国家科技计划项目同行评议管理现状及发展

吴 艳

（工业和信息化部产业发展促进中心，北京 100846）

0 引言

同行评议是指某一或若干领域的一些专家共同对涉及上述领域的一项知识产品进行评价的活动[1]。在国家科技计划项目管理中，项目评价贯穿立项评审、过程管理、综合绩效评价全过程，同行评议是实施项目评价的重要方式。《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》对同行评议专家遴选和构成提出了要求，即充分发挥专家咨询作用，项目评估评审应当以同行专家为主，吸收海外高水平专家参与，评估评审专家中一线科研人员的比例应当达到75%左右。文章阐述国家科技计划同行评议管理现状，发现存在问题，提出发展和改进建议。

1 国家科技计划项目的特点

2014年国家科技计划管理改革以来，通过撤、并、转等方式形成了5个类别的科技计划，包含重点研发计划、科技重大专项等。科技项目从属于科技活动, 是以科学研究和技术开发为内容而单独立项的项目，其目的在于解决科学和社会发展生产中出现的科学问题[2]。国家科技计划项目不仅具有科技活动的特征，如探索性、创新性、约束性、生命周期、成果形式多样等，还因其设置目的的不同而具有以下3个特点：

一是政府资助资金量大。国家科技计划项目具有多种渠道资金来源，包括中央财政资金、地方财政资金、项目单位自筹资金以及其他多元化投入。仅其中的财政资金，科技重大专项项目一般在千万以上，多的甚至达到几亿、几十亿，重点研发计划项目一般也在百万到千万之间。

二是公益性强。国家科技计划项目瞄准国家目标，聚焦重大需求，将“四个面向”作为科技创新的目标方向，具有很强的公益性。研究成果不是为了解决某些特定人或组织的问题，而是直接为公共利益服务，推动科技进步和社会发展。

三是社会关注程度高。国家科技计划项目因其设置目的和政府资助，再加上本身的科技创新含量，受到广泛的社会关注。同时，舆论和社会监督也随之出现，如评审标准、专家名单、立项项目、验收结论等都要向社会公开公示，在具体同行评议环节中专家遴选规则、专家构成及专业性都会受到关注。

2 国家科技计划项目同行评议管理现状

目前，国家科技计划项目管理专业机构（以下简称专业机构）从国家科技项目评审专家库中遴选专家，组织技术、财务、法律专家对项目总体执行、预定任务完成、预期目标达到、项目支撑专项目标实现、取得的重要成果、创新性、应用前景及示范推广、组织管理、人才培养及相关项目协同等情况进行分析和评价，作出评价结论即专家意见，为项目是否立项、调整、评估、验收或拨付财政资金提供参考和依据。同行评议为集体评议，非个人决策，评价结果具有一定的客观性和公正性；同行对相关专业熟悉程度相似，容易就评议结果达成一致；同行评议还具有较强的自我反馈和自我调节作用[3]。同时，实践中也发现现行的国家科技计划项目同行评议中存在以下不足之处：

一是专家选取难以精准。同行评议的效果主要体现在特定领域的同行专家对一项研究成果背景、研究前沿等知识的深刻了解，其中如何为待评审学术成果找到最匹配的专家最为关键，而随着学科专业化加速推进，“大同行”与“小同行”并存现象为精确匹配评审专家增加了难度[4]。我们知道，国家科技计划项目面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，项目申报书内容大量技术术语暂未录入专家库，专家库内的专家标签亦不能时时更新以匹配技术、新领域，这些都将极大影响专家抽取的准确性。2021年8月，上海交通大学某教授对 “高性能制造技术与重大装备”重点专项的评审过程以及相关评审专家提出申诉，认为参与预评审的7位专家均不熟悉该领域工作。在申诉未获得支持的情况下，向北京市一中院提起行政诉讼。虽然该案以“申请属于信访而不属于行政诉讼立案范围”为由不予立案，但给同行评议敲了一记警钟，即在评审专家遴选标准和程序以及评选流程方面严格执行政策规定的情况下，仍然不可以忽略对专家专业性的判断。

二是专家水平良莠不齐。专家被遴选后，一般在正式评审之前，专业机构会在预备会上向专家说明评审要求、规定和评分标准，阐释专项目标和年度指南等。经过简短培训之后，专家听取项目申报单位的汇报答辩，然后进行质询、打分、出具专家意见。目前的国家科技项目评审专家库仅起到数据库的作用，对专家培训、入库、出库、信息更新的作用较少。通过对评审现场的监督，发现有的专家具有相当的专业知识，但不了解国家科技计划评审规则；有的虽然是该领域专家，但具体研究方向有很大区别；有的专家社会活动频繁、行业影响力大，但长期不从事科研，专业知识已显生疏；有的专家在科研诚信方面还有欠缺，如应回避而未回避、接受请托等。

三是考核专家难以实施。业界形成了一些专家绩效考核指标体系，如利用层次分析法构建同行评议专家综合评价体系对专家基本能力（个人资历、科研能力） 和评审绩效（评审离散率、评审有效率、评审态度）对专家进行定量反评估[5]，建立包含静态评价指标（学术论文、科研成果、职业道德等）和动态评价指标（相关专业领域工作年限、已参加评审的次数、评审能力等）在内的专家评价指标体系[6]，从专家业务能力和评审信誉2个方面构建同行评议专家信誉评价体系[7]。项目管理中的评审，无论是立项阶段，还是过程管理、结题验收阶段，多数采取会议、检查等集中评审方式，由于会议时间紧张、组织工作繁杂、专家数量较大，专业机构很难在短时间对大批量的专家进行考核评价。而且，有些指标比较复杂，数学化模型不易构建，缺乏可操作性。即使有考核评估，对于项目评审专家，评价体系对于专家评审行为的评估，是一种统计分析而不是定性分析，因此在实际运用过程中可以为组织单位提供参考，而不能作为定论[8]。

四是专家意见使用有欠缺。一方面专家意见未能反馈给项目单位。按照现行国家科技计划管理制度，专家意见属不公开事项。在评审后的立项阶段，专业机构通过国家科技计划管理信息系统反馈评审结果，即“通过评审”或者“未通过评审”的结论，但不包括具体的专家意见。实践中，多个未通过预评审或评审的项目单位申请获得专家意见以便于后续改进或调整研究方向和重点，但均未获支持。另一方面，专业机构对同行评议过度依赖。专家意见对于评审结果有决定性作用，尤其是在当下各种审计、巡视十分严格的形势下，评审组织机构不愿在将来的审计、巡视中给自己“添麻烦”，基本不会推翻评审专家的意见，甚至不会改变评审专家对于评审对象的排序。[9]同行评议作为一种科技评估评价方法，方法不能替代结果，用同行评议替代决策本身是不科学、不负责任的。[10]

3 国家科技计划项目同行评议管理建议

同行评议是专业机构作出项目管理结论的重要依据。如何充分发挥同行评议的支撑和咨询参考作用，针对发现的问题，提出以下建议：

一是完善专家管理和遴选。规定入库专家在国家科技项目评审专家库中定期更新标签，完善个人信息，增加选取时的匹配程度。通过国家科技项目评审专家库，对在库专家开展继续教育培训，要求专家每年在专家库平台上接受一定时限的培训，学习、熟悉国家科技计划管理政策和文件，跟踪、了解专项年度指南发布和内容。将继续教育培训作为专家遴选的前提条件，抽取时系统自动屏蔽长期不接受培训、不关注行业信息的僵尸专家。专业机构抽取专家时，细化专业和研究方向，针对不同的评审组别设置不同的标签和关键词，抽出备选专家后再进行人工判断，尽可能遴选合适的同行。当然，需要一个前提，即专业机构工作人员不仅要在管理上专业化，还应当实现在所管理技术领域专业化，才可能在专家选取环节判断同领域、同行业专家。

二是合理使用同行评议意见。完善国家科技计划管理和同行评议制度，向项目单位定向反馈专家具体意见。专业机构不是专家意见的搬运工，而是在专家意见基础上，综合考虑检测机构、审计机构意见，以及项目单位本身的科研实力、合规运营和发展前景等，然后按照独立、客观、公正的原则作出项目管理结论。

三是加强监管和问责。在实施专家廉政承诺、保密承诺、公开、回避等制度的基础上，加强对专家的监管和问责，明确禁止行为、限制行为和倡导行为，如违反管理规定和会议纪律为禁止行为，在评审过程中私自外出或诱导式发问为限制行为，廉洁自律为倡导行为。对违反管理规定的专家，应进行严肃问责，如限期或永久取消国家科技计划申报、参与或评审资格。