农村小学教师超编问题与对策——基于重庆西北部4所农村小学的调查

丁 丹

(华中师范大学 教育学院，武汉 430079)

根据调查，目前我国小学教职工超编约67.8万人,其中城市超编13.2万人,县镇超编20.3万人,农村超编34.3万人。[1]农村小学教师超编问题极为严重，成为制约农村义务教育发展的一大障碍。为此，笔者对重庆西北部4所农村小学进行了调查分析，提出了应对策略，以期引起教育界乃至政府的进一步关注。

一、农村小学教师超编调查的基本情况

A校是重庆西北部某县城的一所农村中心完全小学，全校学生人数400人，教职工35人，按重庆市农村小学师生比1∶23比对，该校教师超编1倍多。B校也是一所农村中心完全小学，全校学生人数161人，教职工12人，超编近1倍。C校是一所农村村小，全校学生人数只有11人，教职工仅2人，但仍超编3倍多。D校是仅有一个年级一个班的村小，共有学生9人，教师只有1人，按师生比核算也超编1倍多。这些学校的教师超编是否就意味着农村小学各科教师的数量真的富余，答案是否定的。A校教师的数量尽管是笔者所调查的学校中最多的，但该校教师大都是语文和数学老师，而英、音、体、美老师很缺乏，该校现有的英、音、体、美老师大都是由语文或数学老师兼任的。B校教师共12名，年龄超过40岁的教师10名，28岁以下的年轻教师仅2名，由于一些老教师知识或精力有限已退出教学第一线，课堂教学的压力主要集中在两名年轻教师身上，学校实际的师资力量仍然紧缺。C校的2名教师不仅担负了11名学生所有科目的教学工作还要负责学校管理的日常工作，尽管该校已经超出编制预算，但学校的教学及管理工作仍使2名教师时常感到力不从心。D校的教师情况一看便知，一名教师只能实行包班制，教师工作量大，教学质量和县城里的学校差距明显。

据调查，农村小学教师存在的这种超编现象不是某一地区，某一两所学校所特有的现象，在我国东、中、西部的一些农村小学都不同程度地出现了教师超编的现象。有数据显示，2004年至2006年，全国约有10%的县连续3年未补充公办教师，原因是超编。如华商网报道的一则陕西农村小学超编新闻：西安农村小学十年减少22.8万人，校长当猪倌。[2]人民网指出：“天津农村中小学音体美教师严重缺编 师生比限制成主因”。[3]《中国教育报》2011年10月19日第2版题为《山东临朐：千名新教师让农村教师破茧成蝶》的报道中提到：“表面上超编严重，实际上教师队伍青黄不接、年龄大、学历低、知识老化，很多学科专任教师不足，结构性缺编严重，成为制约农村教育发展的瓶颈之一。”可见，农村小学教师的超编问题成了农村教育发展的一大障碍。

二、农村小学教师超编的影响

(一)学校难以引入急需的教师

农村小学教师超编只是表面的问题，深层次的问题在于教师的结构性缺编。所谓结构性缺编，是指从编制总额看教师数量是满员的，但是有些学科教师过剩，有些学科则缺少教师。农村小学教师结构性缺编的具体表现为，一是各学科教师分布不均衡，某些科目教师富余，但某些科目的教师又严重缺乏。由于近些年来国家对农村小学教育的重视度提高，要求全面开足课程，英、音、体、美等科目的教师需求量很大，但由于学校编制的限制这些科目的教师得不到及时的补充，语文、数学教师则大量富余。譬如，笔者所调查的A校正处于该种困境之中。一所拥有400名学生的完全中心小学竟然没有一名专职的英语教师，该校的三名英语教师均是从本校语文或数学教师中挑选出的兼职教师。究其原因，该校教师编制超编不能引入新教师，为保证教学的正常开展只得出此对策。二是教师在年龄分布上存在结构性的缺失，老龄教师多，青年教师少。农村小学教师年龄主要集中在46岁至60岁之间，身体状况及知识结构都难以达到现代素质教育对教师的要求。如笔者所调查的B校，该校共12名教职工，年龄在40岁以上的有10名，28岁以下的教师仅2名，由于知识及身体等方面的限制教学的重担就落在了2名年轻教师的身上。因此，农村小学急需引入年轻、优秀的教师以充实壮大农村小学教师队伍。然而受学校教师超编的影响，新鲜血液得不到补充，这是农村小学超编面临的难题之一。

(二)教师教学热情减退

农村小学教师除了“虚超实缺”，还存在“超编超员”，即按照师生比的要求学校教职工人员实际上富余。不管是“虚超实缺”还是“超编超员”，给农村小学的教师带来的影响都是不利的。在“虚超实缺”的农村小学中，教学人员不足，一个教师往往要负责几个年级几门学科的教学工作，很多教师不具备音、体、美素质也不得不去教音、体、美，教学质量可想而知。据笔者对A校学生的暗访得知，该校的英语课本该在三年级就开设，然而由于师资的问题该校的英语课要么变成了活动课，要么被调成了语文或数学课，只有六年级的英语课是按课表正常上的，因为面临着升学的压力。通过笔者的测试，发现该校学生在英语语音知识方面普遍存在问题，同时语法知识掌握得也较差。在“超编超员”的农村小学中，存在劳逸不均的现象，部分素质好的教师工作量大、责任重，而绩效工资并不会多多少，出一点点问题还要倒扣，导致工作量大的教师有意见。在对B校的一位年轻教师进行采访时，她对自己目前所处的状况表示强烈的不满：“虽然年轻老师应该多锻炼，但这锻炼强度也太大了点！我一人带两个班，教语、数、外三科，学校里外搞的各项评比活动也是我们两名年轻老师冲在前面……我们做的事比他们(老教师)多几倍，但工资却比他们少一大截……我现在唯一的期盼就是找机会进入县城里的学校教书……”此外，一些教学能力有限的教师课时减少，甚至还有吃“闲饭”的教师存在，这些吃闲饭的教师收入低，也没有心思把多余的精力放在教学上，而是在校外干起第二职业。教师教学热情减退，这是农村小学教师超编面临的难题之二。

(三)学校管理难度增加

教师超编不管对教育主管部门还是学校本身来说都是一个管理上的负担。对教育主管部门来讲，一是影响区域内教师队伍建设、教学质量水平，二是增加地区及国家的财政负担，而要想对其主管区域的教师编制进行调整优化，也不是教育主管部门一个部门能顺利实现的。对农村小学本身来讲，教师超编给学校带来的麻烦更多更复杂。一是引入新师资困难，教师队伍老化、劣质化的情况无法得到改善；二是学校实际教学人员不足，教师身心疲惫，教学热情减退；三是学校某些科目教师富余，有的教师在编不在岗，致使学校内人际关系复杂难理，难以形成竞争与合作并存的工作氛围。这三种情况在超编的农村小学有可能会同时存在。笔者所调查的A校校长对于学校自2006年以来没再引入过新教师这事也十分无奈，她曾多次向上级部门反映学校内部师资结构不合理的情况以期上级领导给予解决，可至今学校的师资状况也没有任何变化，一些家长因不满于该校的师资力量纷纷将学生转至镇上或是县城里读书。由于该校语文和数学老师富余，而学校的学生和班级有限，学校不得不将一些老师调转到其他科目，或者减少部分教师课时量，这带来了不少的怨言，也增加了教师之间的隔阂。学校既承受着教育质量的压力，也存在着校内人际关系紧张的压力，还存在学生择校导致学校生存困难的压力，学校管理者也往往因为多方面的压力和矛盾交织，无法取得管理成效而心灰意冷、得过且过。管理难度增加，这是农村小学教师超编面临的难题之三。

三、农村小学教师超编的原因

(一)生源减少导致教师超编

农村小学教师超编的一个首要的、直接的原因是生源减少。近年来由于计划生育政策的推行，农村人口出生率急剧下降，再加上城镇化建设速度加快及城乡教育发展不均衡，使得农村本来不多的适龄学生大量流向了城里。A校是一所农村中心完全小学，接纳学校附近两个村，十几个组的学生，算是该县的农村大校。该校在2001-2008年每个年级平均有5个班，每班45人以上，该校学生人数保持在1500人左右，但近些年受计划生育政策及“打工潮”等因素的影响，到2013年该校每个年级最多2个班，每班最多45人，全校总人数仅400人。农村小学生源减少导致了农村小规模学校、小规模班级的产生，由此更促使农村小学教师的超编。我国农村小学的教师编制数是根据在校学生人数的多少按一定的师生比确定的，并且编制数里包含了教师和职工两类人员。而小规模学校、小规模班级要正常运转就需要相配套的师资力量、教工人员，这就造成农村小学教师的利用率低、不具有规模经济效益，教师超编现状也就难以改变。加之近年来撤点并校的风潮，农村小学生得以集中的同时也将农村生源引向城镇。

(二)历史遗留问题导致教师超编

20世纪50年代末到80年代我国农村中小学，特别是小学由于缺少师资和教育经费，就实行民办教师制度。没有经过系统的师范训练，90年代以后民办教师相继转为公办教师，享有教师编制。80年代初，为照顾教师实行的子女顶岗接班制度，许多不合格人员进入农村教师队伍。90年代末开始推行的农村学校布局调整政策，一批代课教师下岗了，但是并没有影响到这批不合格的教师。我国目前还在编的顶岗教师年龄大概在50至60岁之间，尽管许多教师已经退出了教学的第一线，但他们还占用着学校的编制，由于种种原因教育管理部门也难以清查并清退。90年代末推行的农村学校布局调整政策，从1997年到2010年的14年间，全国减少小学371470所，其中农村小学减少302099所，占全国小学总减少量的81.3%。[5]合并之后的学校，班级学生人数虽有增加，但师生比并没有明显改善，教师数量明显超编。另外，不少农村中学被撤除合并到城镇中学，被撤学校的大部分教师转为小学教师，这样农村小学又在没增加学生的情况下增加了教师。

(三)地理环境制约导致教师超编

农村小学教师超编现象并不存在于所有农村小学，在一些十分偏远的山区小学还存在缺编的现象。教师超编现象主要出现在那些地理条件稍微好些的农村小学。在这些学校里，一部分教师因为要选择离家近的学校工作，而不愿去条件虽好但距离远的学校，更不愿意去离家远待遇又不好的偏远山区小学。以笔者所调查的A校为例，A校虽是一所乡中心小学，但A校地靠县城郊区，距离县城不到半小时的车程，距离镇上也只有十五分钟的车程，因此即使教师们家在县城也可以每天来回于学校。据调查，A校教师有25%居住在县城，40%居住在镇上，还有35%居住在学校附近，距学校最远的也就一个小时车程。根据对教师们的意愿采访，A校教师大多不愿意被调入偏远的农村学校，然而，调去县城教书的难度又较大，由此A校教师宁愿待在原校不动。因此，学校地理环境也使农村一部分小学教师超编严重，一部分小学却又严重缺编。

(四)体制问题导致的超编

我国农村小学教师超编的深层次原因应归结为体制性障碍的制约。一是教师编制标准的划分脱离农村小学的实际。我国现行的教师编制标准是参照2001年国务院颁布的《国务院办公厅教职工编制标准意见的通知》来执行的，该通知规定了农村小学师生比为1∶23，各省(市)参照该标准执行。我国农村各地区情况不一，有的农村小学规模偏小，如果按照规定的师生比来划分学校教师的编制数，农村小学的正常运转就不能保证。如近期各大媒体报道的湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩县天井堡村育才小学，是一所只有两个人的学校——一名学生和一名教师。[5]那么，无论按照哪个地区规定的编制标准来衡量，此所小学的教师都是超编的。二是教师聘用制度不科学。长期以来我国对教师的聘用基本是“只进不退”，使老师这个职业有了“铁饭碗”的性质。只要教师通过了最初的考核取得编制，且不犯特别严重的错误，他们就可以稳占编制。这种体制保护了不合格的教师，使农村小学中存在既超编又缺人的现象。

四、解决农村小学教师超编的对策

(一)多因素结合，制定各地教师编制标准

统一的教师编制标准不适合我国农村小学多样性的发展。考虑到我国农村小学教学点分散，学校规模大小不一，根据农村小学实际情况按师生比、班生比、课时量、课程门类相结合的方式来确定农村小学教师编制的需求量更为合适。对学校规模较大、学生相对集中且能实现规模效益的农村小学实行按师生比配置教师；对那些初具规模，但规模效益不够好的农村小学实行师生比和班生比相结合的方式确定教师编制数；而对那些规模小，难以实现规模效益的农村小学实行按班配置教师编制以保证学校的正常运转。同时，教师编制数的确立还要将课时量，开设课程门类考虑在内。另外，对实行寄宿制的农村小学，教职工的编制数量应与走读学校有所区别，要适当增加寄宿制学校的教职工的编制数。同时，各省要根据农村小学规模的大小确定各类学校的最低教师编制保障数及最高教师编制限制数，各县遵照标准确保各农村小学教师编制数在规定的范围内浮动，这样既保证了学校教学工作的正常运转又提高了师资利用率。

(二)建立预警机制，动态管理教师编制

为适应农村小学生源不断变化的形势，需要对农村小学教师编制进行动态管理。首先要建立起教师编制需求评估预警机制。预警机制的建立仍以县为单位，省级教育行政部门统筹管理。县政府要建立由编办、教育、财政等部门共同参加的联席会议制度，将教师编制预警办公室的日常工作纳入联席会议的讨论主题，使预警机制的运行得到各部门的支持。各县以学期为单位统计该区域教师需求情况，县教育委员会负责对所统计到的全县教师需求信息进行整理、分析，做出调整决策，并力争得到编制部门的支持。县财政部门要充分利用经济杠杆促进教师合理流动，对超编学校，扣除超编人员占用的人头经费，促使其积极分流。针对农村小学某些专业教师缺乏的情况，编制预警部门需要建立起专业教师人才库，人才库教师编制按不超过农村中小学教师编制总量一定的百分比核定，如山东省计划以县为单位，按不超过农村中小学教师编制总量5%的比例核定部分教师“机动编制”[5]。专业教师人才库由各校申请调配使用，且专业教师享有特殊津补贴，在县域内巡回走教或在有条件的地区集中上课，保证农村小学各科目都有专业的教师讲课。

(三)从实际出发，合理清退超编教师

要对农村小学教师编制进行科学、动态的管理就会涉及教师的清退问题。哪些教师应该被清退呢？多出编制范围的教师是否都应该被清退掉？清退的标准又是什么？被清退的教师首先应该是教学能力严重不足，人浮于事，在编不在岗的教师。但多出编制范围的教师不能一刀切都淘汰掉，而要根据教师的实际教学能力而定，可以将潜在的被清退的教师分三类来区别对待。第一类是完全不胜任工作的教师，让其退出编制及工作岗位，并按教龄发放退休工资；第二类是教学水平差但身体尚能胜任工作的教师，可转为生活教师，生活教师的编制应与教学编制相分离。第三类是年轻、教学能力尚可的教师，可暂时保留这部分教师的编制，尽可能安排这类教师到缺编的学校工作并激励其不断提升教学能力。超编教师的清退可参照考核淘汰制来筛选，实行末位淘汰。须强调的是，淘汰的评审范围不能只局限在一所学校内，而应扩大至镇域内甚至是县域内，这样才能保证被淘汰掉的都是不称职的教师。宁夏的一项调查表明，41.5%的教师赞成教师考核淘汰制，在教师超编、学校福利总额有限的情况下，想必这一淘汰制的支持率就更高了吧。

参考文献：

[1]吕天.农村学校中“超编”与“缺人”现象调查及对策研究[J].华章，2011，(26).

[2]温磊.西安农村小学十年减少22．8万人校长当猪倌[EB/OL].http://news.hsw.cn/system/2010/09/11/050628367.shtml.

[3]天津农村中小学音体美教师严重缺编 师生比限制成主因[EB/OL].人民网，http://www.022net.com/2012/12-15/446449253323651-2.html.2012-12-15.

[4]雷万鹏，张雪艳.论农村小规模学校的分类发展政策[J].教育研究与实验，2011，(6).

[5]悠悠.探访湖北恩施两个人的学校[EB/OL].http://photo.qianlong.com/4404/2013/09/10/7525@8945135.htm.

[6]杨凡，林月梅.山东“机动编制”补充农村师资 总量不超过5%[EB/OL]. http://edu.iqilu.com/news/20131018/1707073.shtml.