长沙失地农民养老保险调研报告

常 伟 ，方 威 ，肖素超

（1.保险职业学院，湖南 长沙 410114；2.中南林业科技大学商学院，湖南 长沙 410004；3.湖南交通职业技术学院，湖南 长沙 410004）

长沙失地农民养老保险调研报告

常 伟1，方 威2，肖素超3

（1.保险职业学院，湖南 长沙 410114；2.中南林业科技大学商学院，湖南 长沙 410004；3.湖南交通职业技术学院，湖南 长沙 410004）

以问卷调查方式对长沙失地农民养老保险现状进行调查,发现失地农民心理问题严重，选择社会养老保险模式方面存在较大分歧，参加社会养老保险的意愿不强，养老保险基本处于真空等问题，从个人缴费，地方政府财政压力，养老保障水平，社会保险意识等方面对其原因进行分析,提出了完善征地补偿政策，提高养老保险金的发放比例，完善“农转非”政策，创造就业机会，参与商业保险等方面的对策。

长沙；失地农民；养老保险

随着湖南省工业化和城市化建设进程的加快，原本有限的耕地面积被大量征用，农民的农业土地转化为非农业用地。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，成为了被征地农民，又称失地农民。失地农民是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.02 hm2的统称为失地农民[1]。长沙是湖南的省会，其失地农民的养老保险办法在全省走在前列。下面我们具体来探讨长沙的失地农民养老保险现状及其原因。

一、长沙失地农民养老保险现状

为了具体说明长沙失地农民的社会保险保障状况，笔者组织成立长沙失地农民养老保险研究项目组，以问卷调查方式进行了调研。调查以失去土地的农民家庭为对象，采用随机抽样的方法。被调查的对象分布在长沙县暮云镇、捞刀河镇、星沙镇、望城县雷锋镇等镇内共10个行政村，问卷调查采取自填方式，共发放了900余份调查问卷，其中回收865份调查问卷，统计有效问卷820份。同时还采访了暮云镇小城镇规划建设管理办公室、桂花坪办事处等6家管理机构，进行了大量的数据收集整理，掌握了大量的原始资料和素材。通过调研调查，项目组掌握了较多关于长沙失地农民社会养老保险等方面情况的第一手资料。

1.长沙失地农民对养老保险的态度

项目组为了了解长沙失地农民失去土地时的心理感受，专门对此问题进行了调查。只有46.54%的农民愿意出让自己土地，其中72.14%的失地农民认为，企业对已经征用了的土地很不珍惜，一些企业购买土地后一直处于闲置状态，这与一般农户申请生活基建房用地很困难形成鲜明对比。另有85.34%的失地农民认为，他们不愿意土地被征用的主要原因是补偿太低，今后尤其是年老时生活无安全保障，不少失地农民现行每月基本生活保障金跟不上物价的上涨，解决生活都存在困难，后顾之忧日趋突出。部分失地劳动力上有老、下有小，自己的生活问题都解决不了，更不用说赡养父母，“孝道”传统逐渐弱化。有23.14%的失地农民对今后的生活缺乏长远打算，表现出没有办法改变现状和听天由命等低落情绪，有限的补偿费只能是坐吃山空，甚至参与赌博。一旦补偿金用完了，基本生活费就没有了来源，又无法凭借自身能力获取稳定的收入来源，从而形成新的贫困。当问及失去土地时是什么感觉时，73.97%认为很失落，但也没办法。而回答失去土地后身份是农民还是市民时，63.53%的失地农民认为说不清。农民在失去土地后，失去了赖以生存的物质基础，已被排挤出农村，但他们又很难融入吸纳他们的城市，成了游走于城市边缘的一个特殊群体。

2.失地农民在选择社会养老保险模式方面存在较大分歧

在失地农民养老保障制度的建立方面，认为应当建立社区养老院模式的失地农民占42.34%，认为可将失地农民直接纳入城镇居民社会保障体系的占44.9%，认为可以自愿购买商业保险，建立补充养老保险制度和补充医疗保险制度的占12.76%。在缴费方式方面，认为应由征地单位一次性缴纳的失地农民占60.28%，可以接受分期缴纳的失地农民占22.49%，持无所谓态度的占17.23%。在希望如何筹集养老保险基金方面，认为应当由政府、集体和个人共同负担的失地农民占43.54%，认为应以个人缴费为主、政府和集体缴费作为补充的失地农民占21.38%，认为应完全由政府、集体负担的失地农民占35.08%。

认为应当由政府、安置机构、失地农民和专家共同组成失地农民的社保基金董事机构的占51.31%。还有81.43%的失地农民认为，为了确保社保资金的安全，不应当实行市场化运营管理。而街道办事处相关领导则认为：在保证社保资金安全的前提下，可以适当地进行市场化运营和管理，实现社保基金的保值增值。由此可见，失地农民在选择社会养老保险模式方面，还存在着很大的分歧。

3.失地农民参加社会养老保险的意愿不强烈

失地农民认为养老保险是最有必要参加的项目，其次是医疗保险。70.14%自由职业者的失地农民，认为失业保险、工伤保险和生育保险不是很重要，也没有必要参加。

在养老保险和医疗保险这个问题上，有48.59%的失地农民非常希望参加，有24.48%的失地农民希望参加，有16.93%的失地农民持无所谓的态度。在是否希望参加生育保险问题上，有13.15%的失地农民非常希望参加，有20.53%的失地农民希望参加，有66.32%的失地农民持无所谓的态度。在是否希望参加工伤保险问题上，有12.24%的失地农民非常希望参，有17.83%的失地农民希望参加，有69.93%的失地农民持无所谓的态度。在是否希望参加失业保险问题上，有27.34%的失地农民非常希望参加，有17.45%的失地农民希望参加，有55.21%的失地农民持无所谓的态度。

4.失地农民养老保险基本处于真空地带

失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，在工业化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，为了保障失地农民的权益，国家出台了相关养老保险政策以保障农民的权益，但是该养老保险政策实施的并非顺利，部分地区农民参保不够积极，参保率过低。对失地农民的调查中发现参加政府补贴的养老保险的失地农民比例非常低，仅有11.91%人员参加养老保险和6.52%的人员参加失业保险，而且主要集中在当地的街道办事处人员。而有技术的失地农民，仅有8.21%的务工从业人员参加了工伤保险。2008年起，失地农民基本上都参加了由村集体统一缴纳参保费的农村合作医疗保险。农民在失去土地后，生产和生活发生了巨大的改变，失去了土地的保障作用，又不能很快地融入所接纳他们的城市，享有同城市居民一样的养老保障，因此失地农民的养老保险实际上处于一个真空地带。许多失地农民由于目光短浅，而且也缺乏对以后养老的一种理性安排，把征地款用于其他的消费，很快就挥霍一空，最终导致老年生活没有保障。

上述调研说明，长沙失地农民心理上面临最大的问题是身份的尴尬，基本生活与养老问题存在着极大的风险。

二、长沙失地农民养老保险存在问题的成因分析

通过调研，项目组认为，为长沙城镇化进程中失地农民构建一套有效的养老保险制度是落实科学发展观、建构城市高水平“两型社会”所必不可少的。但要构建公平、合理又具有现实操作性的失地农民养老保险制度体系应当研究和分析影响和制约长沙失地农民参加养老保险的相关因素。但是，正如我们在调研过程中所了解，农村真正享受的养老保险（保障）基本局限于有企业劳动关系存在的人口中。农村事实上实行的是家庭保障与集体救助相结合保障形式，不同经济状况的村，所执行的集体保障差异较大。因此，失地农民目前享有的养老保障，在实践中还存在很多问题。

1.个人缴费比例过高

调查显示，认为个人缴费比例太高，难以承受的失地农民占48.95%。农民在失去土地后，一方面由于自身素质低，很难找到适合自己的岗位，导致收入水平下降；另一方面，农民拥有土地的时候，粮食和蔬菜等农产品都可以自给自足，失去土地以后，生活开支普遍上升。调查结果显示：征地前有49.24%的家庭年收入在20 000元以上，失地后只有45.12%家庭年收入在20 000元以上，说明农民在失地后平均收入有所下降。而收入在20 000元以下却占54.88%。同时，年支出在20 000元以上占54.31%，村集体为每人提供300元/月左右生活费来保障失地农民的基本生活，独生子女和60岁以上的加100元/月左右。这表明，失地农民只能保证基本的生活，没有多余的钱来缴纳养老保险金。因此，各地应充分考虑失地农民的现实情况，在确定养老保险个人缴费比例时，不能太高而使失地农民没有能力参加养老保险。

2.地方政府财政压力较大

调研中，大部分失地农民认为保险费应当由政府、集体和失地农民三方共同出资。而现实是大多数村集体的经费都比较紧张，因为村集体基础设施投入范围不断扩大，日常开支不断增加。而地方政府出资部分大都是从土地净收益中列支，但是随着工业化和城市化建设进程的加快，而土地资源是有限的，征地补偿款也是有限的。因此地方政府所缴纳的资金也存在不能按时足额到账的问题。因此，应当结合各地区的财力、物力情况，适当考虑多方面、多渠道筹集社会保险资金，来制定失地农民养老保险的法律与政策。

3.养老保障水平相对较低

通过调研发现，有近一半的失地农民对参加养老保险不感兴趣，因为养老保障水平太低，而且女性年龄在55周岁，男性年龄在60周岁以上才能享受。失地农民的养老金发放标准相对于城镇职工而言太低，一般在200至300元，有些地方还不到100元。农民失地后靠这点微薄的养老金很难生存下去。因此，应当结合长沙的实际情况适当考虑提高失地农民的养老保障水平。

4.失地农民缺乏社会保险意识

目前我国还没有一套完整的针对失地农民社会保障体系的法律，失地农民由于自身素质较低，养老观念相对滞后，理财能力不足，对自己的养老、医疗和失业等相关社会保险问题难以做出理性的安排。有些失地农民根本不知道什么是社会保险，把社会保险与商业保险混为一谈，通过调查发现，非常了解当地社会保险政策的失地农民只占2.31%，表示了解一些失地农民占51.57%，不了解当地的社会保险政策的失地农民占46.12%。同时还有部分失地农民认为对社会保险制度不放心，他们认为在养老保险基金的管理运作中会导致较多的腐败行为。

因此，项目组认为政府应当加强引导和培养失地农民的社会保险意识，根据国家法律法规制定合理的失地农民社会保险政策，以确保失地农民参加社会保险。

三、完善长沙失地农民养老保险的思考

1.完善征地补偿政策，最大限度让利于民

为了保障失地农民的基本生活，政府应该对失地农民基本生活保障资金进行单独的专门的财务管理，努力做到收入和支出分开管理，保证专款专用。

同时，各级政府职能部门应在法律和政策许可的范围内，不断完善征地补偿政策。首先，应确保失地农民原有生活水平不降低。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴[2]。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。其次，土地被征的农户享有知情权。征地过程中必须严格履行法定程序，特别是要保护被征地农村集体经济组织和农户的知情权。在征地依法报批前，当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。最后，被征地农民享有优先就业的权利。用地单位在同等条件下应优先吸收被征地农民就业，并对被征地农民视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等[3]。

2.降低养老保险费的缴纳比例，提高养老保险金的发放比例

失地农民由于失去了土地这个让他们赖以生存的精神支柱，在短时间内又不能很好地适应城镇生活，如果只靠有限的征地补偿款又难以支持家庭的生活开支，况且还要留下足够的余额来缴交养老保险，这就使多数失地农民不愿意为自己办理养老保险。因此，应当适当降低长沙失地农民个人缴纳养老保险费的比例，而相应增加政府对失地农民养老保险的支持力度。所以政府应及时加大对失地农民的帮助和支持，采用政府全额或者政府和集体共同为失地农民提供养老保险保障的模式，在经济不发达的长沙远郊县区可以考虑由失地农民个人少缴纳保险费，政府、集体多缴纳保险费的办法，来保证失地农民真正得到养老保障。

为使农民享受到更好的社会保障，地方政府应制定出台切合当地实际的失地农民基本养老保险，需要坚持如下原则：一是“低门槛准入，多档次选择，不同标准享受”原则，实现“征地”与“城保”并轨运行，统一管理。二是相衔接原则，制定的失地农民基本养老保险方案、办法既要区别于城镇职工基本养老保险和其他保险，又要考虑与城镇职工基本养老保险和已建立的农村养老保险相衔接。三是区别对待原则，对征地时已经超过或接近超过劳动年龄段的人员，采取一次性缴费，直接进入养老保障体系；对征地时的中年人员，可按不同年龄段每人分别一次性缴纳不同年限的基本养老保险费后，纳入城市统筹；对征地时的年轻人员，由于不确定因素多，原则上不用一次性补缴基本养老保险。四是自愿与强制相结合原则，对较早失地人员参加社会养老保险采取以自愿参保为主，对新征地人员则采取应保尽保的强制办法。

3.完善“农转非”政策，实现失地农民身份的真正转变

对在长沙城市规划区范围内的失地农民，有关部门要及时办理“农转非”相关手续，不断完善“农转非”政策，将失地农民纳入城镇居民社会保障体系中来，在就业、医疗、住房、养老、最低生活保障、子女入学、社会救济等问题上与城镇居民一视同仁。同时，适度加大撤村并居的力度，加快城镇社区建设，让失地农民快速融入接纳他们城市，享受城市带给他们方便。同时准确、及时、动态地掌握失地农民家庭生活困难状况，实现城市低保、农村低保的动态管理。规范 “申请-审查-审核-审批（复查）”的失地农民最低生活保障工作程序，并按月进行审批，保证生活困难家庭及时得到保障[4]。

4.创造就业机会，提高失地农民家庭收入水平

失地农民的家庭收入水平是影响他们购买农村基本养老保险的重要因素之一。为了让长沙失地农民能够购买农村基本养老保险，就必须提高他们的收入水平。

要提高失地农民的收入水平关键是要对失地农民进行劳动技能培训，促进就业。在实际操作中应由地方政府出资对失地农民进行劳动技能培训，促进就业，使其获得生活保障。尤其是要加强对40岁到59岁的男性失地农民和40岁到54岁的女性失地农民的劳动技能培训，增强他们的就业竞争力。因为这个年龄段的失地农民大多数文化程度偏低，加上年龄偏大，他们的再就业存在着很大的困难。培训的内容应该根据长沙的实际情况来确定，可以进行缝纫工、木工等专项培训。因为长沙为了发展经济，建立了诸多木器厂、制衣厂等，对失地农民进行木工、缝纫等方面的培训可以有利于他们获得这些企业需要的技能，从而能够顺利地获得就业机会。

5.参与商业保险，解决失地农民养老保障问题

要统筹发展城乡商业养老保险和健康保险，完善多层次社会保障体系，努力发展适合农民的商业养老保险、健康保险和意外伤害保险。因此，除了通过政策手段来解决失地农民养老保障外，还可以通过商业保险来保障。商业保险机构应该顺应形式的发展，适时推出适合失地农民的险种，为失地农民的养老保险提供一定的辅助作用。

在长沙失地农民中，首先鼓励经济条件好的家庭自愿购买商业保险，退休后将能够得到更高的养老保险保障。而对于自谋职业的失地农民，将给予一定的税收优惠，鼓励他们进行个体经营，从而也就有足够的经济实力来购买补充养老保险。对于在国有企业、集体企业、三资企业或私人企业等不同性质企业里就业的失地农民，政府将以政策指导和政策优惠为导向，由用工单位和员工共同出资，建立一种辅助性的养老保险。这既引导失地农民不断强化自身素质，提高失地农民就业率，又能使企业降低人力成本，提高员工的企业归属感和公司忠诚度。

总之，解决长沙失地农民养老保险问题事关失地农民切身利益，也是构建社会主义和谐社会的重要内容，因此，应该本着灵活、可持续性等原则,来完善长沙失地农民养老保险体系，从而有效解决失地农民养老保险问题。

[1] 王 爽.广东省失地农民养老保险研究——以番禺区为例[D].南京：暨南大学硕士学位论文，2008:10-11.

[2] 齐久恒.城市化背景下失地农民权益受损:现状、原因及对策[J]. 南方农村，2009,(01):37-40.

[3] 邬克彬.中国失地农民养老保险制度浅议[J].经济研究导刊，2009,(03):65-66.

[4] 佟绍伟.土地制度与和谐社会[J].中国国土资源经济，2007,(12):4-5.

A Research into the Pension of the Land-lost Peasants of Changsha

CHANG Wei1, FANG Wei2, XIAO Su-chao3
（1. Insurance Professional College, Changsha 410114, Hunan，China; 2. College of Business, Central South University of Forestry & Technology,Changsha 410004, Hunan, China; 3. Hunan Communication Polytechnic, Changsha410004, Hunan, China）

Researching the status quo of the pension of the land-lost peasants with a survey questionnaire, it exposes a series of problems such as serious psychological problems, a comparatively big differences in the pension model, the low-participatingwillingness, and the situation of no pension in their lives. The paper analyzes all the causes from several aspects in terms of individual contribution, the fi nancial pressure of local government, the level of pension, and the consciousness of pension. It puts forward some countermeasures such as perfecting the land expropriation compensation policy and “change from “agricultural to non-agricultural status”, increasing retirement pension payment, creating job opportunities, and participating in the commercial insurance and so on.

Changsha; the land-lost peasants; pension

F840.612

A

1673-9272(2012)03-0059-04

2011-12-26

2010-2011年度湖南省哲学社会科学成果评审委员会立项课题“我国保险经济传导机制与绩效研究——以服务湖南省经济社会发展为视角”（项目编号:1011001B）。

常 伟(1978-)，男，湖南长沙人，保险职业学院教务处讲师，硕士，研究方向：保险营销、保险管理。

[本文编校：易雪玲]