进一步加剧印度的贸易失衡问题。对印度来说，如果印度政府无法充分调动国内资源将这些可能产生的短期经济损失有效转换为长期收益，并采取有效措施补给国内利益受损的行业和个人，那么加入RCEP不仅会使印度在与中国等其他成员国的竞争中处于劣势，也会打击莫迪政府的国内统治基础，反而弊大于利。

其次，印度的“退群”行为反映了印度国内对于RCEP谈判的政治化倾向，也映射出莫迪政府在处理国内-国际双重矛盾时的力不从心。自2016年启动一系列经济改革以来，印度GDP 增速连续出现滑坡，国内贫富差距不断扩大，失业率攀升，莫迪政府在国内面临了来自较大的政策阻力和政治舆论压力。据外媒报道，为抗议莫迪政府通过的一项新立法，印度全国总工会于2019 年初发起了一场参加人数高达2 亿的全国大罢工[27][28]。9月30日，莫迪政府刚在RCEP第28轮磋商中就减免关税做出关键性妥协和让步，10 月，印度国民志愿服务团（RSS）的附属民族主义经济组织Swadeshi Jagran Manch（SJM）就针对RCEP 问题发起了一场持续10 天的全国性游行示威，这是SJM首次对执政党发起如此声势浩大的示威抗议活动[29]。由此可见，印度“退群”本质上并不是技术磋商层面的问题，莫迪政府也并不是完全没有与其他成员国达成妥协的意愿。印度国内政治、经济、社会环境的恶化和印度国内对于RCEP态度和立场的“政治化”倾向才是造成莫迪最终不得不选择“退群”的最关键因素。在这一困境下，莫迪政府不仅很难从长期利益和经济利益的角度看待RCEP，也更加不敢贸然加入RCEP，进一步损害其选民基础。从这个角度来看，印度退出RCEP谈判的决定在很大程度上也体现了莫迪政府在协调国内各方利益和缓解国内舆论压力上的治理能力不足。

再次，印度的“退群”行为反映了印度和其他RCEP成员国在政策方向上的两难困境。就印度而言，一方面，作为RCEP成员国中唯一的南亚国家，印度希望能够以更加积极的姿态融入亚太区域合作，搭上中国等亚太国家经济发展的便车，这也是莫迪政府上台后决定将拉奥政府的“东望政策”（Look East Policy）改为更加积极的“东进政策”的主要原因之一。但另一方面，中国一直是RCEP的积极推动者和支持者，随着近年来中国迅速崛起，中印、中美战略竞争的不断加剧和美国“印太战略”的出台，印度对于融入亚太地区的疑虑也在显著增加。一是印度并不愿意过早地在中美之间“选边站”，以免过早卷入中美双方争斗或地区争端；二是印度担忧加入RCEP会给中国“可乘之机”，加剧印度在双方竞争中的失利地位。与此同时，其他RCEP 成员国，尤其是中国、东盟国家内部仍对印度究竟是否属于“亚太”这个大集体一直存有疑虑，对于区域经济合作究竟应向“印太”发展还是以“亚太”为核心也分歧较大。尤其是美国特朗普政府提出“印太战略”和强势挑起对华“贸易战”后，这种疑虑和分歧甚至有进一步扩大的趋势。一方面，成员国之间的分歧和对印度态度上的差异使得区域经济合作在发展方向上开始呈现出更大的不确定性；另一方面，这种分歧和质疑反过来又进一步增加了印度在亚太地区的“被边缘感”和“地缘孤独感”。因此，印度的退群行为也反映了印度和其他成员国对于印度在亚太区域合作中身份定位的疑虑以及它们之间政治互信的不足。

最后，印度的“退群”行为实际上反映了RCEP 自身存在的缺陷和不足。这主要体现在以下四个方面。

其一，RCEP 谈判本质上是在东盟主导下对5个“10+1”双边FTA 进行整合的过程。然而，由于不同成员国之间经济发展水平差距很大，既有的这些双边FTA 在贸易门槛和原产地规则等方面都差异明显，整合这些双边FTA 势必会引起成员之间的利益博弈和讨价还价[30][31][32]。在很大程度上，印度“退群”客观上反映了整合这些双边FTA的困难程度。

其二，从RCEP 的提出和谈判演进过程来看，东盟一直扮演了主要领导者的角色。东盟的这种“中心地位”很大程度上得益于地区主要大国之间的互信不足和竞争性合作关系的存在。然而，内部凝聚力和自身实力的不足，以及对“东盟中心”地位的追求使东盟在大国之间进行利益协调和凝聚共识的能力和意愿都有限，对RCEP谈判也一直是“重进程、轻进展”，从而耗费了各国大量的时间和物质成本[33]。在技术磋商层面，东盟在采用哪个双边FTA作为参照标准、如何有机整合5个差异巨大的双边FTA 等核心问题上也缺乏能够说服其他成员国的清晰思路和有效方案，从而在一定程度上加剧了谈判过程中其他成员国之间的矛盾。由此可见，“印度”宣布“退群”其实也是东盟“小马拉大车”弊端凸显、领导力不足的表现。

其三，RCEP各个成员国在不同领域都具有一定的比较优势，这也是国际贸易和区域合作得以发展的一个重要前提。如前文所述，印度决定参与RCEP谈判的一个重要因素是它认为自身在服务贸易领域，尤其是在电信、信息服务等行业的优势能够通过RCEP得以充分发挥。然而，从谈判过程和整体结构来看，出于对国家信息安全等方面的考虑，RCEP 对服务贸易的开放仍持较为谨慎的态度，RCEP 最终仍更加注重实现货物贸易自由化、便利化，着力于消除成员国之间的关税壁垒。这与印度希望“实现专业技术人员在RCEP各成员国间平稳有序地自由流动”的目标差距较大，从而也引发了印度对RCEP本身的诸多不满。

其四，从久拖不决到如今的突然加速，RCEP谈判表现出明显的“政府主导”和“外部危机驱动”特征，而相对缺乏对各成员国国内微观主体（包括企业和民众）利益协调的重视以及在提高公众意识等方面的合作。在美国对外政策出现重大调整的情况下，各国为了早点结束谈判，都主要致力于在技术层面说服印度政府尽快做出让步，莫迪政府和其他成员国都并未提出有利于调动印度国内民众积极性、补偿失利部门的有效方案，从而导致印度国内在莫迪政府做出重要妥协后迅速出现较大反弹。在国际-国内双重压力的逼迫下，莫迪政府最终也不得不在争取国内民众支持与加入RCEP谈判之间做出艰难的选择。

四、对RCEP的前景评估

莫迪政府宣布“退群”意味着RCEP及其成员国将面临三种前景。第一种前景是印度彻底退出，其他15 个成员国于2020 年正式签署协议。第二种前景是明年印度重新回归，16 个成员国之间继续进行谈判，努力达成一致后签署协议。第三种前景是其他15 个成员国按计划于2020 年正式签署协议，印度日后视情况考虑重新加入。那么，究竟上述哪种前景最有可能出现？笔者认为，如果要对RCEP前景做出基本判断，首先需厘清两个核心问题，一是印度是否会彻底退出RCEP；二是其他成员国是否会在印度缺席的情况下签署协议。

首先，本文认为，莫迪政府此次宣布“退群”并非决心彻底退出RCEP，印度重新回归的可能性仍较大，因此第一种前景出现的可能性较小。一方面，如前文所述，印度从一开始参与RCEP 谈判的决定就包含了经济、政治、战略上的综合考量，印度与世界经济增长重心——亚太地区加强合作的意愿也仍较强烈，因此从长远角度来看，加入RCEP本身符合印度的国家利益和战略目标，RCEP 对于印度的吸引力仍将长期存在。若彻底退出，不仅意味着印度很可能错失融入亚太市场、获得长期发展机遇的大好机会，也意味着莫迪政府提出的“东进政策”和一系列改革倡议将失去重要经济基础和载体，这并不是莫迪希望得到的结果。而且考虑到印度过去七年来参与谈判的“沉默成本效应”，以及印度对其在区域内扩大战略空间和国际影响力的追求，莫迪政府很可能会在时机成熟后重新考虑加入RCEP。

另一方面，RCEP 其他成员国也并不希望印度彻底退出，这也是为何2019 年11 月4 日各国领导人发表的联合声明为印度重新加入保留了较大空间。一是目前印度仅与东盟、日、韩等国签署了双边FTA，东盟与其他6 个成员国中的5 个成员国有双方FTA，加上中日韩自贸区谈判正在进行中，如果印度彻底退出，RCEP给其他15个成员国带来的贸易创造效应和贸易转移效应仍相对有限。因此印度的加入对其他成员国，尤其是尚未与印度签署双边FTA 的成员国带来更大互惠空间和更多经济机遇。二是随着中国的迅速崛起和地区影响力的日渐增长，日本、东盟部分国家对中国的防范心理也与日俱增。如果印度彻底退出，这意味着它们联合印度制衡中国的愿望将彻底落空，东盟在区域经济合作中的“中心地位”也很可能被日益强大的中国所取代，因此它们很可能会为印度重新回归创造机会[34]。此外，日本、韩国、澳大利亚等美国盟友也希望借RCEP 进一步拉拢印度，强化亚太同盟网络。

值得一提的是，中国整体而言对于印度加入RCEP 也持较开放的态度。一是中国已成为印度最大贸易伙伴，但中印之间尚未签署双边FTA，因此RCEP 可以为中印增强互信、深化合作、创造发展机遇提供基础和平台。二是印度作为“一带一路”沿线的重要国家之一，中国也希望能够在推进“一带一路”建设的过程中得到印度的支持。三是美国对华战略调整和《印太战略报告》的发布对中国的战略发展空间和整个印太地区安全局势的稳定都造成了极大的负面影响，因此，印度的加入和中印合作的增强对于中国稳定周边环境、在中美战略竞争中争取战略主动也有一定的积极作用。因此，总体而言，印度重新加入RCEP所面临的地区内部阻力也相对较小。

此外还有一个重要因素是，对于印度来说，RCEP 是区域合作框架中比TPP、CPTPP 等高标准的RTA 更符合印度目前发展阶段的战略选择。在印度目前的产业结构和经济发展水平下，如果印度贸然加入TPP或贸然与欧盟、美国等发达国家进行市场对接，印度将遭受的经济损失甚至可能会比加入RCEP更严重。因此，更优替代性选项的缺失也可能是印度今后会选择重新回归RCEP的动力之一。

其次，虽然印度有望回归RCEP，但相比于第二种前景，第三种前景是一种更加经济、务实的选择。一是考虑到目前莫迪政府面对的国内政治困境和印度的经济结构，短期内印度重新参与谈判并与其他成员国迅速达成一致的难度非常大。如果其他成员国决定和印度达成妥协后再签署协议，这就意味着短期内RCEP谈判将很难结束。二是长达7 年的RCEP 谈判长跑已使各国消耗了大量的物质成本和时间成本，加上在中美贸易战愈演愈烈、美国特朗普政府大肆奉行经济单边主义和贸易保护主义的“危机”下，世界经济和整个多边国际贸易体系都深受其害，区域内经济增长和国际贸易的发展也受到了很大的负面影响。[35]因此，其他15 个成员国率先签署协议既可以给印度更多协调和准备时间，为其他成员国节约谈判成本，也可以为提振市场信心、促进各国经济增长提供新动力，为捍卫多边国际贸易体系打下一剂强心针。

五、结语

尽管莫迪政府对外宣称印度决定不加入RCEP主要是出于保护国内相关产业和成员国之间技术磋商层面的原因，但从本文的分析来看，尽管这些因素不可忽视，但并非是导致印度“退群”的关键所在。相反，莫迪政府面临的日益恶化的国内政治环境和日趋激烈的国际竞争形势，及其在这一背景下利益偏好的变化和调整才是导致印度退出RCEP谈判的根本原因。

无论从印度自身还是从其他成员国的态度来看，未来印度重新加入RCEP的可能性仍较大。即便印度彻底退出，RCEP 所涵盖的区域仍将成为世界上最大的自贸区。但印度“退群”映射出RCEP及其成员国自身存在的一些深层次问题，也反映了各成员国在区域经济合作发展方向上面临的两难困境，可能这些问题才是更加需要我们长期深入思考并尽力解决的。毕竟RCEP谈判的顺利结束和协议的签署只是成功的第一步，如何确保RCEP得到有效落实、真正为深化区域合作和促进各国经济增长提供新动力才是主要目标。