环保回馈：“邻避行动”化解之道

樊良树

（华北电力大学 政教部，北京 102206）

环保回馈：“邻避行动”化解之道

樊良树

（华北电力大学 政教部，北京 102206）

中国城市迅猛发展，“垃圾围城”日渐紧迫。为了使自家后院免受垃圾处理的负面干扰，相关民众联合起来，群体性环境维权——“邻避行动”应运而生。在推行垃圾减量分类的基础上，对垃圾填埋场、垃圾焚烧厂周围民众实施“环保回馈”，让渡部分经济利益，可以较好化解这一挑战。

垃圾围城；“邻避行动”；环保回馈；中国城市化

一、文明“副产品”

城市为“区域的经济、政治、科技、文化、教育的中心”[1]，也是垃圾的集大成之地。天南地北的人流、物流汇聚到城市，在此经纬交错，形成各种各样的垃圾。垃圾包围城市，人们称其为“垃圾围城”。在土地资源紧张、人口集中的中国城市，“垃圾围城”与人争地，蚕食本来就已十分紧张的土地，而且，一些难以自我消解的垃圾也会改变土壤结构，污染地下水，对我们赖以生存的环境造成巨大伤害。由于种种原因，不同人群抗御环境污染的能力大相径庭。以铅污染为例，相对于一般成年人而言，儿童更易吸收环境中的铅元素，受到铅污染的危害。血铅超标会使儿童产生一系列危害症状，如注意力短暂、反应迟钝、运动失调等。垃圾自我消解与垃圾生成之间缓不济急的巨大矛盾，促使人们把从千家万户收集而来的垃圾送至垃圾填埋场、垃圾焚烧厂进行专业化处理。人们试图通过这种方式，降低垃圾对环境的负面效应。

就现有垃圾处理技术看，无论垃圾填埋，还是垃圾焚烧，都很难做到无害化处理。这种情况下，垃圾填埋场、垃圾焚烧厂也就成为“人人喊打”的“过街老鼠”。

城市与垃圾相伴为邻，相伴为生，某种意义而言，我们可将垃圾视作与城市形影不离的文明“副产品”。如果对垃圾听之任之，庞大的垃圾会吞噬整座城市。而对垃圾的集中专业化处理，不可能在空中楼阁，需要专门场所，这使得垃圾填埋场、垃圾焚烧厂的选址异常棘手。当人们为商场、电影院、公园、地铁站、学校、幼儿园建在自家门口敲锣打鼓，为垃圾填埋场、垃圾焚烧厂修在自家后院奔走抗争，“邻避行动”也就应运而生。

二、“别建在我家后院”

“别建在我家后院”（Not in my back yard），五个字母的英文简称NIMBY（邻避）。为了使自家后院免受具有负面效应的公共设施、污染工厂的干扰，在周围有可能深受其害的人们，联合起来，形成“邻避行动”。

所谓负面效应，是指影响身体健康，造成精神不悦。具有负面效应的公共设施、污染工厂，通常包括精神病院、监狱、屠宰场、、加油站、垃圾填埋场、垃圾焚烧厂、化工厂、炼油厂等。它们有损健康，有碍观瞻，成为人们避而远之的对象。

在亚洲，“邻避行动”发轫于日本。随后，这一行动席卷中国的台湾、香港地区。在台湾，早期“邻避行动”有一个响亮的口号——“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。行动者走上街头，将“邻避行动”汇入台湾转型的社会大潮。

20世纪90年代以来，新科技浪潮和互联网革命的兴起，让传统的污染工厂渐次淡出城市舞台。不少城市向“绿色城市”、“科技城市”深入拓殖。有的城市对传统产业升级换代，提升产业链价值。有的城市将污染工厂礼送出境，代之以高附加值的文化、金融、教育、旅游作为发展主轴。有的城市将工厂整体迁移海外，把生产线和工业污染完整地转移至第三方（多为土地、劳动力成本较低的发展中国家），自己以强大的研发力量带动整个产业的“燕行阵列”。

“绿色城市”、“科技城市”方兴未艾，工业污染在世界产业布局的引导下发生历史性转移。诸如精神病院、监狱这样引起精神不悦的公共设施，可以搬出城外，另觅它址。长途冷冻运输也便利了食物资源的全球配置，让传统的城市公共设施——屠宰场离城千里。城市的版图正在重新书写和定义。但这并不意味“邻避行动”远离人们而去。恰恰相反，消费文化的无孔不入和城市体量的节节攀升，使垃圾数量与日俱增。为了因应垃圾围城的挑战，众多城市积极修建垃圾填埋场、垃圾焚烧厂。尤其在一些发展中国家的大、中城市，它们如同一块强力磁石吸引五湖四海的人们，城市面貌“三年一小变，五年一大变”，城市垃圾“三年一小增，五年一大增”。

以北京为例，20世纪90年代，北京开始构建现代垃圾处理体系。随着北京人口的膨胀，生活垃圾急剧增加，这套体系很快捉襟见肘。北京市政管理委员会提供的数据显示，2007年，北京常住人口超过1580万，平均每天产生垃圾1.6万吨。2011年，北京常住人口超过2000万，平均每天产生垃圾1.8万吨，载重2.5吨的卡车能排满北京三环路整整一圈。如果我们考虑到相当一部分外来人口居住在城乡结合部、城中村、铁路沿线、城铁（诸如13号线）隙地，市政部门的垃圾收集网络难以对这些地方“一网打尽”，北京每天产生的垃圾实际数量可能比这个数字还要高一些。

更大的城市，更密的人口，更多的垃圾，更难的选址，职是之故，“邻避行动”的重心迅速向发展中国家的大、中城市转移。有学者认为，“中国是世界上垃圾包袱最重的国家”[2]。愈演愈烈的“垃圾浪潮”激发此起彼伏的环境维权事件。近年来，在北京、上海、广州、深圳、苏州等地就多次发生“邻避行动”，参与民众之广、组织方式之多样、波及范围之深，对城市的可持续发展构成巨大掣肘。

三、人人产生垃圾、人人都想让垃圾远离的新兴风险

人人产生垃圾，人人都不想让垃圾填埋场、垃圾焚烧厂与自身近在咫尺，这是人类共同的困境。垃圾填埋场、垃圾焚烧厂离城太远，居高不下的运输成本，会增加城市的运营成本，且造成“路途上的污染”。垃圾填埋场、垃圾焚烧厂离城太近，处理过程中的二次污染又会对周遭居民造成伤害。

从古至今，可能没有一种公共设施的选址像垃圾填埋场、垃圾焚烧厂那样令人左右为难。中国城市化的迅猛发展及城市地价的居高不下，让垃圾填埋场、垃圾焚烧厂的选址牵一发而动全身。垃圾填埋场、垃圾焚烧厂建在城乡结合部，当地会说，“为什么城里人制造垃圾，我们承担污染！”建在城市污染区，当地会说，“这里环境已经不好，为什么还要凑热闹？”建在城市上风上水，当地依然反对，“建在这里，不等于从源头将城市都污染了吗？”

垃圾填埋场、垃圾焚烧厂的选址，关系千万重。关于垃圾处理的技术水平、污染程度和选址的争论在许多城市都曾经激烈地展开，甚至爆发了多起群体事件。仅在北京，就有高安屯、六里屯、阿苏卫等地民众强烈抵制。在这类事件中，垃圾填埋场、垃圾焚烧厂周围的“大家”都有可能遭受影响，这促成大家超越男女老少紧紧站在一起。手机、网络等新型通讯手段的嵌入，大大方便了人们的往来沟通，在人们的口耳相传、议论纷纷中，选址问题不再是某一部门的独角戏，也很难由某一部门一锤定音，成为由公众广泛参与、讨论的公共事务。2011年11月9日晚，北京海淀区西二旗的部分居民走上街头，“坚持反对在西二旗地区兴建垃圾处理场”，就为新近的一次“邻避行动”。纵观此次事件，大体的步骤是：

（1）发酵期。借助发达的网络和现代通信，“大家”积极互动沟通，讨论垃圾处理过程中的二次污染对人体健康的害处。在频繁的信息交流中，“别建在我家后院”的集体情绪初步形成，并在人们对自身健康的担忧中不断发展壮大。

（2）酝酿期。线上与线下犬牙交错，虚拟空间与现实空间交织互动，“积极者”前后奔走，吁请“大家”保护自身利益，使“我家后院”免受环境危害。与此同时，相关人群推波助澜，前后奔走，参与者队伍不断扩大。

（3）公开表达诉求期。约定时间地点，“大家”站出来集体发声，反对在“自家后院”修建垃圾焚烧厂，引致媒体的广泛关注。媒体的报道让选址问题成为更多人闻知的“焦点”，从而引发了更大范围公众讨论的“滚雪球”效应。

（4）协商解决期。市政部门与“大家”对话，解释垃圾处理的益处及必要性。囿于种种原因，如，市政部门的解释难以服众，“大家”对垃圾处理技术的广泛怀疑，以及对“别建在我家后院”的坚持，使得双方各执一词，难以在短时间达成共识，问题只能暂时搁置。

四、搁置，但未解决

消费文化的浩浩洪流，使经济发展获得强劲动力，也产生五花八门的垃圾。垃圾处理不济，或者不当，会留下诸多后遗症，像紧箍咒一样制约城市发展。依照现有垃圾处理模式，垃圾数量的增加势必带动垃圾填埋场、垃圾焚烧厂的建设。如此齐头并进、水涨船高，在可预见的将来难以逆转。因为风向、水源、处理技术、二次污染物衰竭期长短等多种因素，垃圾填埋场、垃圾焚烧厂的选址已经成为中国大、中城市的一个烫手山芋，与之相随的“邻避行动”正上升为中国城市的新兴风险。

现实的情况恰恰正是，市政部门很难说服拟建垃圾填埋场、垃圾焚烧厂的周围民众，在现有技术条件下，也很难保证垃圾处理对人体的无害。譬如北京，“垃圾填埋场和垃圾焚烧厂的污染问题，一直是北京市从百姓到各级政府都十分关注而又存在很大争议的焦点问题之一。”[2]一些相邻地区的环境病变，如庄稼死亡、部分民众罹患癌症，经由媒体的报道，加重了人们的揣度与恐慌情绪。为求心安，“大家”对垃圾填埋场、垃圾焚烧厂唯恐避之而不及。

但是，垃圾得不到处理，文明“副产品”没有一个去处，整座城市都遭受影响。北京市政管理委员会提供的资料显示，北京有30座垃圾填埋场、垃圾焚烧厂从事生活垃圾处理，不少垃圾填埋场不堪重负，正准备封闭，另觅新址。高安屯垃圾填埋场，初始设计日处理量1000吨，计划运行23年。2003年投入使用后，垃圾日处理量很快达到1534吨，照此速度，这一填埋场运行不到10年就要关闭。不仅北京如此，当中国其它城市更加城市化、人们更加富裕，对于塑料、纸张、钢材、皮革、电子产品的消费也随之增加，“垃圾围城”，日益紧迫。

市政部门难以保证垃圾处理完全无害，垃圾处理过程中的二次污染同环境病变的因果关系众说纷纭，城市的土地寸土寸金，到哪里去找一个足够大的地方处理垃圾呢？如果城市居民都对垃圾填埋场、垃圾焚烧厂拒之门外，难道要把垃圾运到数百里外、相对弱势的农村吗？这样做是不是对农村不公平呢？

五、环保回馈 和谐共生

中国的城市化，行经多年，还有很大的增长空间和释放潜力。除了常规的衣食住行等日常消费，“升级换代”、“舒适消费”也预示人们想过更好的生活，产生更多的垃圾。“垃圾围城”，必须要找到一条突围之道，否则，城市就会坐以待毙。

在当下可能的技术路径下，垃圾焚烧不是最好的方式，但也不是最坏的方式。因为少占用土地，又能资源再利用，垃圾焚烧可以说是没有办法的办法。2011年4月，国务院下发《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，明确指出，在土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用垃圾焚烧技术。

从世界范围看，中国垃圾数量增长如此迅猛，是任何一个国家没有经历过的。如果我们联想到中国素有“小富进城、大富进京”的传统，这一传统再和“大者愈大、强者愈强”的中国城市发展惯性融合共振，未来中国的北京、上海、广州、深圳等一线城市，将首当其冲承受越来越多的“邻避行动”。杭州、成都、苏州等环境宜人的二线城市，会紧随其后。世界银行东亚基础设施部于2005年编制的《中国固体废弃物管理：问题和建议》指出，预计在今后20年中，中国城市要建设1400座生活垃圾处理场。在垃圾处理技术尚未到达革命性变革的前夜，数量庞大的垃圾填埋场、垃圾焚烧厂的选址，将因周遭居民的集体反对，成为中国城市一道绕不开的门槛。

现实生活中，人们对垃圾填埋场、垃圾焚烧厂敬而远之。而城市居民经济能力的不均等，也让人们产生距离垃圾填埋场、垃圾焚烧厂远近的不同能力。经济实力雄厚者扎堆儿居住在较远的地方，推高该地区的房价，形成一定程度的隐性垄断。经济实力薄弱者，难以离开，日积月累承受垃圾处理过程中的二次污染。这种对“环境福利”的差别占据，也加速了中国城市阶层的分化。

有生活，就有垃圾。有垃圾，就有相应的处理场所。如果我们不吹毛求疵，就会承认，垃圾处理场所，过去是、现在是、将来还是城市的一部分。受制于技术发展的阶段特征，垃圾处理过程中的二次污染有强弱高低之别，难以在短时间内做到完美无缺。民众蓬勃兴起的环境意识和垃圾处理技术不完善的互为交织，使得牵涉面甚广的“邻避行动”雨后春笋。秉持环保回馈、和谐共生理念，或许让我们更好化解“邻避行动”所带来的种种挑战。

（1）在垃圾填埋场、垃圾焚烧厂修建前，市政部门举行听证会，保证民众的知情权，“改变原有的独立决策模式，并积极促成决策程序的合法化、民主化。”[3]市政部门与民众集思广益，反复优化设计方案，力争让垃圾处理中的二次污染降到最低。

（2）市政部门可考虑在垃圾填埋场、垃圾焚烧厂的周围附设公园、图书馆、运动中心等便民设施，供民众低价或打折使用。如此正负相抵，化解了一部分阻力，也让垃圾填埋场、垃圾焚烧厂不“孤零零”矗立一处，令人望而生畏。

（3）对垃圾填埋场、垃圾焚烧厂周围的中低收入者，可从垃圾焚烧发电的收益让渡部分利益，或从公共财政中列出专项环保资金对其给予补贴，如对学生给予奖学金、对困难家庭减免水电费等优惠等。

中国城市化，正以势不可挡之势，成为国家发展的强力引擎。作为一个有着13亿人口的超大型文明体，2011年中国的城市化率已经达到51.3%。未来20年，中国仍将处于城市化快速推进时期，每年将有1000多万人口转移至不同城市居住。在这一波澜壮阔的时代进程中，“垃圾围城”及“邻避行动”，正扑面而来，不容回避。在推行垃圾减量分类的基础上，对垃圾填埋场、垃圾焚烧厂周围民众实施积极的环保回馈，不断优化垃圾处理能力，让城市与垃圾和谐共生，将是一条有效的因应之道。

[1] 牛文元.中国可持续发展总论[M]北京：科学出版社，2007：399.

[2] 赵章元.生态文明六讲[M].北京：中共中央党校出版社，2008：42，53.

[3] 国际关系学院国际战略与安全研究中心.2011年中国国家安全概览[M].北京：时事出版社，2012：364.

Environmental Feedback: The Way to Resolve NIMBY Action

FAN Liang-shu

(Department of Ideological and Political Theory Courses Teaching, North China Electric Power University, Beijing 102206, China)

With the rapid development of Chinese cities, the garbage surrounded city is an urgently growing phenomenon. In order to make the backyard from garbage disposal negative interference, related people unite so that the group of environmental rights protection —— the NIMBY action —— emerges as the times require. Measures of “environmental feedback”, transfer part of economic benef i ts, can better resolve the challenges.

garbage surrounded city; NIMBY action; environmental feedback; urbanization of China

B82

A

1673-9272(2013)01-0066-04

2012-08-20

樊良树（1977-），男，湖北长阳人，华北电力大学政教部讲师，历史学博士后，研究方向：中国环境史、中国思想史。

[本文编校：徐保风]