论基于农业现代化的基本农田发展权制度建设

周四丁

（湖南理工学院 政治与法学学院，湖南 岳阳 414006）

论基于农业现代化的基本农田发展权制度建设

周四丁

（湖南理工学院 政治与法学学院，湖南 岳阳 414006）

农业现代化的基本目标是提高农民收入，农民增收困难说明农民发展权力受到侵害。我国现行基本农田制度剥夺了农民的基本农田发展权，限制了农民的务农收入的增长、阻碍了农业现代化的进程、导致地方政府滥用征地权。创设基本农田发展权，包括合理审定基本农田的用途、规范基本农田征地过程、规范土地出让金分配。为了保障基本农田发展权制度的有效实施，中央政府应当建立与之相配套的农业现代化目标体系、地方政府农业现代化考核体系、地方政府农现代化监督体系。

农业现代化；基本农田发展权；制度建设；

农业现代化的基本目标是提高农民收入、缩小城乡差距；目前我国虽然在农业科学技术现代化、农业基础设施建设等方面取得了一定的成绩，但是城乡收入差距进一步扩大，农民进一步增收面临困难，农民兼业、抛荒等现象大量存在，说明我国的农业现代化过程中面临很大的制度障碍；不合理的制度阻碍了农民收入的增加，也会阻碍农业现代化。“按照制度经济学的解释，制度创新是影响经济发展速度和质量的重要变量和动力。实现农业现代化，也必须以科学的制度为依托。”[1]制度及其实施程序是纯公共物品，完全符合公共物品的非竞争性和非排他性原则，社会不平等的根源往往来自制度本身。我国包括基本农田制度在内的农地制度使农民处于不利地位、造成了农民的相对剥夺，这些问题直接影响了农业生产的社会活力与创造力，影响了农业现代化的进程。因此，要提高农民的务农收入，要提高农产品供给的数量、质量与品种，要提高农业科技含量和现代化水平，就要消除农地制度尤其是基本农田制度中存在的不公平，提高农地制度这一农地公共产品的供给质量。在我国现有的农用地种类中，基本农田占绝大多数，并且基本农田制度的不公平呈隐性状态，无法像其他农用地可以在被征收过程中以量化的货币吸引注意力，但不公平的结果确让绝大多数农民承受了几十年，并形成了很严重的社会问题，因此，对基本农田制度建设的探讨，可以深刻认识基本农田制度存在的问题以及对农民所造成的实质影响，可以思考问题解决办法以及依靠力量，进而为我国农业现代化建设、为提高农民收入提供新的思路。

一、发展权缺失：现行基本农田制度的主要缺陷

土地发展权即改变土地用途或利用强度之权，既是一种人权，也是一种物权，农民可以利用土地发展权追求更高的收益。我国进行基本农田用途管制，彻底剥夺了农民基本农田发展权，我国政府是通过“强化基本农田用途管理控制、强化征收审批程序”[2]等手段，“严格限制农民基本农田事实处分权、基本农田所有权处分权、基本农田自主经营权等三项物权权能, 对基本农田实行了最严格的用途管制，独占基本农田发展权。”[3]国家独享基本农田发展权保护了农田、保障了粮食安全，但同时也为农民增收、农业现代化增设了障碍。

首先，导致基本农田用途单一、农业产业结构单一。我国的相关法律规定基本农田的用途是粮食生产。在社会主义市场经济的大背景下，基本农田作为一种土地资源，其用途应该由市场配置才能提高配置效率、实现其权利人的相关权益，但是我国的制度将基本农田的用途作出了排他性的规定。“粮食生产是农业现代化发展的重点，但不是农业现代化的全部，还必须优化农业产业结构，积极开展多种经营。农林牧副渔五业综合平衡、互相联系，缺一不可。即便是种植业，也包括粮、棉、油、麻、丝、茶、糖、菜、烟、果、药等各业。必须在稳定粮食生产能力的前提下，优化农产品品种结构，发挥区域比较优势，这是我国农业发展势在必行的深刻变革。”[4]基本农田承包经营者本应有权在价格杠杆的引导下合理配置土地资源、优化产业结构，延伸产业链条，以获得社会平均收益。基本农田用途的限制导致土地资源在粮食生产方面的投入比例过大，在其他农产品方面投入的比例过低，一方面导致粮食生产供过于求、长期低价、进而导致农民撂荒等现象的存在；另一方面导致其他农产品因投入不足而供给不足、价格偏高。这一既不符合粮食生产者的利益，也不符合其他农产品消费者的利益。

其次，导致土地经济产出率低。基本农田作为一种粮食生产的战略资源，为国家提供了粮食安全，其社会意义无疑是巨大的，但是这种社会效益是以牺牲基本农田的经济产出率、尤其是基本农田承包经营者的经济效益为代价的，如果任其发展下去，势必反过来影响到粮食安全。家庭联产承包责任制与基本农田保护制度组合在一起，就形成了分散的一家一户进行粮食生产，再将消费剩余的粮食销售给国家以保证国家的粮食安全的农业模式。一家一户的农民为了吃饭而种粮，自然没有能力加强基本农田基础设施建设、提高农业科技水平；在比较利益的驱动下，农业副业化、兼业化会导致地区农业综合生产能力的下降。因此，要保证粮食安全，也要求将基本农田的比较收益维持到一个相对合理的水平，才能保护基本农田、保证粮食安全。“时代呼唤现代农业， 要提高土地的产出率、农产品的商品率、优级率。”[5]由于粮食需求的弹性系数小，当供略大于求时，粮食价格就下大幅下降；粮食生产过剩刺激了对农药、肥料、种子的需求，导致粮食生产资料的价格不断上涨。在粮食处于买方市场，粮食生产资料处于卖方市场的情形下，粮食生产者的利润空间被压挤到很低的水平，基本农田的产出率就会更低，我国种粮农民的 “亩均净收益仅在30元至80 元之间”[2]这无疑会影响农民的种粮积极性。

再次，导致地方政府滥用征地权。基本农田发展权也是一种物权，农民拥有基本农田发展权意味着农民拥有更大的权利束，可以获得更多的收益。当农民失去了基本农田发展权，基本农田对于农民的价值就非常低微，所以在面临地方政府非法征地时，农民只要获得到超过种粮收入的补偿，就可以放任地方政府征地，而缺乏保护基本农田的动力。当地方政府征地失去了农民的制约，就可能刺激地方政府滥用征地权。同时，基本农田发展权的分配也是一种利益的排他性分配，农民失去了基本农田发展权，就意味着失去了基本农田利益的分配，基本农田发展权完全国有，就意味着地方政府可以独享基本农田发展权的收益。地方政府通过征地，并以招、拍、挂的形式将其使用权转让，可以获得巨大的经济利益，“政府作为理性经济人，既不比普通人卑鄙，也不比普通人高尚，具有追求自身利益最大化的倾向，政府实际上是以“参与者”与“管理者”双重身份进入征地博弈中，政府所制定的制度、政策必然会以保护和增进政府的经济利益为目的。”[6]因此，地方政府出于自身的经济利益考量自然会滥用征地权，甚至违规征用基本农田，这就会大量破坏基本农田，真正损害国家的粮食安全。国家独享基本农田发展权的制度安排，使地方政府独享巨大权利和巨额利益而无任何责任与制约，任其发展下去，其利益最大化的行为会最终违背农民意愿非法征地，从而引发与农民直接的、零和利益冲突。共赢的制度是利益平衡的制度，基本农田发展权需要在国家、集体与农民之间合理的分配，只有赋予农民一定的基本农田发展权才能使农民分享到改革开放的成果，才能对地方政府的征地权进行监督。只了赋予农民基本农田发展权才能改变国家独享基本农田发展权的现实，才能降低地方政府的征地冲动。

二、创设基本农田发展权：基本农田的制度创新

创设基本农田发展权的实质是赋予农民一定的基本农田发展权，使农民通过改变基本农田的用途或利用强度获得更多的收益，其根本的目的是提高农民收入，促进农业现代化。

首先，创设基本农田发展权需要合理审定基本农田的用途。从一定程度上讲，为了保护基本农田和粮食安全而严格限制基本农田的用途于粮食生产，是一种惰政。这种制度安排虽然简单易行，行政成本低，但是严重侵害了农民的合理权益。政府有责任出台更科学、更完善的基本农田制度，在保护农民权益与保障粮食安全、保护基本农田之间取得平衡。换而言之，需要在保护基本农田和粮食安全的前提下，需要进一步充分利用基本农田，优化基本农田的种植结构，满足人们多样化的农产品需求，提高农民的收入。随着人们生活水平的提高，人们的农产品需求日益多元化，对主粮的依赖反而下降，这说明随着人们生活水平的提高饮食结构更加均衡的表现。农业生产要着眼于人们需求的变化，满足人民群众日益丰富的农产品需求；这客观上要求对基本农田的用途进行适当的调整，适当降低粮食生产面积，同时允许农民利用基本农田生产不破坏基本农田的经济作物。市场经济的价格机制会引导人们珍惜基本农田，不轻易撂荒，甚至更合理、高效地使用基本农田，从而提高基本农田的产出率。湖南浏阳淳口镇的烟叶种植基地就是采用烟叶与晚稻轮种的农业模式，既不影响到农业生产和基本农田安全，又丰富了市场、提高了农民收入。通过市场的手段合理地配置土地资源，既能保护粮食价格，又能丰富经济作物的供给，既提高了农民的收入，又丰富了农产品市场。

其次，创设基本农田发展权需要规范基本农田征用过程。为了防止地方政府以公共利益为幌子滥用征权、保护农民的土地权益，需要规范基本农田征用过程。在我国现行的法律规范下，“农民集体既无权主动将基本农田所有权转让给国家，又无权在国家有需要时拒绝转让其基本农田所有权”[3]，如果不严格规范征地过程，失地农民权益受损的情况将得不到有效地遏制。从一定程度上讲，被征与不征都含有农民的权利，当因公共需要而征地，被征者可以依法获得相应的补偿、获得更多的发展机会，未被征者也因为可以经营基本农田而获得相对稳定收益。当基本农田征地失去的法律约束而滥征地时，农民的权益将会受到严重的损害。因此，国家需要规范政府的征地行为。第一、政府的土地利用规划要向农民公示。这可以防止地方政府以土地利规划的名义欺骗农民而滥用征地权，可以使农民能及时识别非法征地而主动检举、揭发、抗议。第二、要细化征地各个环节并全程监督。上级政府、媒体对当地政府的征地行为要全程监督，尤其是要监督征地补偿标准的实施情况，保护农民权利。第三，要加强对地方政府的土地利用规划执行情况进行检查，并明确违规处罚方案。只有制度化的检查、监督，才能让违规者有所畏惧，只有让违规者承担代价，才能从根本上抑制地方政府滥用征地权的问题。

再次，创设基本农田发展权需要规范土地出让金分配。土地出让金是地方政府进行城市建设用地使用权转让时所获得的收益，随着城市化进程的加剧，地方政府先通过土地征用，将农用地（也包括部分基本农田）转化为城市建设用地，然后再通过招、拍、挂的形式转让土地使用权，以获得土地出让金；因此，在很多的情况下，土地出让金实质上是农用地（包括部分基本农田）用途转变后所获得的增加部分的收益，单位面积的土地出让金相对于其粮食生产年收入的万倍以上，因而，将土地出让金更多地用于农业的发展，才更显公平。第一，提高征地补偿标准。现在的征地补偿标准只是补偿了农民的土地使用权，由于用途被限定于粮食生产，因而对使用权的补偿也只能参照粮食收益，所以，对土地使用权的补偿标准较低，应参照农产品的平均收益才更趋合理。土地出让金也没有补偿农民的土地所有权，“基本农田是农村集体所有，也就是由农村集体中的农民按份共有，征地需要对农民的基本农田所有权进行适当的补偿”[2]，这是农民基本农田发展权的最重要、最有份量的表现形式。第二、应将地方政府土地出让金的使用纳入地方公共财政。公共财政的主要支出用于教育、社保、医疗等惠及全民的民生领域，如果能将土地出让金纳入公共财政，可以为弥补地方政府公共财政的不足，为促进城乡公共服务均等化提供财政支持，这也是农民基本农田发展权的间接体现。

三、官、农同利制度：基本农田发展权制度有效实施的保障

基本农田发展权制度只有符合利益相关人的利益，才能得到遵守并有效实施。这就意味着地方政府和农民由利益冲突双方变成互利共赢的双方。“利益冲突相当于触发机制，正是在公权与私利出现冲突的背景下才会导致私欲膨胀、权力异化和机会漏洞。我国公共生活中的许多腐败现象、不正之风、官僚主义等问题的背后实际上都有一个共同的根源，即利益冲突，”[7]制度建设就是要消除利益冲突，促进共同利益。韩非的“目标——交易”管理模式认为要实现管理目标需要具备三个条件[8]：第一，领导要有明确清晰的目标体系；第二，要建立交易规则以为实现目标者提供相对应的奖励；第三，要严格监督官员以维护交易规则。该模式对基本农田发展权制度建设的启示体现在以下几下方面。

首先，中央政府应当建立以增加农民收入为核心的农业现代化目标体系。第一、应该建立农业产业化目标体系。包括粮食生产指标体系，规定用于粮食生产的耕地，粮食产量；各主要农产品生产目标体系，保证体现社会发展需求的水果等特色农产品的生产供给。农业产化发展指标体系，通过规模化生产和深加工，促进农民增收。第二、应建立农业成本控制指标体系。包括农药、肥料、种子等农业生产资料的价格控制，粮食储存、运输、消费环节全程损耗控制。第三、应建立农业科技与农业基础设施建设指标。包括农业科技的投入与产出指标体系，农田水利、交通等基础设施建设指标，基本农田提质改造等等。只有中央政府制定出相对具体的发展规划，地方政府才能在规划的指引下积聚力量发展农业生产。

其次，中央政府应当建立地方政府农业现代化考核体系。应当根据地方政府及其官员的在推进农业现代化方面贡献的大小而给予相应的奖励，包括职务上的升迁和物质上的奖励，“推功而爵禄，称能而官事，”（《韩非子·人主》）这种基于实际贡献的奖励制度充分体现公平的原则，能激发地方官员完成中央政府的农业现代化目标的积极性，“夫有功者必赏，则爵禄厚而愈劝；迁官袭级，则官职大而愈治。夫爵禄大而官职治，王之道也，”（《韩非子·显学》）能促进中央政府农业现代化的目标早日实现。

中央政府应将地方政府农业现代化目标的完成情况纳入地方政府考核的指标体系当中，并大幅提高该指标的权重，以与农业的基础性地位相匹配。考核也不能仅侧重于短时间结果考核，农业现代化的推进是一个相对缓慢的过程，投入大、见效慢，既要考核地方政府为推进农业现代化进程所做出的实际贡献，又要考核其阶段性的结果。考核的过程也要公开、透明、公正，使地方政府官员能得到客观公正的评价。考核的结果要在一定的范围之内公布，既能激励高绩效的地方政府，又能鞭策低绩效的地方政府；同时阳光化的奖惩又使得对地方政府官员的奖励、升迁更具公信力，更能提高奖惩制度的制度效力。现行的GDP政绩观的缺点就是大幅提高了工业、服务业等经济效应明显的产业指标的权重，而降低了社会效益突出的农业的权重，这就会引导地方政府只注重经济效益而忽略社会效益，重视工业、服务业现代化而忽略农业现代化。但是农业在国民经济中处于基础性地位是不能低估的，没有农业的现代化也就没有工业和服务业的现代化，农业发展的短板终将为经济社会的长远发展埋下隐患。要加快农业现代化的发展速度，突出农业的基础性地位，就要改变地方政府的激励侧重点，要侧重经济效益转变为经济效益与社会效益并重，使为农业现代化做出贡献的官员能获得同样的奖励，这样就会引导地方政府官员将更多的资源、精力投入到农业现代化中；使地方政府与农民的利益紧密结合在一起，使地方政府成为农民利益有有力守护者。

再次，中央政府应当建立地方政府农业现代化监督体系。随着绩效考核体系与农业现代化目标体系相适应，农民与地方政府的共同利益关系就建立了起来，地方政府可以通过促进农业现代化和增进农民收入而获利；但是这只是为地方政府提供了合理的获利渠道，而地方政府利益最大化的本性依然会诱导地方政府为了扩大自身利益利用自身的行政权力欺上瞒下，最终侵害农民利益，比如，在耕地占补平衡中以次充好，在农业基础设施建设中虚报成绩，在农业科技成果推广中加重农民负担等等。这需要政府加强监督，建立与中央政府农业现代化目标体系、地方政府农业现代化绩效考核体系完全配套的监督体系。第一、监督的主体多元化。加强民众对地方官员的监督，农民与地方政府存在直接的利益关系，极易成为地方政府的侵害对象，因此，要赋予农民监督政府的权利；上级政府也应加强对地方政府的监督，以防止地方政府“上有政策、下有对策”；还要加强地方政府官员间的相互监督，地方政府官员之间是竞争关系，为了在升迁、奖励中获得公平，有监督其他地方政府官员的动力。“而告私奸者众也，故民莫犯，其刑无所加。”（《韩非子·奸劫弑臣》）随着监督主体的多元化，监督网络的日趋严密，地方政府官员的违法风险就会增大，违法的意愿就会降低。第二，监督的内容要明确。要使农民、地方政府官员都明晓具体的农业现代化指标，以及相对应的地方政府行为指标，以及国家促进农业现代化所出台的相关法律、法规，使农民知晓政府的合法行为与不合法的行为。第三、要依法监督。要出台相应的法律法规以规范对地方政府官员的监督。第四、验证地方政府的政绩。“数字出官”、“官出数字”说明了当下中国地方政府官员虚报政绩以及虚报政策得不到遏制的现象，因此，需要通过各种方式对官员的业绩进行核实。“听其言而求其当，任其身而责其功， 则无术不肖者穷矣。”（《韩非子·六反》）不能使地方政府成为政绩数字的唯一生产者，更不能使政绩数字非常笼统而无法检验，要明细而可验证。第五、加大地方政府违法处罚力度。加大处罚力度就是增加官员的违法成本，“故明主之治国也，众其守而重其罪，使民以法禁而不以廉止。”（《韩非子·六反》官员也是理性经济人，会进行违法成本与收益的计算，在风险既定的情况下，加大官员的违法成本，会使官员主动降低违法意愿而增加自觉守法、服务于农业现代化的意愿。

[1] 孙迪亮. 建国以来中国共产党推进农业现代化的基本经验[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版),2010,(1):39-43.

[2] 周四丁.论基本农田发展权国家独享：弊端与化解策略[J].湖南农业大学学报（社会科学版）,2011,（2）：45-51.

[3] 周四丁.论基本农田发展权的国有途径[J].法学杂志，2011,（3）：14-16.

[4] 孙迪亮. 建国以来中国共产党推进农业现代化的基本经验[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版),2010,(1):39-43.

[5] 朱有志.论邓小平的集体经济发展战略[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2008,(1):74-77.

[6] 李长健.基于利益视角土地征用制度探析[J].山东农业大学学报,2008，(2) ：36-40.

[7] 顾 阳. 防止利益冲突制度:理论内涵、 制度功能和实践途径[J].探索,2011，(2) ：145-148.

[8] 周四丁.论韩非的“目标——交易”管理模式及现代价值[J].商业时代,2012，（3）：143-145.

On Construction of the Basic-farmland Development Right Institution Based on Agricultural Modernization

ZHOU Si-ding

(School of Politics and Law, Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, Hunan, China)

The basic goal of agricultural modernization is to increase farmers’ income. The fact that the farmer difficult to increase income illustrates that the farmer development rights have been infringed. China’s current basic-farmland system deprived of basic-farmland development rights of farmers, and it will lead to restricting farm-income growth of farmers,hindering the process of agricultural modernization, the local government abusing of land expropriation right. It needs to create basic-farmland development rights, including rational determining the use of basic-farmland, standardizing the process of basic-farmland requisition, standardizing the distribution of land leasing. In order to ensure the effective implementation of the system basic--farmland develop rights institution, the central government should establishes the target system of agriculture modernization, the local government agricultural modernization evaluation system, the local government agricultural modernization supervision system.

agricultural modernization; basic--farmland develop rights; institution construction

F3

A

1673-9272(2013)01-0062-04

2012-08-20

湖南省省情决策与咨询项目：“基于“四化两型”的农地公共服务及其供给机制研究”（编号：2012BZZ46）；湖南省教育厅项目：“基本农田发展权补偿问题研究”（编号：09C494）。

周四丁（1978-），男，湖南隆回人，湖南理工学院政治与法学学院讲师，研究方向：公共管理。

[本文编校：徐保风]