《巴塞尔新资本协议》及银行监管法律制度

肖健明

（ 东莞银行，广东 东莞 523000）

《巴塞尔新资本协议》及银行监管法律制度

肖健明

（ 东莞银行，广东 东莞 523000）

《巴塞尔新资本协议》首次提出了银行风险监管的三大要求：最低资本标准、监管约束和信息公开。并且强调银行机构自有资本与银行风险防范之间的紧密联系，完善了银行资本计算与银行风险的计量方法，进一步扩展了风险的范畴，在此基础上提出全面风险控制与防范的理念，为协调各国银行监管法律制度奠定了基础，但客观上也对新兴国家银行业金融安全的维护带来了不利影响。

新资本协议；银行监管；法律制度

随着现代金融业的发展，一个国家的银行业务和银行风险已经不仅仅局限于该国以内，而是具有全球性的特征。1974年德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行破产倒闭，使各国意识到了建立一套协调全球性银行业监管规则的重要性。因此，1974年年底由美国、英国、法国、德国、意大利、日本、荷兰、加拿大、比利时、瑞典和瑞士十国集团（the Group of Ten,下文简称G10）的中央银行行长在瑞士巴塞尔召开会议，建立了巴塞尔银行监管委员会（The Basel Committee on Banking Supervision）1975年2月，巴塞尔委员会召开首次会议，此后每年定期召开三到四次会议。其发布的系列文件统称为《巴塞尔协议》。

1988年10月，巴塞尔银行委员会发布了《关于统一国际资本衡量和资本标准的协议》即人们常说的《巴塞尔资本协议》），首次提出了银行业资本充足率不低于8%的要求。随着金融市场全球化、一体化的发展，金融创新不断涌现，金融工具日益复杂，金融交易迅猛增长，银行业务范围不断延伸，其面临的风险领域也在不断扩展，1988年的巴塞尔协议已经不适应银行业发展的新形势，迫切需要国际社会协调出台新的统一监管标准。基于此，巴塞尔委员会于2004年出台了《巴塞尔新资本协议》（The New Basel Capital Accord,一般被称为Basel Ⅱ）。同1988年的资本协议相比，Basel Ⅱ在银行监管制度中首次提出了三大要求，即最低资本标准、监管约束和信息公开。

一、Basel Ⅱ关于银行业监管的三大要求

（一）银行最低资本标准

为了确保银行业自有资本能够有效地抵御经营风险，巴塞尔银行委员会对各国银行业的最低资本制定了一个统一标准，银行业资本是指银行风险加权资产与总资本的比例，一般要求不得低于8%。银行风险主要包括三大种类：信用风险、市场风险和操作风险。巴塞尔银行业监管委员会对各类风险都提出了相应的测量和监管方法。

1.关于银行信用风险的计量

巴塞尔银行监管委员会在延续1988年巴塞尔协议的基础上根据银行业的发展变化对信用风险的计量标准增加了一系列的风险权重因素，更客观地反映银行业所管理的信用风险的发展变化。新资本协议明确了计量信用风险两种方法即所谓的标准法和内部评级法。标准法就是根据外部评级机构对债务人的信用评级结果来直接确定债务人对银行所负债务的风险系数，风险系数从0、20%、50%、100%到150%共分为五个等级。此外根据借款主体的性质不同，Basel Ⅱ也确定了不同的处理方法。例如银行对主权国家债务风险直接按外部出口信用评级机构的评级结果确定；而对银行同业等金融机构相互之间的债务风险等级，则既可按外部评级机构的评估结果来确定，也可以直接按银行机构所在国家主权信用风险等级下调一级的方法处理；对于其他普通借款企业的信用风险等级，则直接按外部信用评级结果来确定其风险权重。信用风险计量的标准方法对于债务人的风险评级直接采用外部评级机构的评估结果，相对于以前以国家经济体制是否是市场经济体制为标准来分类的办法更客观、更能反映债务人实际的信用风险水平。但对于包括中国这样的市场经济不发达，市场中介服务相当欠缺的新兴国家来说，使用该方法的客观条件并不存在。因此，巴塞尔银行监管委员会提出了计量银行业务信用风险的内部评级法，即允许银行机构使用自己历年来收集整理的内部计量数据作为计算债务人风险权重的依据，并以此为基础确定其相应的资本要求。将内部评级法用于资本监管是新资本协议的创新突破和核心内容。内部评级法又分为初级法和高级法两种形式。初级法仅要求贷款银行计算出借款人的违约可能性，也即是违约概率，其它风险权重值由各国监管部门定期发布。高级法则允许各银行自己积累挖掘历史业务数据、开发模型，计算债务人的风险要素值作为计算风险权重的依据。信用风险评级的内部评级法（IRB法）包括四项计量因素，即违约概率（PD）、给定违约概率下的损失率（LGD）、违约敞口头寸及期限等，按照模型计算来决定一笔授信的风险权重，风险要素又包括债务人、债务种类、期限、担保等因素。在初级内部评级法中，银行可以通过内部估算模型来确定违约概率，同时采用相对简单的、标准化的定值方法确定其他因素。在高级的内部评级法中，银行计算风险权重的每一个因素都需要采用内部模型计算来确定。

2.关于银行操作风险的计量

操作风险是指因银行内部操作流程不完善、人为过失、系统故障或外来因素所造成的直接或间接经济损失。 Basel Ⅱ将操作风险分为外部风险和内部风险两大类。所谓外部风险是指由外部因素如社会动荡、外部冲击等导致金融机构收益的减少。所谓内部风险则是指因为银行的内控机制不健全、流程不合理、系统缺陷等原因引起的操作风险。

在如何控制操作风险方面，巴塞尔银行监督委员会认为，对经营风险的银行来说，第一，应该建立严格的风险控制与防范内部管理环境，特别是银行董事会应当将操作风险作为一个重要的风险种类来管理，应当定期审核和批准银行经营管理层的操作风险战略。第二，巴塞尔银行监管委员会建议各银行建立一套有效的发现、监测、防范与管理操作风险的应用系统。，应当开发计量和管理操作风险的工具，建立持续监测评估业务操作风险暴露和重大操作风险损失的业务系统，通过科技手段提高管理操作风险的能力。在此基础上，监管部门应对各类银行管理操作风险的战略、政策、方法和流程直接或间接地进行定期的独立评价[1]，并要求银行建立一个有效的报告机制，使他们能够及时对其监管银行的操作风险管理情况进行全面了解和评价。

因此，巴塞尔银行监管委员会建议各国银行管理机构采取以下几个措施：一是要充分要发挥监管当局的作用；二是发挥外部公众监督即信息公开的作用；三是要求银行在内控机制建设方面应该确立适当的风险控制与防范环境，建设良好的内部风险管理文化；四是建立一整套包括识别、计量、监督和管理风险的操作及监督流程。

随着银行业的发展和信用风险管理方法的进步，巴塞尔委员会已经把操作风险视为全球银行业风险控制与防范日趋重要的领域。并且第一次将操作风险纳入最低资本金要求所覆盖的风险控制与防范框架中，要求各银行业金融机构必须为操作风险配置相当比例的资本金水平。

（二）监管约束监督

监管当局的监管约束是最低资本标准和信息公开的重要补充，为了确保各银行业金融机构能够建立起有效的内部程序监测评估各类风险，妥善处理不同风险关系的权重，在经过系统认真分析风险的基础上，通过严格的内部流程确定能够抵御风险的资本充足比例，巴塞尔银行委员会要求各国银行业监管机构实施有效的银行监管。监管约束的主要内容有：首先，监管当局的监管约束应该遵守四项原则。一是监管机构应要求银行持有高于最低标准的资本，并应该具有有效的手段要求银行机构有持续的补充资本的能力；二是各国监管机构应采取有效措施或及早干预以保证银行的资本具有抵御业务风险所需的最低水平，如果银行资本得不到及时补充，则应该及早对该银行采取紧急监管措施；三是银行机构应当建立能够维持自身资本水平的一整套程序，并应与其风险选择、风险偏好相适应，确立与自己资本来源、资本补充相当的发展战略；四是各国监管机构应当定期检查和评估银行机构资本充足率的达标及其资本来源、资本补充计划，包括银行机构监测、计量资本充足率的方法。并根据检查和评估结果实施分类监管措施。其次，检查银行资本最低标准的达标和银行资本补充情况是监管检查的有机组成部分。监管机构应当要求银行定期披露其计算信用及操作风险所需要配置最低资本的内部方法的特点和计量标准，并作为监管当局日常检查内容之一。此外，巴塞尔委员会还规定了监管机构检查约束的其它方面，如对信用风险和操作风险的资本充足程度进行监督和处理、分类监管的方法程序、监管约束的透明度、监管检查频率以及对监管者的监管等等。

（三）信息公开

信息公开就是银行业机构应当定期向社会公众公布银行经营管理基本情况和主要的财务数据以及经营各种业务的风险状况。充分有效的信息公开可以使社会公众和银行的利益相关者及时全面地了解银行的基本风险状况，通过社会信誉机制和股票市场优胜劣汰的“投票机制”对银行经营管理发挥监督约束作用。巴塞尔委员会特别强调银行信息公开应在市场参与者评估银行管理质量的需要和保护银行专有信息之间保持平衡，既要确保公众的知情权与参与权，也要有效保护银行机构的商业秘密和核心机密。

关于信息公开频率，委员会认为最好每半年一次，对于生效性比较强的披露信息，如风险暴露，应该每季度一次。不按期披露信息的银行要向公众和监管者解释其政策。委员会鼓励银行利用电子手段多渠道对外披露信息。巴塞尔银行委员会强调：“信息公开具有强化资本监管，加强社会公众参与，发挥舆论监督，帮助监管当局提高金融体系安全、稳健的潜在作用。” 关于信息公开的内容，新协议主要从适用范围、资本构成、风险暴露评估和管理程序以及资本充足率四个领域制定了定量及定性标准。新协议要求监管当局应评价银行的信息对外披露体系是否及时有效并采取适当的措施保证银行履行披露义务。新资本协议还将信息划分为核心信息公开与补充信息的公开披露。委员会建议，复杂的国际活跃银行要定期全面公开披露核心及补充信息。

综上所述，与1988年资本协议相比，Basel Ⅱ更加强调金融企业良好的法人治理结构与自我风险监测管理能力对维护一国银行业安全和稳定的重要性[2]；强调金融监管当局监管约束对银行资本充足率管理和信息公开披露制度的必要性；强调市场约束对最低资本要求和监管当局监管约束的补充性；强调银行机构对自身风险的内在的防范控制能力建设的核心作用；强调全面、动态的风险控制与防范机制，全面管理金融业混业经营趋势下所潜存的操作风险、信用风险、市场风险等[3]。

二、Basel Ⅱ有关银行金融安全制度的法律分析

Basel Ⅱ关于银行业金融安全制度主要体现在三个方面：一是强调银行保持充足资本的重要性；二是创造性地提出了最低资本要求，监管约束和信息公开等银行有效监管的三大要求；三是延伸了银行风险的范畴，增加了市场风险和操作风险管理方法，进一步提高了银行业金融体系的安全性和稳健性。

（一）Basel Ⅱ有关银行金融安全制度的分析

1.银行风险、资本充足与金融安全

1988年《巴塞尔资本协议》和Basel Ⅱ都建立了银行资本与银行风险间的关系，即把银行资本作为经营中抵御各类风险的基础，这是协议在银行业对风险的理解和风险管理上的一个重大突破。因为传统意义上银行的特征主要是负债经营，流动性负债、非流动性放款和相对缺乏的透明度造成了所有银行都只有在存款者不同时提走存款的情况下才具有清偿能力，而资本的作用主要作为银行的营运资金和抵补亏损。因为银行是一种经营风险的特殊企业，一定数量的贷款损失总是无法避免的，并不是每一个债务人都能如期履行义务。当银行经营活动中因借款人出现违约导致资金意外损失时，如果银行自身有充足的资本，就可以用自身资本来吸收弥补这些损失，保护公众存款人的资金利益不因此而受到损失。从这个意义上说，银行自身资本越充足，其承受风险损失的能力就越强，其对外的资金清偿力也越有保证，银行的安全性、稳健性也就越强。

在资本与风险资产之者建立起有机的联系是1988年《巴塞尔资本协议》的重大突破，巴塞尔协议明确了资本的分类和相应风险权重的计量标准方法，它将银行的资本划分为核心资本和附属资本两大类，对每一类资本，巴塞尔资本协议都有明确的界定标准和计算范围；此外巴塞尔协议还明确了资本对应风险权重的计量方法及标准比率。对不同资本对应的风险权重进行分类的目的是为衡量资本标准服务，有了相应的风险权重，协议中所确定的银行资本对风险加权资产不低于8%的标准比率才具有实在的意义。而Basel Ⅱ则建立了以资本充足率为核心的监管思路，进一步发展资本对应风险的理念，将资本金要求视为银行经营的核心要求。与此同时，还根据银行业务发展和风险管理的现状，增加了Basel Ⅱ的可操作性，创新了计量资本与分类评估风险的方法，紧密了银行业资本充足率、风险计量、风险释缓之间的联系。因此，新旧《巴塞尔资本协议》的核心内容都是使资本与风险资产之间的关系得以建立，但是Basel Ⅱ在继承了1988年《巴塞尔资本协议》有关规定的基础上进一步突破与创新。

在当前的银行业经营范围与业务种类不断发展的格局下，信用风险、市场风险、操作风险已经成为了银行业经营中面临的三大主要风险，而且由于金融市场的全球化发展以及金融衍生工具的扩大，市场风险和操作风险已经超过信用风险成为银行业面临风险的主要来源，其产生的破坏力十分惊人。因此，BaselⅡ适应银行业风险管理的需要，在银行资本充足的公式中，在分母中增加了反映市场风险和操作风险加权资本的内容，进一步拓展了风险的范畴。

新资本协议对于银行信用风险的计量方式，规定了标准法和内部评级法两种方法。各银行根据自身业务复杂程度和风险控制与防范水平可以选择适合自身银行业务特点的风险计量方法。不过，考虑到内部评级法十分复杂，实施要求比较高，巴塞尔银行委员会建议业务相对单一、内控机制还比较薄弱的银行选择《巴塞尔资本协议》提出的标准法。但新协议的标准法与旧协议相比有了重大改进。并且在选择外部信用评级机构的评级结果时，综合考虑了被评级债务人的主权风险、公司风险、期限、担保条件等项目评级的基础上再确定其整体风险权重的。但是毕竟外部信用评级机构也是商业化运行的中介机构，其评级过程受到人为、信息了解等各种主客观因素影响较大，银行直接使用其评级结果，客观性、公正性、准确性是难以保证的。因此，为了使银行更好地计量风险，更精细化地管理客户，Basel Ⅱ要求实力较强的银行采用基于自身计量模型的内部评级方法。考虑到内部评级方法十分复杂，既要有银行历年来客户数据的整理和挖掘，又要全面考虑构成风险的各种因素，并依次建立计算风险权重资产的风险权重函数，才能最终测量银行开展各类业务必须满足的最低资本量。另外，有些市场风险和操作风险没有量化指标，存在较大的量化难度。因此，Basel Ⅱ建议各国银行业监管机构根据本国家金融市场运行状况对市场风险加以特别关注并按照新资本协议附件《补充规定》所建议的处理方法提足针对市场风险的最低资本数量；而对于操作风险Basel Ⅱ修改稿中提出了三种建议方法：即基本指数法、标准法和内部测试法。内部测试法对银行的技术要求很高。它要求在计量每种业务的操作风险时，银行都必须计算可能引致操作风险事件发生的概率以及事件发生后的银行贷款损失率，同时还必须根据银行历史积累的内部数据计算操作风险权重指数，最后根据巴塞尔委员协议建议的相应比例求出资本需要量。

2.全面的风险控制与防范

银行业发展到高度市场化后，银行风险控制与管理的目标就是要衡量自身承受风险的能力，追求收益的最大化和风险的可控性，平衡风险与收益的关系，使银行清楚地意识到自身所能承受和已经承受的风险大小。因此风险控制与防范的目标绝对不是要完全杜绝风险，而是建立一套有效机制识别风险、管理风险、力求平衡，确保资本能吸收、弥补风险损失。

当代金融创新的发展，银行业务拓展的深度和广度日新月异，银行面临着风险领域和风险因素种类不断扩大，原有的风险分类及银行监管手段对新的金融风险的管理明显不足。巴塞尔委员会1994年发表了场外衍生工具交易风险控制与防范的文件，列举了银行业面临的7种主要风险类型，即信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险、法律风险、清算风险、信誉风险。面对银行业纷繁复杂的风险类别，Basel Ⅱ认为银行应该适时把握风险控制与防范的趋势性特点，在资本计量和补充的要求中充分考虑市场风险和操作风险因素，通过加强自身的资本实力，加大资本充足比例，增强抵御风险的能力；同时进一步加强对风险的监测和管理，建立一整套识别、量化、管理风险的内控机制和规范流程，通过自下而上有效的报告机制和自上而下高效的监测评估体系来持续有效的管理风险，建立以监管资本要求为核心，以风险量化为载体，以平衡风险资产收益为目标全面风险管控体系。

全面的风险控制和防范，对于银行来说首先是要了解自身能够承受的风险程度，因此，银行需要量化监测各项业务的风险权重，它不仅需要将信用风险、市场风险、操作风险等银行业务的各类风险量化，同时还应该将各类风险进行按照一定函数进行整合和平衡，并根据风险权重以自身资本进行风险资金的分配，最终达到通过资本准备来释缓业务风险，全面提高银行资金应用效能，增加银行股东价值的目的。其次，全面风险控制与防范，银行应建立一种高效的风险管理体系。采用条线集中、人员统一的风险考核方式，包括自下而上矩阵式的风险汇报路径和自上而下平衡积分卡式的风险指标考核管理模式，定期对银行体系各类风险进行量化分解及归类聚合，最终吸收化解风险。此外，全面的风险控制和防范还需要将银行风险分散化，风险分散不仅包括各类业务风险的适当分散，也包括单一客户与单一集团客户风险集中度管理。风险分散化的好处必须将单笔银行业务交易并表归入银行资产组合体系中才能最终体现出来，依靠银行内部计量和平衡机制来确定银行风险资金的投放和组合。目前很多国家监管当局都要求银行通过自身的风险计量和资本分配机制来量化平衡风险资产组合，实现对风险的全面管理。

（二）Basel Ⅱ对新兴国家银行安全的影响

1.新兴国家的银行金融安全可能受到不利影响

综上所述，实施新资本协议需要依靠银行自身的风险管理机制、监管机构的监管检查和市场力量（信息公开）共同配合，形成合力。但是新兴市场国家银行业的发展还处于初级阶段 ，法律制度不健全，市场机制还不能发挥其应有的调节作用，银行是否有控制和管理好风险的动力，监管机构能否公平公正履行职责，会不会以牺牲公共利益为代价寻求权力寻租和实现个人私利还面临着很多问题；同时新兴国家专业监管人才缺乏，监管手段不足，监管能力有限，对一些业务复杂、产品众多的跨国外资大行，对一些跨领域金融产品，对复杂金融创新工具往往监管不到位，对新兴国家来说实施新资本协议确实存在较大困难。

由于巴塞尔委员会以美、英等发达国家为首的十国集团发起设立的 ，“游戏规则”制定出发点是考虑发达国家银行业业务现状、风险管理现状、信息系统现状的，协议的制定和主导权利都掌握在西方发达国家手里。新兴经济国家由于市场发育程度比较低，市场经济发展不成熟，社会中介服务不充分，信用体系不健全，宏观经济周期性较强，波动性大。加上新兴国家普遍面临发展资金不足，渴望外部资金输入，因此很容易被资金输出国附加不合理的政治条件，接受歧视性资本协议的限制。另一方面，新协议对风险资本的计量和分配的规定要求银行业不发达的新兴国家银行业具有更多的资本，银行资本的增加意味着银行可以放贷的资金减小，导致新兴国家银行业流动性不足，如果发达国家金融资本凭借其强大的资金实力乘机通过各种形式进行并购，新兴国家银行业不知不觉就会被外资控制，导致新兴国家的银行业金融安全受到威胁。

2.加剧了新兴国家银行业的竞争压力，导致新兴国家银行业金融体系风险加大

经过上述分析可以看出银行业发展水平低、市场不成熟的新兴国家银行在未来一段时间内由于受制于自身业务能力与科技应用水平，可能只能选择适用巴塞尔的标准法。与精细化管理程度很高的内部评级法相比，采用这种相对简单的方法会对银行自有资本提出比较高的要求。而选择采用内部评级法的国际活跃银行通过高科技的数学模型应用和更准确的风险度量而降低其自有资本要求。这样两相比较，最可能导致风险控制与防范水平低的新兴国家银行业在竞争中处于劣势，输在起跑线上，完全成为了外资银行的附庸。如在墨西哥和波兰，70%的国内银行资产都集中在少数几家国际大银行手里[4]。不仅导致本国银行利润向发达国家滚滚输送，而且跨国银行全球资金运用和金融博弈技巧会对新兴国家宏观经济调控政策起到了极大消极作用，加大新兴国银行业的金融风险。

3.新兴国家客观实施新资本协议困难，将影响其银行业金融安全

虽然新资本协议在各国的实施遵循自愿原则，但是事实上在金融全球化、银行业务跨国化的背景下新兴国家除了执行巴塞尔的有关规定外是没有任何选择权的。因为如果一个国家不执行Basel Ⅱ的有

关标准，则该国要想在普遍性的国际金融组织如世界银行和国际货币基金贷款会非常困难，这些组织会对该国的银行业是否遵循有关国际组织建议使用的统一标准作特别附带审查。因此，如果一国不执行Basel Ⅱ推荐的标准，其要想获得有关国际金融机构的贷款是不可能的[5]。此外，新兴国家银行要想作为母国银行设立跨国分支机构，东道国家实施市场准入审查时也会要求母国银行本身满足巴塞尔新资本协议的有关要求的前提下，设立分支机构的请求才会被准许。由于新兴国家银行业务经营能力有限，风险控制与防范水平不高，银行历史数据积累有限、金融科技应用能力低等原因，这些国家目前全面实施新资本协议还很困难。可是对于发达国家来说，由于协议本身就是体现它们的利益和意志，作为规则制定者的发达国家银行业执行这些协议要求完全是驾熟就轻，他们要想在其他国家设立分支机构，开展金融业务是完全没有任何障碍的。另外本质上发达国家的银行进入新兴市场国家都是以利益为前提的，它们可能会根据东道国经济的波动，选择大举注资或突然撤资，严重影响东道国的金融市场的运行，可能导致新兴国家的银行业体系不稳定，从这个意义上来说，Basel Ⅱ的实施对新兴市场国家银行业的金融安全是一种威胁。

[1] 谢 芬.中国现代法律文化建设之程序公正 [J].中南林业科技大学学报(社科版)，2011，(4)：42-44.

[2] 马蕾.企业晋升公平激励与优化对策研究 [J]. 中南林业科技大学学报(社科版)，2012,(2):73-75.

[3] 巴曙松.巴塞尔新资本协议研究 [M].北京：中国金融出版社，2003：71-74.

[4] 曲吉光，徐东风，姜春.纳什均衡：民营企业从国有商业银行取得贷款难的经济学解释 [J].金融研究,2005,(3) :31-35.

[5] [美]希亚特.货币阴谋：全球化背后的帝国阴谋与金融潜规则[M].王少国,杨永恒,译，北京：当代中国出版社,2009:45.

The Basel Capital AccordⅡ and the Legal Regulation of Banking Supervision

XIAO Jian-ming
（Bank of Dong Guan, Dong Guan 523000, Guangdong, China)

s: The Basel Capital AccordⅡ firstly proposed three requests for the bank capital regulation: Minimum capital requirements, Supervision review and Market discipline. And it emphasizes the close contact between bank capital and bank risk prevention, improves the measurement of bank capital and risk, while expanding the scope of the risk. On this basis, it proposes the concept of a comprehensive risk management, laying the foundation for the harmonization of global banking supervision legal system. But objectively, it also has an adverse impact on the Banking Sector’s Financial Security in developing countries.

The Basel Capital Accord; banking supervision; legal rules

D925

A

1673-9272(2012)03-0069-05

2012-03-14

肖健明（1969--），男，湖南邵阳人，东莞银行经济师，博士，研究方向：国际金融法。

[本文编校：杨 灿]