试论区域行政协助的理论逻辑、法治困境与优化路径

刘云甫，朱最新，任 颖

（1. 广东外语外贸大学 马克思主义学院，广东 广州 510006；2. 广东外语外贸大学 法学院 区域一体化法治研究中心，广东 广州 510006；3. 广东外语外贸大学 广州绿色发展法治研究中心，广东 广州 510006）

一、问题的提出

伴随着社会主义市场经济的不断发展，生产要素跨区域自由流动，日渐形成京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济区域。伴随经济区域的形成，跨区域公共事务日益增多，跨区域治理日渐成为一种常态，区域协调发展也成为国家发展战略。党的十九大明确提出：“实施区域协调发展战略……建立更加有效的区域协调发展新机制”［1］。“区域协调发展是一项系统性工程。它既涉及宏观制度协调，也需进行微观制度构造。”［2］在区域协调发展“微观制度构造”中，区域行政协助是其不可或缺的构成，因为“囿于行政权的区域性配置，跨区域行政任务需要借助行政协助来实现”［3］。法治是区域行政协助有序有效运行的根本保证。然而，由于我国行政程序法尚未制定，现行法律对行政协助也未作出专门规定，地方立法还在探索之中，实践中行政协助常常因为缺少相应制度保障而陷入法治困境。受行政区划限定的区域行政协助更是备受掣肘。面对区域协调发展中的实践难题，探讨区域行政协助的理论逻辑、法治困境和优化路径，推进区域行政协助的法治化，是“建立更加有效的区域协调发展新机制”［1］、推进区域协调发展不可回避的重要课题。

二、理论逻辑：区域行政协助制度的目标定位

区域行政协助“是指某一行政区域的行政机关在履行法定职责过程中，因法律的或事实的原因不能有效地（或低成本地）达成法定的行政目标时，依照法律规定请求另一行政区域的行政机关给予协助的制度”［4］120。要确保区域行政协助的有效运行，首先必须科学定位区域行政协助制度的目标。

“行政乃是一种具有整体性，且不断向未来形成，而为一系列有目的的社会形成。”［5］14行政的整体性要求行政主体在行政过程中注重协调、重视团队精神。为此，国外已提出“横向的政府管理途径”或“整合式之治理”等概念。［6］217行政区划是现代国家难以消弭的客观存在。由于行政区划存在，地方行政主体往往是地方利益的代表者，有自身利益诉求。基于行政区划的限定性，地方行政主体难免会从地方保护主义出发，过分强调本地区利益，片面地将本地区利益与区域利益、国家整体利益割裂开来，从而造成区域行政资源的碎片化。同时，由于行政区划的存在，地方行政主体管辖范围受到地域限制，“一旦超出了一定的地域范围，该行政机关就失去了行使管理权的资格，一旦某一行政机关超出区域行使行政权，便有可能构成行政法上的行政越权”［7］。然而，在实践中某些治理事实的发生常常不受地域管辖权的刚性约束。以交通违法为例，现实中常常会出现违法相对人驾驶执照许可地、车辆登记所在地与违法行为发生地不一致等复杂情形。面对这种复杂情形，如果没有区域行政协助制度，那就只能逐级上报，直至共同上级进行协调。行政系统“本身是一种社会的负担，一国的行政主体只有当它的执法行为和其他行为最为简捷时，它才有合理存在的社会基础和法理基础”［8］。这种因地域管辖权阻隔带来行政成本高昂的弊端，在一定意义上减损着行政系统“合理存在的社会基础和法理基础”。区域行政协助事项纷繁复杂，如果都实行专属管辖，似乎能解决这一问题，但这将意味着在一定程度上取消地方的存在。而取消地方管辖，在一个大国是不可能的。为了给相关行政主体提供行动上的便利，提高行政效率，增强行政系统“合理存在的社会基础和法理基础”，人们便建立了区域行政协助制度。“行政机关间的横向协调正是达成行政一体之策略手段，而行政一体则是行政机关间横向协调工作之最终目标。”［6］238因而，区域行政协助制度的目标定位在于整合因行政区划阻隔碎片化的区域行政资源，提高区域行政效率，实现区域行政一体。

三、多元规制：区域行政协助法律规制的类型分析

区域行政协助法治化就是将区域行政协助纳入法律规制轨道。法律规范可分为应为、可为、非为三种行为模式。据此，规制区域行政协助的法律规范类型也可分为命令、授权和禁止三种。区域行政协助的授权性规制、命令性规制和禁止性规制各有利弊、相辅相成，形成有机统一的区域行政协助法律规范体系。

（一）区域行政协助授权性规制

区域行政协助授权性规制是指运用授权性规范对区域行政协助行为进行调整和规范。从国内外相关规定看，法律一般在两种情形下赋予相应行政主体区域行政协助权：（1）基于地域管辖权限制的协助授权，即离开了被请求行政主体基于其地域管辖权开展的协助行为，行政主体将无法完成该项行政事务，从而授予其请求协助权。如《联邦德国行政程序法》第5条第1款第1项基于“不能亲自完成公务的”法定事由而授权行政主体提出协助请求的权力。（2）基于事实原因或行政效率要求的协助授权，即行政主体与被请求行政主体联合行动下能获得更好效益，从而授予其请求协助权。如国家知识产权局《关于严格专利保护的若干意见》（2016）规定，建立专利违法线索通报通告机制，畅通跨区域案件信息交换渠道，协同查处重大案件，从而赋予了相应执法机关请求协助权。授权性规范对行政主体而言，既有权力行使的授予，也有义务履行的要求。因而，区域行政协助授权性规制“尽管它们自身不是完整的行动理由，但是具有规范性力量”，“这种规范的陈述是影响到其结论的那些实践推论的前提”，“由于授权性规范于实践推论和实践问题的解决有益，因此它们也是规范性的，可以说，它们也能指导行为。”［9］115-116

（二）区域行政协助命令性规制

区域行政协助命令性规制是指运用命令性规范对区域行政协助行为进行调整和规范。授权性规制是区域行政协助法律规制的基本方式。但在授权性规制基础上，在特定情形下基于区域行政事务的必要性或紧迫性，也会设定命令性规范对区域行政协助进行调整和规范，从而确保行政目的及时实现、区域协调发展有效维护。从实在法看，如《厦门市行政协助管理办法（试行）》（2018）第10条、《上海市行政协助管理办法（试行）》（2017）第11条等，一般在三种情形下设定区域行政协助的命令性规制：“需要协助的事项，如果得不到协助会严重损害国家利益、公共利益，或者公民、法人和其他组织合法权益的；需要协助的事项面临特别紧急情形的；其他应当提出协助请求的情形。”区域行政协助命令性规制，从法律上明确界定了不同区域的行政主体间应予行政协助的具体情形。这种法定区域行政协助可以在必要时把不同区域的行政主体力量形成一股合力，及时地维护国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权益，及时化解特别紧急情形，实现区域和谐。但区域行政协助命令性规制必须局限在严重损害国家利益、公共利益、区域整体利益，或者公民、法人和其他组织合法权益，以及特别紧急情形等特殊情形的范畴，否则将可能使区域协调发展演变成为区域统一治理。

（三）区域行政协助禁止性规制

区域行政协助禁止性规制是指运用禁止性规范对区域行政协助行为进行调整和规范。区域行政协助“只能在请求主体由于法律因素或者事实因素的限制，无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济的情况下才能提出，被请求主体也只能基于此原因提供行政协助”［10］236。超越这个范围，则不应当予以协助。从国内外规定看，下列情形一般禁止协助：（1）存在违反法律的情形。法律优先是行政法基本原则之一，其基本要求是行政活动不得违反法律。因而存在违反法律的情形时，区域行政协助不得进行。如《厦门市行政协助管理办法（试行）》（2018）第13条规定：“有下列情形之一的，被请求机关不得提供协助：（一）请求协助的事项明显违反法律、法规规定的，或者被请求机关依法不得实施的；……”。又如《联邦德国行政程序法》第5条第2款规定，如果有关档案应予以保密（包括依法或依档案本身的性质）时，被请求机关不得就相关事项提供行政协助或咨询。（2）存在严重权益损害的情形。区域行政协助的目的在于提高行政效率，形成合力，但不得违反比例原则之均衡原则，造成得不偿失。如《上海市行政协助管理办法（试行）》（2017）第 16条第 2项规定，“提供协助将损害国家利益、公共利益，或者公民、法人和其他组织合法权益的”，被请求机关不得提供协助。需要说明的是，没有违反禁止性规定的其他情形，如有关行政协助违反了请求程序或有充分理由认为由被请求主体提供行政协助不当的，则以授权性规范而非禁止性规范加以规制。

四、法治困境：区域行政协助实践的问题分析

实践中，区域行政协助为整合因行政区划阻隔碎片化的区域行政资源、提高区域整体行政效率带来了巨大机遇。然而，由于缺乏法治指引，区域行政协助实践面临着规范依据、责任界定、费用负担等诸多法治困境。

（一）区域行政协助的规范依据问题

区域行政协助的规范依据是指区域行政协助过程中所适用的法律、法规、规章以及其他规范性文件，包括区域行政协助行为自身的规范依据和区域行政协助对象的规范依据。从实践看，区域行政协助主要存在以下规范依据问题：

1. 区域行政协助行为自身的规范依据问题。自身的规范依据是区域行政协助规范化、法治化的基本前提，应当是一个由授权性规制、命令性规制和禁止性规制组成的区域行政协助程序法规范体系。世界范围内较成熟的行政协助制度，都是建立在相对完善的行政程序法之上。如，欧盟各成员国有相应的程序法对公共行政进行规制，西班牙《公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》第3条明确了协调原则在公共行政中的重要作用，规定行政机关之间关系的处理应当“根据合作和协作原则”进行，并强调要将“效率及服务于公民的原则”作为一切活动的基础［11］；《联邦德国行政程序法》也对行政协助作出了明确规定。即使欧盟行政程序法尚未制定，但其统一的规范标准已经确立并得到了广泛认可，这为区域行政协助规范化、法治化奠定了重要法律基础。然而目前《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015）对区域行政协助未作任何规定，行政程序法尚未出台，有关区域行政协助的规定只是零散地分布在有关应急管理、税务、市场监管等制度文本之中。如《中华人民共和国突发事件应对法》（2007）第52条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以……请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援”；国家税务总局的《税务稽查案卷管理暂行办法》（2014）第7条对异地协助类税务稽查案卷作出了细化规定，等等。这些规定基本上是一事一法，没有从授权性规制、命令性规制和禁止性规制三个视角对区域行政协助进行全面规制，而且大多是部委规章或规范性文件，效力位阶较低，对区域行政协助程序等也未作出具体规定。在地方层面，部分地方制定了行政程序规定，如《湖南省行政程序规定》（2008）、《汕头市行政程序规定》（2016）、《浙江省行政程序办法》（2016）等。这些规定涉及行政协助，但只是对行政协助进行授权性规制，并未进行命令性规制和禁止性规制，相关协助程序基本缺失。有些地方制定了专门行政协助规定，如《上海市行政协助管理办法（试行）》（2017）、《厦门市行政协助管理办法（试行）》（2018）等。这些专门规定在实体上从授权性规制、命令性规制和禁止性规制三个视角对行政协助进行了规制，对行政协助程序等也有所规范，但相关程序规定还不够全面系统。由于是地方规范性文件，不仅效力位阶低，而且受地域管辖权限制，难以对区域行政协助进行调整。因而实践中区域行政协助主要依靠区域行政协议等方式来进行。区域行政协议虽然“可以达到与立法相同的释放行政协助制度功能的目的”［3］，但区域行政协助的“协议化并不能一劳永逸地解决所有问题，如协议的履行保障、纠纷解决等仍然需要法律予以明确规定”，“协议化效果的有效体现，仍依附于区域法制协调系统化的构建”［12］195。在区域行政协议本身并未法治化的前提下，区域行政协助的人为因素难以避免。

2. 区域行政协助对象的规范依据。对象的规范依据是指区域行政协助中做出原行政行为的具体规范依据。实践中，原行政行为是复杂多样的。根据依法行政的要求，每一种原行政行为都应当具有相应规范依据，即实体法上的依据。根据《中华人民共和国立法法》（2015）规定，省（直辖市、自治区）、设区的市依法享有立法权。各地都会根据本地实际制定具有地方特色的法规规章。地方利益分化一定程度上会导致不同区域法规规章间的不协调，甚至冲突，如“有些地方为了保护本地经济利益，不适当地运用地方立法等手段，支持经济过热发展，支持破坏生态环境行为，置本地生态环境恶化于不顾；或者出于自身环境利益目的，针对区域间流域间设定不同环境标准，致使各地法规相互矛盾、对立的情形时有发生”［13］144。原行政行为以这些不协调甚至冲突的法规规章为规范依据，不仅不利于区域协调发展的推进，而且会产生区域行政协助的合法性难题。如根据《深圳外地车限行细则》（2018）规定，外地车第三次违反禁行规定的，罚款 300元，记3分。记3分的执行需要区域行政协助才能实现。而这种处罚行为对被请求行政主体而言明显存在是否协助的两难。不仅如此，区域行政协助中甚至还会存在合法的原行政行为，在被请求行政主体所在区域却不具合法性的难题。如，《吉林省殡葬管理办法》（1999）第 26条规定，从事生产、经营殡仪用品的单位和个人，应当取得许可，但《山东省殡葬管理规定》（1999）没有设立许可，如果山东省经营者去吉林销售产品，因未取得许可被主管部门罚款，要求山东省相关部门协助执行，就会产生这样的难题。而合法性原则是现代行政法的灵魂与核心原则。面对这种存在合法性问题的协助事项是否应当协助，如何协调处理，现行制度规范没有作出任何规定。这必然带来区域行政协助中被请求行政主体是否予以协助的现实难题。

（二）区域行政协助的责任界定问题

区域行政协助法律责任是指区域行政协助中相关行政主体违反行政法律义务而须承担的不利后果。法律责任的明确是确保区域行政协助有效实施的重要制度保障。对区域行政协助责任承担问题，国家层面未作出任何规定。地方层面，部分地区虽作出了规定，但这些规定除效力位阶低且受地域管辖权限制外，还存在不少问题：

1. 外部责任与内部责任界限不清。“行政协助行为针对的对象包括了行政主体和行政相对人两大类，这也决定了行政协助行为法律效果的双重性”［14］150-151，即根据对行政相对人权益是否产生直接影响为标准，区域行政协助法律责任可分为内部责任和外部责任。“前者是指发生协助关系的行政主体之间的责任承担问题，而后者则是指由行政协助引起的行政主体与行政相对人的责任承担问题。”［15］内部责任即区域行政协助中相关行政主体之间责任如何界定的问题，核心是请求行政主体与被请求行政主体间法律责任的划分问题。外部责任即行政侵权责任问题，核心是解决在造成行政相对人合法权益损害情况下，由谁承担外部法律责任的问题。两者在责任主体、责任形式、责任追究程序上存在原则性的差异。科学划分内部责任和外部责任是构建责任政府的内在要求。然而，现有地方制度规范中对行政协助的外部责任和内部责任大多未作明确区分。有的只是原则性地规定了外部责任，如《湖南省行政程序规定》（2008）规定：“实施行政协助的，由协助机关承担责任；根据行政协助做出的行政行为，由请求机关承担责任”，对行政协助的内部责任并未做出任何规定。有的虽根据不同具体情况对行政协助外部责任和内部责任做了一定区分，但仍然不够清晰，存在交叉。如《厦门市行政协助管理办法（试行）》（2018）第21条规定，“请求事项的合法性”由请求机关承担法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2015）“谁行为，谁被告”“谁主体，谁被告”的立法精神，在实施者具有行政主体资格的情况下，行政行为的实施者是谁，谁就是被告，即外部责任的承担者。据此，因为“请求事项的合法性”，被请求行政主体实施的行政行为违法，对外承担责任者理应是实施行政行为的被请求行政主体。请求行政主体承担的应当是内部责任。

2. 外部责任认定模糊。根据主体不同，区域行政协助中的行政侵权有三种情形：一是请求行政主体实施的行政侵权，即由请求行政主体实施的行政行为造成的侵权。这种侵权既可能是由实施主体自身原因造成的，也可能是由于被请求行政主体的过错造成的。二是被请求行政主体实施的行政侵权，即由被请求行政主体实施的行政行为造成的侵权。这种侵权既可能是由实施主体自身原因造成的，也可能是由于请求行政主体的过错造成的。三是共同实施的行政侵权，即由请求行政主体与被请求行政主体共同实施的行政行为造成的侵权。现代法治国家对行政侵权责任的认定，一般“既要充分保障社会安全和社会成员的权利，又要合理界定行政主体违法行政、疏忽行政的责任限度，避免因责任过重而束缚行政主体积极行政的手脚。”［16］94因此，区域行政协助外部责任承担“原则上，根据行政协助作出的行政决定，由请求机关承担责任；实施协助，由协助机关自行承担责任”［17］292。据此，区域行政协助三种行政侵权行为应当分别由相应行政主体承担外部责任。这与一般行政行为的外部责任承担并无不同。然而，《上海市行政协助管理办法（试行）》（2017）等地方制度规范在列举行政协助外部责任与内部责任情形时存在交叉与重叠，又没有明确行政协助外部责任的归责原则，使人们误认为行政协助与一般行政行为的外部责任认定存在差别，从而导致行政协助外部责任认定一定程度上的模糊性。

3. 内部责任非完备性。内部责任的完备性是确保区域行政协助制度良善运行的有力保障。区域行政协助制度是由授权性规制、命令性规制和禁止性规制构成的区域行政协助法律规范体系。完备的区域行政协助内部责任应当分别根据三种规制模式予以规定。而现实中，地方制度规范要么没有对内部责任作出规定，要么是笼统地作出规定，没有根据区域行政协助规制特点作出精细化的界分。如《厦门市行政协助管理办法（试行）》（2018）第24条规定：“在行政协助过程中具有以下情形，应当依法依规进行责任追究：以需要行政协助为由，不履行或者怠于履行本单位法定职责的；不履行或者怠于履行行政协助工作职责的；作出的行政处理决定违法或者明显不当的；严重违反行政协助工作纪律的；行政协助违反法律、法规、规章的。”这种笼统的规定，不仅会使区域行政协助内部责任追究缺乏明确而细化的规范支持，而且由于其非完备性和非精准化，在实践中往往会被虚置。

（三）区域行政协助的费用负担问题

资源是构成行政权力不可或缺的要素。行政主体正常运行离不开相应经费支撑。而经费主要是通过当地财政预算以货币形式实现的。预算多少与行政主体承担的行政事务多寡密切相关。一个行政主体请求另一行政主体承担自身的行政事务，在法理上意味着另一行政主体在预算外承担了行政事务。基于公平原则，行政主体就应当支付相应费用。如果在同一财政预算体系内，这是比较容易解决的。然而，区域行政协助中“不同地方的行政机关不是同一财政预算体系，有各自的财政经费预算”［18］。在这种情形下，制度保障是最根本的。在我国，相关法律、行政法规对区域行政协助费用负担问题基本上没有涉及，地方行政程序规定，如《湖南省行政程序规定》（2008）、《汕头市行政程序规定》（2016）、《浙江省行政程序办法》（2016）、《蚌埠市行政程序规定》（2018）等也未涉及区域行政协助费用负担问题。即使个别规范性文件涉及区域行政协助费用负担问题，但也只是涉及而已，并未作出明确规定。如《厦门市行政协助管理办法（试行）》（2018）也只是在第 8条规定双方签订《行政协助协议书》应当列明费用列支等内容。这一规定只是涉及意定区域行政协助费用负担问题，并未涉及法定区域行政协助问题，更谈不上对意定区域行政协助费用的精细化规定。虽然基于行政整体性要求，行政主体之间应当相互协商、相互协助、相互支持，但每一个行政主体都是一定利益的代表者，其履行职责的预算费用都是固定的，而且区域行政协助的跨区域特性使之变得更为敏感。“职务协助成本的合理解决，是调动职务协助积极性的动力机制。”［18］因而，费用负担问题的不明确必然导致区域行政协助过程中的人治因素和动力缺失。

五、优化路径：区域行政协助法治化的制度完善

在全面深化改革背景下，区域行政协助在推进区域协调发展方面的重要性日益凸显。针对区域行政协助的法治困境，从规范依据、责任承担、费用负担三个层面出发，探寻区域行政协助制度优化路径，是新时代政府治理现代化的重要议题。

（一）多管齐下：区域行政协助规范依据问题的解决之道

在区域治理现实需求下，区域行政协助开展需要有统一的程序法依据，以避免分散化带来的无序和混乱。行政程序法的制定对解决行政协助规范依据分散化问题有着不可替代的作用。与此同时，又需要立足于区域协调发展的实际，在地方立法层面充分赋权，通过行之有效的区域立法机制建设，推动与区域协调发展同步的区域行政协助创新发展。具体而言，区域行政协助可通过三种路径解决规范依据问题：

1. 制定行政程序法，解决区域行政协助自身的规范依据问题。在程序法方面，大陆法系国家有着成功经验。如西班牙《公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》第6、36、49、72条就行政协助协议制定主体、协议结构（行为主体的法律能力、行政机关权限范围、费用负担问题、协议履行要求、相关机构及人员配置、协议期限及终止情形）、文本格式化、有关解释与履行问题解决的方式、总体意向书的达成及协议的执行机构等作出了明确的规定。［11］我们应当借鉴大陆法系关于行政协助较为系统化的规范方式，立足本国实际，解决行政协助领域的诸多争议，如行政协助请求的审查和决定、书面请求要式规定、相关程序设置、区域性行政协助争端解决等，并以之为基础，完善请求机关与协助机关回避申请的处理，以及由请求机关负责听证程序组织等细化规定，从而使区域行政协助有法可依。

2. 通过中央立法或区域统一立法构建区域性规则，解决区域行政协助对象的规范依据问题。地方利益分化是制约区域经济发展的重要因素。各个区域基于分化的地方利益而有着不同的特点，需要解决的具体问题亦不相同，统一的中央立法无法构建全面完整的适合各个区域的统一性规则；区域统一立法的前提是区域行政协助是在一个行政区划下不同地区进行的。在面对跨行政区划的合作时，区域统一立法往往捉襟见肘，难以应付。因而，中央立法或区域统一立法构建区域性规则可以在一定程度上解决区域行政协助对象的规范依据问题，但不能从根本上解决，需要其他路径的共同合力。

3. 通过区域立法协调工作机制、开放协调的示范法机制等区域立法机制建设，解决区域行政协助对象的规范依据问题。地方性规则是否具备合作性、协调性，只有参与区域合作的主体才最清楚。而区域立法协调工作机制的建立健全在一定程度上决定了立法结果的合作性、协调性，促进了合作性地方规则产生。［19］开放协调机制是欧盟建构区域性规则的成功之道。欧盟开放协调机制包含基准设定、最佳实践、定期评价和共同学习四个基本要素，大致遵循以下步骤：在欧盟层面设立共同指导方针、目标和评价基准；为达到目标，成员国根据欧盟指导方针在国内制定各自的年度行动计划，通常由常设机构进行过程监督并做出相应评估；在定期同行评价程序中，对这些计划执行情况进行评价；最后，对指导方针和总体结果进行回顾，评出最佳实践，倡导其他成员国共同学习。如果必要，欧委会对指导方针做出适当调整，并对各成员国提出相应政策建议，以推动下一年度的循环执行。［20］在我国区域协调发展中，各区域立法主体通过开放协调机制可以构建适合实践需要的区域性规则。合作性地方规则和区域性规则的产生，在一定程度上从源头上消弭了法规规章之间的矛盾与冲突，解决了区域行政协助对象的规范依据存在的合法性难题，有力地推动着区域行政协助法治化。

（二）精准化：区域行政协助责任承担制度的改进之术

精细化是新时代行政体制改革的内在要求。而法律责任精准化无疑是确保政府管理精细化的“紧箍咒”。为实现区域行政协助精细化，必须科学设定区域行政协助责任承担，建立健全精准完备的区域行政协助责任承担制度。由于区域行政协助是行政主体间的行为，因而区域行政协助法律责任主要是内部责任。区域行政协助法律责任精准化的核心是内部责任精准化。根据法律规制类型不同，应当从三个方面精准完备地设定区域行政协助内部责任：

1. 命令性规制下的内部责任设定。命令性规制下的区域行政协助是一种法定行政协助，是行政主体必须履行的法定职责和义务。这种情况下的内部责任承担应当如此设定：一是请求行政主体不提出协助请求或提出的请求事项存在合法性问题，或原行政决定错误的，由请求行政主体承担责任；二是被请求行政主体不履行、错误履行或者怠于履行协助工作职责，或违反法律规定的，由被请求行政主体承担责任。

2. 授权性规制的内部责任设定。授权性规制虽然赋予了行政主体进行行政协助的裁量权，但它并不能任意而为，须履行相应的义务和责任。因为权责统一是行政主体必须遵循的基本准则。这种情况下的内部责任承担应当如此设定：一是请求行政主体不提出协助请求而导致本身职责无法履行，其提出的请求事项存在合法性问题，或原行政决定错误的，由请求行政主体承担责任；二是被请求行政主体不履行、怠于履行协助工作职责而无正当理由，错误履行协助工作职责，或违反法律规定的，由被请求行政主体承担责任。

3. 禁止性规制的内部责任设定。禁止性规制意味着区域行政协助不得进行。这种情况下，请求行政主体违法提出协助请求的，应当承担相应责任；被请求行政主体明知属于禁止协助事项，还予以协助的，由被请求行政主体承担相应责任。

虽然区域行政协助是行政主体间的行为，但由于区域行政协助而采取的某些行政措施会对外直接产生法律效果，另外行政主体不予协助行为也可能会影响相对人合法权益，因此明确区域行政协助外部责任也是区域行政协助法治化的必然要求。根据我国《行政诉讼法》（2015）“谁行为，谁被告”“谁主体，谁被告”的立法精神，区域行政协助与一般行政行为的外部责任承担并无根本性区别。只要不与区域行政协助内部责任相混淆，外部责任一般可依据行政行为外部责任归责原则确定。同时，考虑到跨区域性，为更好保障公众合法权益，区域行政协助外部责任应当设定为连带责任，即由请求行政主体与被请求行政主体共同向行政相对人承担，行政相对人可择其一请求承担责任。外部连带责任的设定避免了复杂内部责任可能外化带来的区分难题，便利相对人权利救济，减轻了相对人不必要的负担，有助于促进区域行政协助的法治化。

（三）合意与多元：区域行政协助费用负担制度的完善之策

我国地域广阔发展不平衡的国情决定各个区域实际有着较大差异，区域内各个行政区划经济社会发展状况亦存在差别，立足区域实际的行政协议约定费用承担往往最为符合当地具体情况，也具备良好共识性。因此，在存在行政协议明确规定情况下，应当首先适用行政协议。如果没有行政协议或行政协议没有协助费用内容的，则根据法定行政协助与意定行政协助的区别，分别确立相应费用负担规则。其中，“在法定行政协助的情况下，被请求机关提供协助是履行其法定职责。由于理论上被请求机关履行法定职责的费用已经由财政预算划拨到其账户上，所以在其向请求机关提供协助时，费用当然应当由自己承担而不是由请求机关承担。”［21］而与民事领域的合意性基础不同，意定行政协助亦受合法性原则规制，需要获得相应规范授权。在授权范围内区域行政协助主体达成合意，并且不违反相关禁止性规范，其行政协议是合法有效的。因此，存在合法有效协议约定的情况下，应按照协议承担相应费用。无协议的，应由请求行政主体承担。同时，费用负担确定还需注意以下问题：（1）费用负担规则的适用范围需严格限定在基于行政协助产生的费用范围，即自请求主体提出行政协助请求时起至行政协助事项完成期间发生的，为完成行政协助目的而支付的费用。（2）已成立区域管理委员会的，可以由该管理机构对包括协助费用负担在内的区域事务进行规划和协调。如，长三角经济协调会成立时就由成员城市缴纳的会费（公共经费）支付相关区域合作费用。（3）需与区域行政协助程序设计相结合，明晰相关费用支付、收取和管理程序。尤其是在款项执行协助事项当中，所收款项如何处理，是否能垫付协助费用，应在规范层面明确，以避免相关纠纷和争议影响区域行政协助。（4）行政协助费用负担必须在合理范围之内，如果被请求行政主体只有在支出“极不相称的巨大开支”前提下才能完成协助工作的，被请求行政主体可以拒绝协助。（5）在具体支付金额及支付方式上，与费用负担主体界分的基础性问题相区别，可确立以请求行政主体与被请求行政主体间协商确定为主，灵活采用预付或垫付方式，并可跟进最新支付方式；如果协商不成的，可借鉴由双方共同上级决定的方法解决，从而避免因费用问题影响区域行政协助顺利进行，为区域行政协助制度完善提供最为有力的实践支持。

六、结语

区域行政协助是全面推进依法治国和区域协调发展背景下整合因行政区划阻隔碎片化的区域行政资源、提高区域整体行政效率的重要制度支撑。将区域行政协助纳入法治轨道，使之成为更加有效的区域协调发展新机制，是新时代之所需。然而，无论理论、制度还是实践，区域行政协助法治化探索还只是初步的，还有大量问题有待学界进一步探讨。