中国环境立法的困境与出路

陈世寅

（福建师范大学 福清分校， 福建 福州350300）

中国环境立法的困境与出路

陈世寅

（福建师范大学 福清分校， 福建 福州350300）

在环境法律实践的过程中，通过与污染受害者沟通和交流，发现许多问题都是根源于环境立法存在的问题。也就是，环境立法中的单向的立法理念，只注重至上而下的国家力量，这会导致法律与最初目的的偏离，从保护环境利益走向保护部门利益。因此，要寻求新的出路——发展双向融合的立法理念，即注重至上而下的政府主导与至下而上的公众参与有机结合，通过公众有效参与环境立法，发现环境法律实践中的问题，及时反馈到立法领域。从而在有效的互动中完善环境法治。

环境立法；单向；双向融合

一、问题的提出

中国的环境法治[1]，从环境立法、环境执法到环境司法，以及全民的环境意识都有改善的空间。污染受害者法律帮助中心（CLAPV）咨询热线的记录本从某一角度见证了中国环境法治的发展，从一开始的少量咨询到现在每天几乎都会接到各种有关环境污染的法律咨询，从某种意义上反映了人们开始有了环境意识。但是，这种环境意识还只是在有限范围之内的发展，中国还有大量的环境污染没有寻求法律途径的解决。在环境司法上，环境民事、环境行政和环境刑事案件逐渐增多，但是进入司法程序的环境纠纷数量还是相对有限[2]，司法所具有的化解矛盾冲突的功能没有在中国环境纠纷中得到有效的发挥，当然这和环境诉讼程序的不完善也有密切的关系。在环境执法领域，虽然在整体的政府格局中，环保执法部门被提到更为重要的地位，但是还是存在地方环境执法的地方保护、环境执法监督体系的缺位等问题。

在中国环境立法方面，可以说有许多值得肯定的方面。环境单行法的立法工作从上个世纪90年代快速发展起来，21世纪的头十年除了增加新的立法外，还根据现实情况对大量的立法进行修改。基本形成了以环境保护基本法、环境保护单行法、其他综合性法律、法规、规章以及地方性环境法规、规章的环境法律体系。但是，在环境法律实践的过程中仍然发现问题的所在。

在参与环境法律实践的过程中，接触到一个有关高压电辐射的案例，首先摆在面前的就是没有相关法律可以作为依据。还有一些涉及环境标准的适用时，发现有些标准已经远远赶不上时代、经济、社会的发展。在这一系列环境法律实践中反映出来的法律适用问题，追根溯源都与环境立法问题有关。

二、中国环境立法的困境——单向性的立法理念

单向性立法主要强调的是国家（或政府）主导甚至垄断立法。法律、法规、规章等规范的制定，通常体现的是政府的意志，表现为政府对具体条文的导向作用以及对其他利益群体参与立法的忽视。中国“喜好”从政府角度出发的至上而下的单向思维有两个原因：其一，重视行政在国家治理中的作用是几千年封建制度遗留的传统，根深蒂固；其二，计划经济体制下国家任何事物都由政府“一手包办”观念的影响。这种“单向思维模式”在立法中就体现为国家（政府）主导立法，崇尚至上而下的权威性。在环境立法中，由于其大部分立法都是在计划经济向市场经济转型的过程中出台的，难免会保留计划经济的色彩。

单向性的立法理念在立法实践过程中体现为：

第一，部门主导立法，以立法争取部门利益。立法涉及的具体内容与哪个环保职能部门相关，就由该部门组织法律的起草或修订，这已经成为立法的惯例[3]。环境法律规范的设立与其他所有法律规范一样，都是权力博弈与利益妥协的产物。政府职能部门起草法律的过程就是为本部门争取利益的过程，与其他政府部门争夺权力，与人民争夺利益。在这样的指导思想下，制定出来的法律必定有缺陷，这可以称得上是中国法制的“原罪”。

第二，某些立法程序的形式化。立法的主要程序包括起草阶段、审查阶段和征求意见环节。在草案审查阶段（主要是法制机构对法规规章的审查），“若在政府法制机构出现其有关负责人偏袒某一部门的情形，就有可能强化或者保留部门利益的内容，从而为部门利益的法制化奠定基础。[4]”在草案征求意见的环节，往往会出现形式化、走过场的情形。对于草案的具体条文没有明确的认识，需要征求意见的部分和不需要征求意见的部分没有做出具体的要求。再来，“草案听证”这种公众参与立法的途径没有得到有效发挥。即使公布征求意见稿，最终的结果也会造成群众意见与审议机关的沟通渠道不通畅。

第三，畸形的立法动机。立法的目的在于保证部门或个人的政绩。过去立法工作机构的考核主要看立法数量，这在一定程度上股利了立法机构对数量的追求，而忽视立法质量。特别体现在地方法规、规章的立法上，为了保证数量，只要能沾边的就立法，国家有什么立法就会在地方出现相应的实施条例，直接照搬国外的法律条文等。导致立法资源浪费的同时，对法制没有做出任何贡献[4]。

因此，对于具体的环境管理与环境法律体系而言，单向性的立法理念会导致一系列的问题：

首先，立法的单向性理念，会影响到环境执法模式，即单一的“命令控制型”，强调环境管理中的政府管制，而没有发展或没有完善多元调控机制，丧失了经济激励机制和社会自我管理在环境管理中的辅助作用。中国目前的环境立法中，“在原理指导、原则确立、制度设计、体系构建和法律实施等方面，强调并习惯于发挥政府的作用，善于采用行政强制机制，但行政强制的作用方向、力度和成效有限，缺乏合理利用市场机制的经验。在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制基础上的，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。资源立法领域亦贯穿着行政主导的指导思想，法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配而进行，市场供给很少进入法律制度的规定中。环境立法行政管制主导的性质其效力和功能存在有限性与局限性的特点。[5]”

此外，这种强调政府作用的环境立法，还会导致在环境责任的设置上过分强调行政责任，而忽视了民事责任的完善。从而，会在环境法律实践中过多地运用行政执法的手段来管理环境，进而导致“权力寻租”在环境管理中的泛滥。另外，行政驱动的威权管制在污染治理中存在许多弊端，例如，信息获取不足、高成本、滞后性等问题。

其次，不重视和扭曲公众参与立法。“良善的法律必须尊重民意，但是在环境立法中，民意所占的分量令人质疑。[6]”《立法法》规定对立法草案公开征求意见，这体现了国家从规范立法的角度肯定了公众参与立法。但是，在实际的征求意见环节中，出现了几个显著的问题：“一方面，起草工作组所拟的理想文稿与最终公开的征求意见稿之间，在内容上可能存在较大差异。而这些已经被删减的内容恰恰又可能是公众最为关注的部分，提出的意见也会比较集中地体现在这些方面，这便注定了公众的意见难以获得有效尊重。另一方面，公开征集意见的对象除社会公众以外，还包括各国家机关部委、地方政府部门、企事业单位、科研院所等。在这些单位面前，公众的意见只能被列在意见清单的最末，通常不列入考虑范围，这便降低了民意的分量，也同时降低了立法程序中公众参与的力度。[6]”另外，公众参与立法的途径是事后的立法监督，《立法法》第90条第2款规定，国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向国家立法机关提出审查建议，由立法机关进行研究，提出意见。就这一条的规定，可以看出两个问题：一是除了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例外，“法律”是不是就被排除出公民的立法监督权之外；二是公众如何行使立法监督权，没有相应具体程序性的规定。

环境法律是涉及到所有公民利益的部门法，公众参与在环境立法具有更加重大的意义。就目前的环境立法问题来看，脱离最基层民众的意见，会导致的具体环境立法缺陷有：

1.环境法律体系和法律制度建设的不完善

在环境要素的单行立法中，有许多还没有相关的立法，例如土壤污染防治法、电磁波辐射污染防治立法、有毒有害化学品的立法等。在环境程序立法方面，特别是环境诉讼程序的立法还处于空白，在环境纠纷产生的诉讼中适用的程序仍然是传统的民事诉讼程序和行政诉讼程序，这不利于特殊的“环境权”的保护和“环境权利体系”的完善。在环境损害救济制度领域，适用的是民法体系下的侵权责任法，这种私法性质的法律只能救济私人环境权益，如人身权和财产权，而对于环境本身的损害救济则无能为力。“环境”是公共物品，公共品受到侵害，如何提出权益保护的请求、如何获得完整的赔偿……这些都是私益保护的侵权责任法所无法解决的问题。社会化的救济制度为“环境”公共品遭受损害时提供更强大的“保护伞”，但这一制度在目前的中国环境立法中也是出于空白。

2.法律不具有可操作性

这给环境司法和环境执法带来了一定的难度。中国长期以来的立法技术上受“宜粗不宜细”原则的影响，致使环境法律规范原则性条款较多，内容较笼统，具体可操作的条款较少，难以执行，法律公布之后还要制定实施细则，既费时又费力。[7]例如，《水污染防治法》、《大气污染防治法》等都规定了环境行政管理部门可以根据情节对污染行为人处以罚款，但是有哪些不同情节，分别处以何种幅度的罚款等问题都没有相应的法律条文予以规定。还有“在我国环境立法中，仅有义务性规定而缺乏相应的法律责任规定或者责任性规定不明确，导致法律规范在实践中难以实施，这已成为我国环境立法的一处‘硬伤’。[8]”如果违法这种义务，法律主体需要承担何种法律责任。另外，还存在下位法与上位法相冲突的配套规定，这使得环境法律难以在实践中予以适用。[9]

立法本身不是目的，环境法治的最终目的是要使环境法律得以贯彻，维护中国的环境。“只有通过法的实施，法律规范才能得以实现，才有可能达到立法的最终目的。因此，没有法的实施，法律也就失去了存在的价值。[10]”

3.法律责任规定不足或过轻

主要体现在不利的法律后果的规定上，处罚力度不够或罚款数额过低。当违法成本低于违法收益时，所有的理性主体都会选择违法。针对这一问题，现有的环境法律并没能够很好地处理。例如，罚款的数额是以法律直接规定确定的幅度，还是对污染企业按日计罚的问题。法律当中直接规定确定的幅度范围，这个违法者一个标准参考值，但是如果是按日计罚，就会把违法排污者置于罚款数额的逐日增加的巨大压力之下，从而不得不终止违法行为，或不去选择违法的途径。

4.环境标准落后

例如，自1985年颁布《生活饮用水卫生标准》以来，这一事关全国人民生命健康的环境标准竟然20年未作修订，致使管理部门无所适从，供水企业无意改善水质，饮用水安全成为监控和治理的死角。又如，《工业“三废”排放试行标准》早在1982年颁布实施，至今仍然有效并予以适用。

三、中国环境立法的出路——发展双向融合的立法理念

双向融合的立法理念并不意味着对国家（政府）在环境立法中作用的否定，它指的是在中国的环境立法中除了应该强调政府在其中扮演的重要角色外，还应该注重听取不同利益群体的意见，例如一般的社会公众、与该立法相关的利益阶层等等。也就是说，双向融合的立法理念在环境立法中需要贯彻这样一种立法逻辑，即“注重至上而下立法的同时，关注至下而上的公众参与立法”[11]。注重双向融合的立法理念，有利于摆脱强调环境行政的立法体系，充分发挥市场机制、行业自律、公众参与等作用，在环境立法中协调环境行政与环境自律的关系。

在双向融合的立法理念的指导下，环境立法应该更加注重的是“至下而上的公众参与”，因为“至上而下的政府主导”在中国的环境立法中已经是有过之而无不及。因此，现在的任务就在于修正政府主导的立法理念，进一步强调公众参与环境立法，使得“政府主导”与“公众参与”有机结合，在今后的环境立法中贯彻“双向融合”的理念。

“环境立法必须看到公众智慧的惊人力量，并善于借势而上有所作为。善法、恶法之区分不在于民众本身，而在于立法者、执法者是否最大限度‘接近’民意。[6]”圆明园湖底防渗工程的停工、厦门PX项目的迁移和北京六里屯垃圾焚烧厂等案例都体现了基层民意与决策机构的良性互动，公众意志在处理环境事务方面是不可或缺的智力支持。但是，目前为止的环境立法中，公众的意志并没有得到有效的发挥，当然除了社会公众在环境保护意识上的认识不一也限制其发挥推动和完善环境立法的能力，很重要的原因是法律没有设置公众参与环境立法的具体途径。“在更加极端的情形下，中国的弱势群体甚至不能完全依赖自己的理想去表达立法者应当汲取的答案。沟通的渠道和民意的阐释常常成为‘运作’和‘操控’的对象，使它们发生异化，遮蔽客观真相。[6]”

公众参与环境保护，是法律上的权利，《人类环境宣言》指出：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善当代和未来的世世代代的环境的责任”。因此，要做到科学立法，必须发扬环境立法民主，必须保障公众参与立法和监督立法的权利和途径，才能确保环境法治的进一步发展。公众参与环境立法在具体问题上还应注意：

1.在立法规划上，要广泛听取法律实践部门的意见，特别是一些环境保护组织的意见

因为环境组织作为环境法律的主要实践者，最清楚法律在具体实施过程中的不足支出。而且相比于一般的民众，环境组织拥有专业人员，能够以专业的角度提出立法建议。这样立法才有针对性，有限的立法资源才能够用于现今最突出、与公众利益密切相关的热点和难点问题的立法。

2.在立法程序上，严格按照《立法法》及相关法律规范的规定

首先，在草案的拟订上以保护环境为出发点，保护公众享有良好的环境权益为出发点，避免因为部门利益的考量而牺牲环境利益。其次，在草案的审议阶段，审议部门及相关参与人员应当提高审议意见的质量。再者，在征求意见的环节，要特别注意收集一般公众的意见，通过组织立法听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛征求社会各方面对法律规范的意见。在立法后的监督环节中，通过完善相关法律条文，把所有的法律类型都囊括在公众监督的领域之内。

3.公民环境权的法律保护上，应该在环境基本法中确立并细化公民环境权的规定，使公众参与环境立法有实体法上的依据

“公民环境权益至少包括三方面内容：环境知情权，即每个公民对行政机关所持有的环境信息拥有适当的获得利用权；环境决策参与权，即保证给予每个公民参加环境决策的机会；环境救济权，即公民环境权益受到损害时，应当让每个人都能够有效地运用司法程序和行政程序，获取相应补偿。当然，公众参与环境保护活动，要在法律的范围内进行，要注意维护社会的稳定。[4]”

结语

在参与环境法律实践的过程中，遇到各种类型的环境污染受害者，在与他们的对话中可以发现许多理论上有待解决的问题。通过对这些问题的思考，发现环境立法中产生的问题是根源，如果所有的环境法律都是“良法”，那么很多实践中的问题就不会存在。

对于环境立法理念，单向性的立法思路已经不适用于现在社会治理[12]，公众把环境管理的权力让渡给国家，那么，政府的角色只是通过保护环境向公众提供环境福利，而不是利用这种管理权力来争夺部门利益。为了要杜绝或缓和这种局面，就必须改变以往的单向立法逻辑，寻求双向互动融合，让公众为自己的利益代言，也由此监督政府的行为，确定行政权力的边界。

当然，就中国目前的立法现状而言，强调公众参与环境立法，最重要的是合理设立公众参与的方式、方法，并以法律确定下来。这一问题有待于接下来的进一步研究。

本文获得首届“环境公益法律实践奖”三等奖。（该奖由美国公益法研究所(PILnet)与中国政法大学污染受害者法律帮助中心(CLAPV)共同设立）。

[1] [古希腊]亚里士多德.政治学[M]. 吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965:195.

[2] 吕忠梅，张忠民，熊晓青. 中国环境司法现状调查——以千份环境裁判文书为样本[J].法学，2011, (4):55-58.

[3] 汪 劲，王明远. 中国的环境法治——任重而道远[J].清华法治论衡，2005, (2):62-65.

[4] 孙佑海. 提高环境立法质量对策研究[J].环境保护，2004,(8):43-45.

[5] 李启家. 中国环境立法评估：可持续发展与创新[J].中国人口·资源与环境，2001, (3):54-57.

[6] 舒 旻. 中国环境立法的审视与检讨[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2009, (5):36-38.

[7] 朴光洙. 我国环境立法存在的主要问题及其对策探讨[J].中国环境管理干部学院学报，1996, (2):49-52.

[8] 王灿发，于文轩，李 丹，等. 我国环境立法的困境与出路——以松花江污染事件为视角[J].中州学刊，2007, (1):72-75.

[9] 吕忠梅. 环境资源法论丛（第8卷）[M].北京：法律出版社，2009:8.

[10] 刘金国，舒国滢. 法理学教科书[M].北京：中国政法大学出版社，1999:165.

[11] 肖 兴，姜素红. 论我国地方环境立法之完善[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版)，2007, (4)：47-51.

[12] 张小罗，陈 丽. 论两型社会建设中环境立法之完善[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版)，2008, (4)：65-68.

The Predicament and Solution of China's Environmental Legislation

CHEN Shi-yin
(Fuqing Branch of Fujian Normal University, Fuzhou 350300, Fujian, China)

In the practice of environmental law, many problems of environmental legislation can be found through communicating with pollution victims. The root of them is the deviation of legislative idea. Almost all the environmental laws promulgated only focused on top-down national power, which led to the laws away from the original purpose, the mission of the laws to protecting the environment would be shifted to sustain the government’s interests. Therefore, the two-way integration in environmental legislation is a key solution to the predicament aforementioned. This two-way integration not only pays attention to top-down government-led pattern but also lays emphasis on bottom-up public participation model. The problems in the practice of environmental law will be feedback to the field of legislation by effective public participation. Then the environmental law government is bound to improve in this kind of interaction.

environmental legislation; one way; two-way integration

D922.68

A

1673-9272(2012)03-0074-04

2011-12-26

陈世寅（1986-），女，福建漳州人，福建师范大学福清分校助教，硕士，研究方向：环境法学。

[本文编校：杨 灿]