农民工市民化过程中的社会保险问题研究——以河北省为例

文/李 宏 何春晖

一、当前河北省农民工社会保险现状

（一）河北省社会保险政策现状

2006年以来，河北省人民政府出台了一系列政策，扩大农民工参加社会保险的覆盖面。到2010年底，河北省人民政府在农民工参加城镇企业职工基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险等方面均出台了相应的政策和措施，形成了与城镇企业职工基本一致的农民工基本养老保险政策框架、多类别的农民工参加基本医疗保险政策，为农民工参加城镇企业职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险提供了政策依据。到2011年，《中华人民共和国社会保险法》的实施和《河北省工伤保险实施办法》（河北省人民政府令〔2011〕第21号）的颁布实施，将农民工参加失业保险和工伤保险纳入了法制化的轨道。

（二）河北省农民工参加社会保险基本情况和参保意愿调查结果

1.河北省农民工参加社会保险人数。近年来，社会保障政策陆续出台，社会保障宣传力度加大，农民工工资水平逐步提高，尤其是新生代农民工维权意识逐渐增强，对社会保障的认识进一步加深，参保人数呈逐年上升趋势（见图1）。

图1 2009～2012年年末河北省农民工参加社会保险人数①

表1 2009～2012年河北省参保企业职工总人数与农民工参加社会保险人数比例表 万人

表2 2009～2011河北省农民工总人数与参加社会保险人数比例表 万人

2.河北省农民工参加社会保险占比（见表1、表2）。

3.河北省农民工参加社会保险意愿调查结果。2012年末，对全省11个设区市就年龄、性别、文化程度、婚姻状况等因素对农民工参保意愿的影响进行了随机问卷调查。发放调查问卷7000份（占全省跨乡镇以外务工农民工总数的1/1100），收回6300份，其中有效问卷5450份。

（1）年龄因素。年龄在40～45岁的被调查者中有48.7%有明确的参保意愿，认为将农民工纳入城镇社保体系是促进农民工在城市落户的必要措施，这个比例在21～25岁的被调查者中降到了39.2%，在16～20岁被调查者中则降低到36.4%。

（2）性别因素。被调查者中，有明确参保意愿的男性为43.9%，女性为41.1%。

（3）文化程度。从文化程度与参保意愿比例表中可以看到，从具有初中文化程度开始，随着文化程度的提高，参保意愿逐渐降低。而且无论文化水平高低，有明显参保意愿的人数均低于50%。

（4）婚姻状况。被调查者中，已婚者中有44.1%有明确的参保意愿，未婚者为38.5%。

表3 文化程度与参保意愿比例表 万人

二、农民工参加社会保险情况和意愿调查反映的问题和原因分析

（一）存在的主要问题

尽管近年来农民工参加城镇社会保险的数量逐年上升，但从总体来看，城镇社会保险参保率一直处于低水平状态。

1.农民工参保人数在全省企业职工参保人数中所占比例低。从国家强制推行且不需要农民工自己缴费的工伤保险来看，参保人数最多的2012年也才达到全省企业参保人数的31.28%；而对今后生活影响最大的基本养老保险，参保人数仅占到6.41%；城镇职工基本医疗保险的参保人数更是不容乐观，呈现出负增长的趋势，从2009年的11.09%降到了2012年的7.98%。

2.农民工整体参保率低。河北省的农民工以每年百万人的数量增长，但整体参保率的增长却远远赶不上人员数量的增长，处于极低水平。到2011年底，全省农村劳动力转移就业人数达到了1632.7万人，参加企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险和失业保险的人数分别为38.86万人、85.03万人、156.72万人和33万人，占比分别为2.38%、5.21%、9.60%和2.02%。

3.河北省农民工参保率与周边省份相比处于较低水平。

从图2可以看出，河北省农民工的各项社会保障参保率与华北其他四省区和周边省份相比均处于较低的水平。在八省市区排名中，河北省城镇职工基本养老保险参保率位居第五，比排名第一的北京市低22.13个百分点，比全国平均水平低11.06个百分点；基本医疗保险参保率位居第六，比排名第一的北京市低16.85个百分点，比全国平均水平高3.52个百分点；工伤保险参保率位居第六，比排名第一的北京市低8.33个百分点，比全国平均水平低10.14个百分点；失业保险参保率位居第五，比排名第一的北京市低21.69个百分点，比全国平均水平低10.95个百分点。

图2 2012年河北省农民工各项社会保险参保率与周边省市区和全国水平比较图（%）②

（二）问题产生的原因分析

1.城乡社会保险转移接续不顺畅，影响农民工参保的积极性。城乡之间的社会保险，尤其是养老保险无法有效进行衔接，极大地影响了农民工参保的积极性。现行法律法规对于“新农保”和城镇企业基本养老保险之间的转移接续没有明确规定。尽管《河北省人民政府关于进一步做好农村劳动力转移就业工作的意见》（冀政〔2010〕79号）中规定“引导不具备参加城镇企业职工基本养老保险条件的农村劳动力在户籍所在地参加新型农村社会养老保险，认真执行基本养老保险关系转移接续办法”，但2010年1月1日起实行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》只“保证参保人员跨省、自治区、直辖市（以下简称跨省）流动并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续”，而对于城乡不同类型的养老保险之间的衔接政策留下了一个缺口，使得一部分在原籍已经加入“新农保”的农民工在是否参加城镇企业职工基本养老保险这个问题上犹豫不决——加入城镇企业职工基本养老保险，如果以后在城镇落户不再返乡，之前加入的“新农保”该如何接续？缴费年限如何计算？如果以后返乡，两者之间又该如何接续？不加入城镇企业职工基本养老保险，到达退休年龄后，“新农保”的支付标准低于城镇企业职工养老保险，会使其在城镇中的生活水平降低——两难之下，一部分年轻的农民工就选择哪个险种也不加入。

2.现行社保政策体系的不完善，让一部分农民工，尤其是新生代农民工对参加社保持观望态度。从上面的调查统计数据可以看出，40～45岁之间的被调查者中有半数以上认为将农民工纳入城镇社保体系是促进农民工在城市落户的必要措施并有明确参保意愿，这个数字随着年龄的降低呈现出降低的趋势，到16～20岁，也就是刚进入劳动适龄年龄的人群，这个数据就降到了36.4%。而且农民工的受教育程度与参保意愿呈反比趋势。这些数据说明，新生代农民工年纪轻，身体好，受教育程度较高，就业能力较强，社会保险的救助和保障功能，尤其是养老保险的对未来生活的保障功能，离他们似乎还很遥远。同时，他们有着很强的独立思考意识，对于现行的社会保障体系，尤其是当前城乡分离的社会保障体系对未来生活的保障能力持怀疑观望的态度。再加上目前各种媒体上关于养老金缺口和延迟退休的消息不断出现，更让他们对于加入社会保险，尤其是养老保险持审慎态度，宁愿自己储蓄也不愿将钱投入一个未知的预期保险中。

3.费率高、收入低造成保险负担偏重，对农民工加入社保产生负面影响。按照国家社保部社保中心负责人答记者问的说法③，目前我国的社会保险费由个人负担的主要有三个险种：职工基本养老保险、职工基本医疗保险和失业保险，其中农民工参加失业保险个人不用缴费，也就是说农民工参加社会保险只需要缴纳两个险种的费用，但就是这两个险种也占去了缴费工资的10%，其中基本养老保险8%，基本医疗保险2%。外出务工的农民工主要在城镇私营单位就业，根据河北省统计局2012年劳动统计年报数据公布的数据，2012年城镇私营单位从业人员平均工资为25158元④，按10%的缴费费率计算，每个参保农民工要缴纳2515元，也就是1～1.5个月的工资。让农民工每年拿出1～1.5个月的工资加入可能用不到的（如医疗保险）或者是收益预期比较长的（如养老保险）社会保险，使收入本来就不高的农民工感到经济负担更重了。

4.劳动力市场不规范，用工单位没有切实承担起相应的责任。现行制度规定，办理社会保险关系，必须在劳动者与用工单位建立劳动关系之后，也就是说，劳动者与用工单位签订有效的劳动合同是参加社会保险的前提条件和重要依据。而目前由于劳动力市场的不规范，使有些用工单位就采用不和农民工签订劳动合同等违法手段逃避为农民工缴纳社会保险的责任和义务，而激烈的就业竞争，也使农民工不敢向用工单位提出签订劳动合同参加社会保险的要求，这也是导致农民工社会保险参保率低的一个重要原因。

三、对策与建议

随着城镇化进程的加快，农民工市民化过程中存在的社会保障问题也逐渐凸显出来。在城镇化以前，农民工在农村有土地作为最后的生活保障，社会保障缺失或低水平运行的问题不太明显。城镇化以后，社会保障则成为农民工彻底脱离土地进入城市生活的最后保障防线。社会保障制度中起最重要作用的社会保险的缺失或持续的低水平运行，终将会给进入城市生活的农民工带来不可预测的生活风险，可能会造成其生活无着，沦为城市贫民，乃至成为社会不安定因素。因此，政府在推进农民工市民化过程中，要高度重视社会保障问题，不能以牺牲农民工社会保障利益作为增加经济发展的砝码，而要将保障农民工合法的社会保险权益放在首位，避免因社会保障制度的欠缺弱化农民工市民化意愿，阻碍农民工城市融合的现象出现。

1.制定更为宽容的城镇社会保障准入制度，整合现有的社会保险制度，从制度层面去除排斥农民工加入城镇社会保险的因素，鼓励有进城落户意愿的农民工加入务工地或户籍地的城镇社会保险，从社保方面推动农民工市民化。尽快研究制定城乡之间不同类型社会保险的转移接续办法，让在进城前已经加入农村社会保险的农民工进城后能够实现城乡社会保险的顺利接续，提高农民工参加城镇社会保险的积极性，为今后顺利融入城市打下基础。

2.加强社保基金的筹集和管理。分险种、分步骤地逐渐提高社保基金的统筹层次，减少农民工在流动就业过程中因不同统筹地区经济发展不同而受到的经济利益损失。加强对社保基金的管理，加大审计力度，保证社保基金的安全。拓宽管理思路，努力实现社保基金的保值增值，尽量缩小通货膨胀等不良经济因素对社保基金的影响，吸引持观望态度的农民工加入社会保险，提高农民工的参保率。

3.积极促进就业服务，增加社保方面的培训内容。为农民工提供参加继续教育的条件和政策，鼓励农民工参加职业教育培训，提高自身素质、文化水平和业务技能，提高就业质量，提高市民化的能力。将参加社会保险的必要性及其对农民工进入城市直至融入城市后生活保障的重要性纳入职业教育培训内容，让参加培训的农民工明白参加社会保险并不是单纯的自己交钱保障自己，而是由政府、雇主（用人单位）和自己共同分担的互助共济，是当自己有困难时能够从国家和社会获得物质帮助，从而渡过难关的重要保障，让农民工从开始进入城市务工的时候起，就建立自觉参保的意识。

4.规范劳动力市场，提高劳动合同签订率。劳动合同是参加社会保险的重要依据，政府要加强对劳动力市场的监管，加大对非法用工的管理和惩处力度，切实提高劳动合同签订率，并将劳动合同作为征缴社会保险费的有力依据，将社会保险覆盖面扩大到每一个与用人单位签订了劳动合同的劳动者身上。

5.加大对用人单位参加社会保险的奖惩力度。出台奖励措施，鼓励用人单位给农民工投保。奖励可以以发放补贴的形式，也可以予以税收方面的优惠，或者直接予以社保缴费方面的优惠。建立缴费追加罚款的制度，对于不缴、欠缴、少缴等逃避为农民工投保的行为，一经查实，对于用人单位依照制度进行相应的处罚。

注释

①图1及表1、表2数据来源：2009～2012河北省人力和社会保障统计资料摘要，百分比为在数字来源的基础上计算得出。

②数据来源：2012河北省人力和社会保障统计资料摘要全国资料部分，百分比为在数字来源的基础上计算得出。

③人社部：目前我国社会保险费率偏高http://finance.sina.com.cn/china/bwdt/20120920/191113195217.shtml.

④河北省统计局.http://www.hetj.gov.cn/hetj/tjsj/ndsj/101376538927466.html。

[1]朱进芳.市民化视角下农民工社会保障制度的改革与创新[J].安徽农业科学，2012，40，（17）.

[2]刘旭东.社会流动与基础整合的社会保障[J].党政干部学刊，2013，（1）.

[3]刘颖，朱计.我国城镇化进程中农民工社会保障问题研究[J].特区经济，2013，（7）.

[4]罗辉.城市化进程中新生代农民工社会保障问题研究[J].广西社会科学，2013，（5）.

[5]曾云燕.辽宁省农民工生存状况与社会保障调查[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2013，（2）.