中国推进金融业制度型开放之RCEP新金融服务规则研究

○马兰

北京大学经济学院博士后流动站 北京 100091

中国银保监会博士后工作站 北京 100033

中国金融业对外开放已迈入制度型开放新阶段，需要构建与国际规则相衔接的金融制度体系，充分运用国际规则推动金融制度正向溢出。2022年1月1日，东盟十国、中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等15个国家签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效，中国在协定中首次纳入了新金融服务条款。RCEP新金融服务条款规定了按照内外一致原则允许外资金融机构提供新金融服务，是相较国民待遇、市场准入等条款的高标准金融服务规则。该条款为RCEP缔约方之间实施金融创新和监管提供了国际法依据，为对接CPTPP更高标准新金融服务规则奠定了坚实基础，是中国金融业制度型开放的重要组成部分之一。鉴于此，学懂、善用RCEP新金融服务规则，对推进中国金融业制度型开放具有重要意义，将助力中国金融业高质量发展。

一、RCEP新金融服务概念探析

“新金融服务（New Financial Services）”是国际协约谈判专家结合国际经贸规则和金融监管经验，在国际自由贸易协定（FTA，以下简称自贸协定）中创设的国际法概念。根据RCEP规定，新金融服务是指“未在一缔约方领土内提供，但已在另一缔约方领土内提供和被监管的金融服务。这可能包括与现有及新的产品或者产品交付方式有关的一项服务”。上述定义与CPTPP等高标准自贸协定中的规定基本一致，但也有其特殊之处。从概念的内涵来看，新金融服务融合了“金融服务”和“金融创新”的概念内涵，其界定要素体现为以下四个方面（如图1所示）：

图1 RCEP新金融服务的界定要素

第一，新金融服务首先是金融服务，必须具有金融属性，这是新金融服务的本质特征。根据WTO《服务贸易总协定》（GATS），金融服务是指“任何具有金融性质的服务”，包括寿险、非寿险、再保险等保险服务，存、贷款等银行服务，期权期货、股票债券等证券服务，以及其他金融附属服务。RCEP、CPTPP等自贸协定通常都沿用GATS对金融服务的基本定义和分类，因此，RCEP新金融服务既然是金融服务，就必须具有金融属性，其所包含的服务类型本质上未超出银行、保险、证券等金融服务范畴。值得指出的是，欧盟对这一界定要素十分重视，在其签署的欧日《经济伙伴关系协定》（EPA），以及2020年完成谈判的《中欧全面投资协定》等典型缔约实践中，都明确规定了新金融服务需“具有金融属性”，进一步体现出这一界定要素的重要性。

第二，新金融服务具有创新性，是传统金融服务基础上的组合创新，组合的要素包括但不限于金融产品和产品交付方式。从通常意义理解，金融创新是金融主体对原有的金融要素重新组合或者衍生出新的金融要素，从而形成一种新的金融产品、金融市场、金融组织和交易类型的过程（王德凡，2018）。由于自贸协定是国际金融服务市场准入和营商制度的载体，在上述金融创新所形成的产物中，金融产品与自贸协定的联系最为紧密。因此，在RCEP新金融服务定义中，对金融创新的界定突出了产品和产品交付方式，这与国际经贸规则相契合。从理论分析来看，这种要素的组合创新可能包括现有的金融产品开发新的交付方式、以传统交付方式提供全新的金融产品，或者以新的交付方式提供新型金融产品等多种情形。

第三，新金融服务具有相对性，不包括在任何RCEP成员境内都未出现过的金融服务，而是指尚未在一成员境内提供过、但已在另一成员境内提供过的金融服务。如此规定的原因是，自贸协定中设置新金融服务条款的目的是促进缔约方之间新金融服务的市场准入，对于在任何成员境内都未出现过的新金融服务，由于各成员都没有相关业务和监管经验，不具备直接的产业利益，因此不是缔约方所关注的重点。综上，这一界定要素使得新金融服务的概念范围小于通常意义上的“金融创新”概念，并且边界相对清晰，有助于RCEP缔约方之间就金融创新达成基本共识，有利于RCEP缔约方之间共享金融创新红利。

第四，新金融服务具有规范性，对于已经开展某项新金融服务的缔约方，该项新金融服务需要被纳入监管范围，而不是游离在监管之外。这一界定要素是RCEP相较CPTPP等自贸协定所特有的，具有较强的创新性和先进性。从历次金融危机的经验教训来看，将金融创新纳入金融监管是有效防范金融风险、维持金融体系稳健运行的关键。近年来，伴随金融科技带来金融产品、信息技术、交付方式等各类要素组合迭代，金融创新的业务边界趋于模糊，金融风险也越来越隐蔽高发，金融监管者在非现场监管和防范金融风险方面都面临新的挑战。因此，RCEP规定新金融服务需要已被纳入监管，一方面为开展新金融服务提供了监管保障，另一方面也有助于成员之间分享关于金融创新的监管经验，共同合作实现金融创新和金融安全的平衡。

从概念的外延来看，目前全球尚未就哪些服务属于新金融服务达成共识。如上所述，RCEP等自贸协定中对新金融服务均采用原则性界定方式，并且各国和地区经济金融发展程度不一、金融实践各异，在监管层面也难以就哪些具体金融产品属于新金融服务达成共识。因此，在金融实务和金融监管中，对新金融服务的界定需要具体情形具体分析。本文建议可以统筹考虑服务性质、交付方式、金融产品等因素进行综合判断，并且需特别注意以下两点内容：一是新金融服务必须具有金融属性，并且已被纳入金融监管；二是新金融服务仅出现在RCEP成员境内，不包括RCEP成员之外的国家或地区出现的金融创新。并且，对引入服务的RCEP成员来说，新金融服务是其境内任何金融机构都没有开展过的新业务。举例来说，当前在一些RCEP成员境内提供并被监管的比特币、以太币等虚拟货币和碳保险、碳期货等绿色金融服务具有很强的创新性，对于尚未开展上述业务的RCEP成员而言，这些服务可能属于新金融服务。相较而言，通过互联网提供的传统保险服务则不属于RCEP新金融服务，因为全球很多国家和地区都存在互联网保险服务，并且该服务仅是将传统保险服务从线下提供转为线上提供。

二、RCEP新金融服务规则的历史演进及最新发展

RCEP新金融服务条款是关于新金融服务国际市场准入和监管要求的国际规则，规定了一方如允许本国金融机构在本国市场上提供某项新出现的金融服务，则需按照内外一致原则，在依法合规的前提下允许另一方在其境内提供同样的新金融服务。该条款最早可以追溯到20世纪80年代，互联网技术创新和数据传输使得全球金融交易迅猛增长，一系列金融创新工具应运而生，美国、澳大利亚、加拿大、日本等24个OECD成员在修订《经常项目无形经营自由化准则》（The Code of Liberalization of Current Invisible Operations）和《资本流动自由化准则》（The Code of Liberalization of Capital Movements）时，首次纳入了新金融服务和技术发展议题（Constance Z Wagner，1999）。美国作为金融创新产品的集大成者和国际金融制度的主要输出国，在其签署的《北美自由贸易协定》（NAFTA）和WTO《关于金融服务承诺的谅解》（以下简称《谅解》）中，创设了新金融服务条款规则，并在其主导的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判中对该条款予以完善。美国于2017年退出TPP后，澳大利亚、加拿大、日本、韩国等11个缔约方宣布达成《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），同时保留了新金融服务条款规则。相较而言，RCEP以WTO《谅解》和NAFTA为基础，借鉴了CPTPP等高标准自贸协定中的有益成分，统筹兼顾了金融科技时代特征和发展中成员利益，为全球自贸协定提供了新范本。

（一）WTO奠定了新金融服务多边规则框架

金融服务涵盖银行、保险、证券领域诸多子项服务，是WTO乌拉圭回合谈判最具挑战性的议题之一。截至1993年乌拉圭回合谈判结束之时，100多个成员中仅有美国、欧盟等60个成员提交了覆盖银行、保险、证券等全部领域的金融服务开放承诺，有11个成员仅提交了保险领域开放承诺（Constance Z Wagner，1999）。为鼓励成员进一步提升金融服务承诺水平，WTO提供了在金融服务领域做出承诺的标准化参考文件——《关于金融服务承诺的谅解》，成员可自愿选择是否采用。《谅解》文本主要源自美国、欧盟、加拿大、日本等成员的建议文案，而这些成员都是在金融创新和全球化方面具有优势和进攻利益的经济体，因此在《谅解》中纳入新金融服务条款，以满足其金融产业发展利益。与此同时，由于当时金融服务谈判的重点在于传统金融服务领域的市场准入承诺，而新金融服务相较传统金融服务开放水平更高，因此《谅解》第7条仅规定了新金融服务条款的雏形，即“一成员应允许其境内其他成员的金融服务提供者提供任何新金融服务”。

《谅解》作为乌拉圭回合一揽子文件的组成部分，其新金融服务条款奠定了该领域的多边基础规则框架，但也体现出了以下两方面问题：一是权利义务分配不对等。善于金融创新的经济体享有在境外发展新金融服务的权利，具有主动进攻利益；而金融业发展相对落后的经济体则有义务允许外资提供新金融服务，处于被动防守态势。这种权利义务的设置体现出了当时金融业发展比较成熟、善于金融创新的发达经济体希望借助新金融服务条款打开国际市场的意图。而对当时传统金融服务方兴未艾的发展中成员来说，难以享受到实际利益。二是注重金融创新，忽视金融监管。《谅解》仅规定了应当允许提供新金融服务，但未规定是否可以对外资提供新金融服务进行审批或监管，存在明显规则空白。对于被动输入新金融服务的发展中成员而言，在其境内尚未有任何机构提供类似金融业务、缺乏监管经验的情形下，若由外资机构直接开展新金融服务，金融监管部门在市场准入、持续性监管和风险防范方面都面临巨大挑战。境外新金融服务的引入也可能使内资金融机构丧失竞争先机，制约国内新兴金融产业的发展。因此，大多数发展中经济体在入世时未签署《谅解》文件。

（二）NAFTA和CPTPP完善了新金融服务国际规则

自20世纪80年代初以来，金融服务自由化一直是美国贸易政策的目标之一。美国与加拿大、墨西哥于1992年签署的《北美自由贸易协定》（NAFTA）被认为是涵盖美国最重要金融服务规则的自贸协定之一。根据美国谈判代表于1993年发表的陈述，美国对NAFTA金融服务的首要目标是提供一整套管理金融服务贸易和投资的规则。这套规则以国民待遇和金融机构设立权为主要内容，同时创设了提供新金融产品等重要实体权利。设置新金融服务条款是考虑到金融业由于技术发展而发生迅速变化，该条款有助于使各方无须进一步谈判就可推出金融创新产品（Barry S Newman，1993）。此外，美国对NAFTA金融服务的另一个重要目标是维护美国监管机构监督金融服务活动的权利，以维持金融市场的稳定和完整运行。这一目标与20世纪80年代后期美国因鼓励金融创新、放松金融管制而导致银行业危机密不可分，因此进入90年代，美国完善了金融业监管机制与方法，更强调审慎监管（马红霞等，1998）。基于上述谈判目标，在WTO《谅解》规定允许外资提供新金融服务的基础上，NAFTA新金融服务条款在规则设计上作出了以下三方面重要调整：

第一，相较WTO《谅解》，NAFTA将允许提供新金融服务的主体由外资“金融服务提供者”限缩为“金融机构”。根据NAFTA规定，“金融机构”是指根据东道国法律被授权经营并作为金融机构受到监管的机构，通常是持牌的银行、保险公司、证券公司等金融中介；而“金融服务提供者”既包括金融机构，也包括从事金融服务的咨询公司、信息服务公司、科技公司等非金融企业。因此，主体范围的缩小排除了未纳入金融监管的非金融企业开展新金融服务，更符合金融审慎经营原则。

第二，NAFTA增加了开展新金融服务的前提，即允许内资金融机构依照国内法律在类似情形下提供与新金融服务相类似的金融服务时，才有义务允许外资金融机构提供该新金融服务。这一规定将新金融服务的条款义务锚定在了国民待遇范畴内，体现出了新金融服务条款的实质是不歧视外资、给予内外资机构提供新金融服务的平等机会，各国在鼓励金融创新方面享有同等的发展权利。与此同时，在具备一定业务条件和监管经验的前提下由外资金融机构提供新金融服务，通常不会对本国金融产业造成明显冲击，总体风险可控。

第三，相较WTO《谅解》对监管规则未有着墨，NAFTA规定了缔约方可以要求提供新金融服务需符合一定的机构和法律形式，以及需经审批。如果要求需经审批，应当在合理时间内做出批复，并且只能基于审慎原因拒绝批准。这一新增内容赋予了缔约方对外资金融机构提供新金融服务进行监管的权利，同时明确了金融监管的具体方式。从国际金融监管实践来看，“一定的机构和法律形式”可能包含合伙企业、有限责任公司或股份有限公司等企业设立形式，也可能包含外资金融机构的法人公司、分支机构、代表处等营业性机构形式。而要求“需经审批”则可以将新金融服务的市场准入嵌入缔约方的现行金融监管框架中，实现对新金融服务的持续性监管。总体来看，NAFTA新金融服务条款在WTO《谅解》的基础上限缩了提供新金融服务的主体，新增了国民待遇和审慎监管两个关键要素，规则设置更为科学完整，对迄今为止的全球自贸协定实践发挥了重要示范作用。

由于CPTPP的前身TPP谈判亦由美国所主导，CPTPP新金融服务条款的核心规则与NAFTA一致，在此基础上有两点补充完善之处：一是进一步明确了条款义务与缔约方现行法律的关系。CPTPP规定，缔约方应允许外资金融机构开展新金融服务的前提是“不适用新的法律或修改现行法律”，即在允许内资金融机构依照现行法律在类似情形下提供与新金融服务相类似的金融服务时，才有义务允许外资金融机构提供该新金融服务。这一规定的目的是，明确引进境外新金融服务无意突破东道国的现行立法体系，因为突破现行法律体系往往意味着更高的风险和更复杂的法律制度和政策路径，将增加条款义务落实的难度和阻力。二是CPTPP新增了国内法规和政策制定权，缔约方可以颁布新的法规（regulation）或其他附属措施（subordinate measure）来规范新金融服务。从法律层级来看，这里的“法规”是指行政法规及规章等法律性文件，而“附属措施”主要是指金融监管部门发布的不具有法律性质的通知等规范性文件，其目的是赋予缔约方自主立法来有效衔接条款规则的权利。值得指出的是，2020年，美国、加拿大、墨西哥对NAFTA进行了修订，形成了《美墨加自由贸易协定》（USMCA）以替代NAFTA，而USMCA中的新金融服务条款与CPTPP完全一致。因此，CPTPP新金融服务条款是该领域目前最具代表性的国际规则之一。

（三）RCEP进一步强调在审慎监管前提下鼓励金融创新

作为当前世界上覆盖人口数量最多、经贸规模最大的自贸协定，RCEP纳入新金融服务条款代表了日本、韩国、澳大利亚、新西兰等发达经济体，中国、越南等发展中经济体，以及缅甸、老挝、柬埔寨等最不发达经济体的共同利益。同时这是中国首次参与新金融服务条款规则谈判，在其中融入了中国实践和中国方案。RCEP一方面沿用了CPTPP新金融服务条款将义务锚定在国民待遇范畴、明确规定义务与缔约方现行法律的关系、缔约方可以颁布新的法规或其他附属措施来规范新金融服务等规定，另一方面统筹兼顾了金融科技时代特征和发展中成员利益，相较WTO《谅解》和CPTPP，呈现出更强的包容性、普惠性和审慎性，具体表现在以下三方面：

第一，弱化了义务的强制性，将新金融服务由约束性义务转变为鼓励性义务。如前所述，新金融服务相较传统金融服务开放水平更高，对一国金融业的韧性和监管水平都有较高的要求。RCEP成员中，日本、澳大利亚、新西兰、马来西亚、新加坡、文莱和越南在CPTPP中已纳入新金融服务条款，韩国在美韩自贸协定中也有缔约经验，而泰国、柬埔寨、老挝、缅甸等东盟国家此前签署的自贸协定均未包含该条款，接受高标准的新金融服务条款存在较大难度。为进一步体现协定的包容性和普惠性，RCEP规定缔约方应“努力（shall endeavor to）”允许外资金融机构在其境内提供新金融服务，而不是“应当（shall）”允许提供。如此一来，缔约方在收到外资金融机构开展新金融服务的申请时，如经审查和评估后拒绝批准，也不违反协定义务。上述规定兼顾了东盟十国金融业发展程度分化、金融监管水平不一的现实情形，同时也体现出了RCEP各缔约方之间共享创新红利、共建金融秩序的共同愿景。

第二，RCEP未规定CPTPP中“只能基于审慎原因拒绝”外资金融机构提供新金融服务的表述。“审慎原因”源自国际贸易协定中的“审慎例外”条款。根据RCEP审慎例外条款，“审慎原因”包括维护单个金融机构或金融服务提供者的安全、健全、完整或金融责任，以及维护支付和清算系统的安全、金融完整性和运营完整性。实践中，各国通常可以结合国际规则和本国金融监管框架进行细化解释，但由于各国金融业发展水平和监管框架各有差异，“审慎原因”在认定上存在一定模糊性。考虑到对新金融服务的准入需要综合考虑服务类型、政策现状、规则衔接、风险防范等多重因素，对国内法律体系和金融监管制度尚不成熟完善的发展中成员来说，将拒绝提供新金融服务的原因仅限定为“审慎原因”，缺少对新金融服务准入和监管的政策空间。鉴于此，RCEP未规定上述情形，为各成员预留了较为充分的监管政策空间，同时也避免了“审慎原因”界定的模糊性问题。

第三，强化了监管权力，同时进一步提升了监管的灵活性。相较CPTPP规定缔约方“可以”决定新金融服务提供的形式、“可以”要求审批，RCEP规定提供新金融服务“受制于”（subject to）东道国的相关许可、形式或其他要求。这一规定有以下两点重要变化：首先是强化了监管权力，要求将金融创新纳入到金融监管范畴中来。近年来，伴随金融科技发展所带来的金融创新和风险事件层出不穷，如网络借贷信息中介机构（P2P）、非法跨境提供金融服务等，中国金融监管者对相关金融活动积累了现实监管经验和风险防范教训。因此，立足于金融科技时代金融服务多元、业务边界模糊、风险隐蔽高发等特征，必须树立底线思维，坚持在“审慎监管前提下进行金融创新”。其次是拓展了监管方式，除CPTPP规定的审批、设立形式之外，RCEP还规定了“其他要求”，可囊括监管科技、监管沙盒或其他创新监管方式。这一规定进一步提升了金融创新产品监管政策的灵活性，有助于各成员探索适应金融科技时代特征和更高开放水平的监管方式，提升监管能力和监管水平。

综上可以看出，RCEP新金融服务规则的演进是经济、政治、历史、法律等一系列复杂因素相互交织影响的结果，蕴含着金融创新和金融监管的博弈规律，同时也反映出各国国内金融制度和国际经贸规则之间的深刻互动（RCEP与其他国际协定新金融服务条款的差异对比见表1）。要从国内经济出发审视国际贸易规则，而国际贸易规则又会融入各国国内涉外法律中而发挥“宪政功能”（E.-U.彼得斯曼，2004）。美国等发达经济体在新金融服务国际规则的创设和演进过程中扮演着重要角色，是规则制度的主要输出者。而RCEP新金融服务条款的内容则充分兼顾了发展中经济体的关切和期望，为发达经济体和发展中经济体实现互利共赢提供了新范式。以上演进过程表明，只有积极参与全球经济治理和国际规则制定，才能主动掌握规则话语权，实现从接受规则、遵守规则到制定规则、引领规则的升级转变。

表1 RCEP与其他国际协定新金融服务条款的差异对比

三、中国金融创新开放制度与实践对接RCEP新金融服务规则的主要问题

2022年1月，经国务院批复同意，商务部会同国家发展改革委等6部门共同印发了《关于高质量实施〈区域全面经济伙伴关系协定〉（RCEP）的指导意见》，体现出中国对严格遵守RCEP协定义务的决心和信心。目前，中国金融创新开放制度与实践在对接RCEP新金融服务规则方面还存在一些问题，可能对高质量实施协定造成潜在负面影响。

（一）中国金融创新开放制度与实践的发展现状

1.金融创新开放制度的发展现状。改革开放40多年来，中国的金融创新开放制度一直处于渐进式发展和完善之中（龙帼琼等，2022）。在改革开放过程中，面对金融各领域发展的体制机制障碍和经济转型发展的现实需求，有步骤、分阶段地实施金融试点是开展金融创新开放的主要方式，也是平衡金融开放和金融安全的重要手段，更是国内金融制度与RCEP新金融服务规则相衔接的关键环节。如前文所述，RCEP新金融服务条款赋予了各成员颁布新法规或其他“附属措施”以允许外资金融机构开展新金融服务的权利。由于国内法规几乎都是以正向列举形式规定中外资金融机构的业务类型，考虑到中国金融创新开放以政策试点为主要方式的现实情形，如一项境外新金融服务无法对应现行法规规定的业务类型，很可能将通过试点形式来规范新金融服务的提供。

目前，国内各项金融政策试点蓬勃发展（不同领域主要金融创新试点情况见表2）。从金融试点政策的发布主体来看，“自上而下”的试点政策主要是由国务院和一行两会等中央金融监管部门发布，“自下而上”的金融试点政策主要由地方政府等主体发布，海南自贸港和各自贸试验区也发布了各自的金融创新试点政策。从金融试点涉及的领域来看，既包括金融服务和金融市场领域的对外开放，也包括在金融科技、养老金融、绿色金融、普惠金融等诸多领域的金融创新试点。由于试点是对新型金融产品或服务模式的探索，通常会突破现行法律或者没有明确法律依据，因此试点依据的文件一般是主管部门发布的通知等规范性文件。

表2 不同领域主要金融创新试点情况

从一行两会目前正在开展的金融试点中，可以归纳出以下三项试点政策的共同核心逻辑：一是选取试点机构，通常是选取国有背景的大型中资金融机构作为首批试点机构。例如，银保监会发布的《关于开展专属养老保险试点的通知》规定，专属商业养老保险试点首批参与试点的保险公司包括中国人民人寿保险、中国人寿保险、太平人寿保险、中国太平洋人寿保险、泰康人寿保险、新华人寿保险等6家中资保险公司；《关于开展养老理财产品试点的通知》规定，养老理财产品试点首批试点机构是工银理财、建信理财、光大理财和招银理财等4家中资理财公司。主要原因是：一方面，金融创新试点伴随着较高的金融风险，国有大型金融机构综合实力较强，经营资质良好，具有较强的抗风险能力；另一方面，国有金融机构本身承担着更多事关国计民生的社会责任，参与新金融服务试点有助于其更好履行社会责任，更好支持实体经济发展。二是选取试点地区或者开放的对象地区。例如，“跨境理财通”业务试点是内地与香港、澳门之间的开放措施，在粤港澳大湾区内实施。三是制定相关试点要求，包括设置一定的试点期限、业务规模、监管要求、监督管理机制等。例如，《关于开展养老理财产品试点的通知》规定，试点期限为一年，试点阶段，单家试点机构养老理财产品募集资金总规模限制在100亿元人民币以内。设置一定业务规模的主要考虑是，金融试点开始时一般搭载有较为便利的政策安排，而且在特定区域实行，这在一定程度上会导致试点地区和非试点地区金融机构之间的不公平竞争，设置金融试点的业务规模有助于减少这种不公平竞争的影响，同时也监督试点机构审慎稳健地参与试点项目，避免过度享受政策红利。

2.金融创新开放实践的发展现状。第一，引进来方面，目前有8个RCEP成员在中国境内设立了外资银行机构，5个RCEP成员在中国境内设立了外资保险机构。在当前技术创新引领数字金融蓬勃发展之时，中国与其他RCEP成员在金融科技、绿色金融、养老金融、健康保险等领域拥有广阔的合作空间。以绿色金融为例，目前全球已有136个国家提出碳中和承诺（中央财经大学绿色金融国际研究院，2022）。绿色金融作为支持环境改善、应对气候变化、有效利用资源的经济活动总和，对当前及今后人类可持续发展至关重要。RCEP成员中，日本、澳大利亚、新加坡等国绿色金融发展走在前列，实践经验丰富。例如，日本天气保险、巨灾保险等绿色保险产品具有全球特色；澳大利亚碳保险起步较早，Steeves Agnew保险代理有限公司2009年就首次在全球推出碳损失保险，为因森林大火、雷击、冰雹、飞机坠毁或暴风雨而导致森林不能达到经核证的减排量所产生的风险提供保障（中央财经大学绿色金融国际研究院，2022）；新加坡于2020年成立绿色金融科技平台，鼓励金融机构与金融科技企业合作开发绿色金融技术解决方案，以更好支持数字绿色债券等金融产品的运营。中国可依托RCEP新金融服务条款和金融合作机制，积极借鉴其他成员在绿色金融领域的先进经验，推动区域经济实现低碳转型。

第二，走出去方面，目前中资银行在其他14个RCEP成员境内均设立了分支机构，中资保险机构在5个RCEP成员境内设立了保险机构。中国的金融科技发展处于全球领先地位。2021年，全球近60个中央银行已开展法定数字货币研究，数字人民币研究和试点位于先发之列（Bank for International Settlements，2021）。目前，数字人民币已在全国16个试点城市用于零售支付，其中“智能合约”通过设置交易双方都同意的支付条件来满足高效、安全执行交易合约的需求，是典型的支付服务创新。数字人民币虽然在短期和中期内对人民币国际化影响较小，但从长期来看，提升数字人民币底层技术、探索跨境支付结算应用场景有助于扩大人民币跨境结算需求，为人民币国际化创造良好条件。RCEP成员中，日本、新加坡、马来西亚、泰国等都在积极研究或试点央行数字货币，新金融服务规则为各成员加强数字货币国际规则共商共建提供了平台。

与此同时，中国电子支付位于世界发展前列，RCEP为中资金融机构拓展境外创新业务提供了重要机遇。2015至2019年，包括东盟十国在内的东南亚国家互联网经济商品交易总额（GMV）增长了32%，相较美国互联网GMV增长12%、欧盟互联网GMV增长9%，东盟互联网经济处于蓬勃发展时期（Finch Capital et al.，2020）。与此同时，2021年，中国的移动支付普及率已达86%，而东盟国家中数字支付发展领先的新加坡和增速最快的印度尼西亚2021年数字支付普及率为50%左右（中国信通院，2022）。在中国电子支付加速智能化升级、跨境支付需求攀升的新态势下，中国电子支付在RCEP自贸区内发展空间广阔。此外，中国在保险科技、绿色金融科技等细分领域发展迅速，金融创新潜力巨大。

（二）中国金融创新开放制度与实践对接RCEP新金融服务规则的主要问题

1.金融创新开放制度层面的问题。第一，国内金融创新开放制度与RCEP新金融服务规则的衔接机制不明确，导致政策制定者在制定金融试点方案时对国际规则的研究不足，对接国际规则的意识不强。在WTO框架下，中国已建立贸易政策合规制度，政府部门制定法律法规需进行“合规性”审查（杨国华，2021）；但在涵盖超出WTO规则水平条款的双多边自贸协定项下，尚未建立正式的国际义务审查机制。由于新金融服务同时涉及金融业对外开放和金融创新，在政策制定环节缺乏与国际规则相衔接的机制，将影响落实RCEP的成效。

第二，开展金融政策试点时未充分考虑外资金融机构参与试点的可行性，对外资金融机构的经营经验和专业特长了解不足。RCEP新金融服务规则的核心义务即是按照内外一致原则，为外资金融机构开展新金融服务提供和中资机构平等的竞争机会；而能否与中资金融机构开展公平竞争是境内外资金融机构一直高度关注的问题，也是影响其能否深耕中国金融市场的重要因素。例如，《欧盟企业在中国建议书2022/2023》提出，欧盟希望中国政府“借鉴外资银行的知识和经验，赋予外资银行申请中国人民银行碳减排支持工具的平等机会”，目前人民银行已将德意志银行（中国）有限公司、法国兴业银行（中国）有限公司纳入碳减排支持工具的金融机构范围。未来，不排除RCEP缔约方金融机构提出开展相关新金融服务的可能性。

第三，金融创新开放制度的政策透明度有待进一步提升。如前所述，金融政策试点所依据的各项文件包括试点机构、试点期限、试点地区、试点要求等内容，但通常都不包含选取试点机构的标准或者开展试点需具备的条件。由于金融试点政策通常不向社会公开征求意见，并且选取的试点机构绝大多数是国有大型中资金融机构，容易引发境内外资金融机构对其无法参与相关试点的担忧，进而造成对金融业营商环境的负面评价。

2.金融创新开放实践层面的问题。由于RCEP正式生效实施的时间不长，目前中国政府部门和金融机构、企业等还在学习、熟悉规则的过程中，因此新金融服务规则尚未被实际运用在金融政策制定和实务当中，未来的应用空间有待进一步挖掘。一是引进来方面，国内一些金融服务领域尚处在发展前行阶段，需要加强国际规则研究，结合中国实际与国际有益经验，探索金融业务模式和监管方式。例如，“十四五”规划提出要“大力发展绿色金融”，目前形成了以绿色信贷为主体，绿色债券、绿色保险、绿色基金、碳金融市场等联动发展的绿色金融体系，但碳保险等金融产品种类尚不齐全，绿色金融科技还需发力，碳市场活跃度明显不足。二是走出去方面，目前中资金融机构在境外发展面临不同国家和地区差异化的法律环境和监管政策，加之国际环境不确定性明显增加，为中资金融机构拓展境外优势业务增加了阻力；在国际协约谈判和金融监管合作等领域，政策信息和资源较为分散，未形成监管合力。此外，RCEP是中国首个纳入新金融服务条款的自贸协定，有待进一步在其他自贸协定中丰富缔约实践，形成规则合力。

四、完善金融创新开放制度与实践的政策建议

（一）完善现行金融创新开放制度，高质量实施RCEP新金融服务义务

一是应在制定金融创新开放政策时开展国际自贸协定义务一致性评估，确保不违反协定义务，向世界展示中国高质量实施国际规则的大国形象。金融创新开放制度与国际规则的衔接体现为，在政策设计上主动与高标准国际规则对接，更重要的是在金融法规和政策实施过程中遵守相关国际义务，降低制度违约成本。金融监管部门和其他政策制定部门应在监管实践中增强国际履约意识，构建科学合理、有效可行、稳定灵活的金融创新制度体系，以适应更加开放的金融环境，坚决守住不发生系统性风险的底线。

二是在开展金融创新试点时，应根据创新业务特点和在华外资机构专长，给予外资相应试点机会，实现发展机会公平。外资金融机构进入中国金融市场带来了丰富的金融产品和成熟的业务经验，能够助力形成中国广覆盖、宽领域、多层次的金融体系。一些外资金融机构依托母国集团的综合实力和特色金融服务优势，可以进一步提升境内新金融产品的供给效能，增强金融消费者的获得感。与此同时，中外资金融机构之间的公平竞争能进一步提升中资金融机构的生产效率，增强国际竞争力，在互利共赢中实现金融创新开放。

三是应进一步提升金融创新开放政策的透明度，为RCEP各成员方在中国金融市场的发展提供固根本、稳预期、利长远的国内法治保障。在制定相关金融试点政策时，应尽可能明确规定开展试点需要符合的审慎性条件，例如试点机构的综合实力领先、在试点领域具有成熟经验、经营业绩稳健等原则性条件，或者审慎指标等具体条件，以向包括外资金融机构在内的金融企业充分传递金融试点的政策逻辑，避免引发外资金融机构对中国金融创新开放政策的不必要误解，或者对金融市场信心造成负面影响。

（二）丰富未来金融创新开放实践，促进金融业高质量发展

1.引进来方面，在未来金融创新开放政策的研究和制定过程中，应善用RCEP新金融服务规则进行政策设计，引入境外具有专业化特色化的金融服务，探索新型金融服务和监管模式，实现高水平引进来。对于已在其他RCEP缔约方境内提供并被监管、但尚未在中国境内提供的新金融服务，外资金融机构可能向中国金融监管部门提出在境内开展新金融服务的诉求，中国也可能根据自身发展需要引入境外优质金融创新产品。本文以绿色金融领域为例，提出以下RCEP新金融服务引进来的政策路径（如图2所示）。

图2 RCEP新金融服务“引进来”政策路径

第一，评估引入境外新金融服务的必要性。必要性评估是决定是否开展一项新金融服务的逻辑起点，包括是否符合国家发展目标、是否有助于宏观实体经济发展、是否有利于优化金融体系结构、是否有助于提升金融消费者福利等方面，同时涵盖定性和定量评估。

第二，论证开展新金融服务的可行性。可行性论证是新金融服务得以顺利提供的关键环节，包括论证是否具备所需的各项条件，例如金融基础设施条件、信息技术条件、法律制度条件、监管资源条件等。以碳保险为例，由于碳保险是为降低碳资产开发或交易过程中的违约风险而开发的保险产品，属于碳市场支持工具，因此碳保险产品的研发和开展有赖于碳交易所等金融基础设施的搭建，碳远期、碳期货、碳期权等碳市场交易工具的丰富供给，以及碳交易基础法律制度的完善。与此同时，基于金融业数字化运营的天然属性，碳保险产品的提供亦离不开信息技术、算法模型等的有力支持。而对新型金融产品的监管往往缺乏监管人才和相关经验，需要有效分配监管资源。对于条件尚不具备或者时机尚不成熟的新金融服务，由于RCEP新金融服务条款是鼓励性义务，中国金融监管部门可以正当拒绝外资金融机构提出的展业诉求，但拒绝提供新金融服务的理由不应当是歧视外资，而是出于风险防范等审慎性理由。

第三，拟定新金融服务具体实施方案。经过必要性评估和可行性论证环节，如果认为引入境外某项新金融服务必要且可行，则将进入下文的拟定具体实施方案环节。由于拟开展的新金融服务是中国境内尚未提供过的金融服务，需特别注意是否突破现行法规和开放现状、统筹考虑开放层次和开放水平等问题。首先，需要有效衔接新金融服务提供与现行法规框架。如果没有在现行法律中找到开展该项新金融服务并进行金融监管的明确依据，此时金融监管者需制定新的法规或金融试点措施来允许开展新金融服务。在拟定具体方案时，关键问题之一是研究允许外资金融机构提供新金融服务是否属于新的对外开放措施，对这一问题需结合中国加入WTO承诺和RCEP金融业正面清单承诺等进行综合判定，其结果将影响提供该项新金融服务的主体范围。如果该新金融服务属于新的对外开放措施，中国可以通过改进RCEP开放承诺或签署换文等形式将该项开放措施规定在RCEP文本中，以在国际规则层面阻却RCEP成员之外的外资金融机构根据WTO最惠国待遇要求开展该项新金融服务。其背后原因是，WTO《服务贸易总协定》第5条“经济一体化”赋予了各成员在双、多边之间达成更优惠安排的权利，因而RCEP等自由贸易协定项下的更优惠待遇不受WTO最惠国待遇义务的约束。其次，合理制定提供新金融服务的准入条件、设立形式、经营规则、审慎监管和行为监管等各项监管要求。如前文所述，RCEP新金融服务条款的一大特点就是强调在审慎监管前提下进行金融创新，规定了新金融服务应“受制于”东道国的行政许可、设立形式或其他要求。因此，中国金融监管者可以依据条款规则拟定新金融服务的准入条件和审慎监管要求，以及是否在自贸试验区、海南自贸港或者粤港澳大湾区等特定区域实施。此外，在制定上述准入条件和监管要求时，还需考虑两方面重要因素：一是强化金融创新风险评估，建立创新产品纠偏和暂停机制。如通过试点方式开展新金融服务，可以根据业务开展和风险预警情况要求暂停试点或调整有关业务条件，但需注意应从审慎原因出发拟定监管政策。二是纳入金融监管政策的影响评估，包括是否与相关监管政策协调一致、是否会对金融市场产生收缩效应、是否会对存量金融市场份额产生负面影响、是否会在相关市场形成垄断效应等内容。将上述因素纳入对新金融服务监管政策的拟定过程，是提升开放条件下监管能力和水平的内在要求，有助于提升金融监管政策的科学性和有效性，避免因单项金融监管政策产生蝴蝶效应而导致的政策失灵或负面舆论问题。

2.走出去方面，可依托RCEP新金融服务规则增强中国金融创新制度的正向溢出效应。第一，新金融服务的范畴可以囊括金融科技、电子支付等诸多优势业务领域，中国金融监管部门可以RCEP为平台加强数字货币国际规则共商共建，以新金融服务规则为基础共识推动数字人民币国际化发展；中资金融机构可充分运用RCEP新金融服务国际规则推动金融科技、电子支付等优势领域全球化布局，提升金融创新国际竞争力，服务构建“双循环”新发展格局。

第二，加强金融创新跨境监管合作，强化国际规则共识。金融科技时代的金融创新风险呈现更为隐蔽高发、传导性强、纷繁复杂的特点，如何在发展和安全中寻求平衡是各国金融监管者面临的共同课题。特别是，金融全球化带来的跨境金融风险不容小觑，防范监测各项风险离不开成熟完备的国际金融治理体系和及时有效的跨境监管合作。RCEP新金融服务规则是各成员之间达成的在审慎监管前提下鼓励金融创新的基本共识，也是金融科技时代应坚持的底线思维。从依法整治P2P到将互联网平台企业金融业务纳入金融监管，中国在金融科技监管和风险防范方面积累了丰硕经验。国际经贸规则与国际金融监管相辅相成，中国可以RCEP为依托，与RCEP成员乃至更多国家和地区共同分享金融创新与监管的最新实践，强化国际规则共识，提升规则制定话语权。

第三，发挥自贸协定规则乘数效应，推动国内金融制度正向溢出。参与高标准国际经贸规则制定是推进中国金融业制度型开放的重要抓手。作为中国首次纳入新金融服务条款的自贸协定，RCEP提升了中国与韩国、澳大利亚、新西兰、东盟之间既有自贸协定的金融服务规则水平，并且在中国与日本之间首次建立了自贸伙伴关系，奠定了良好的多边金融创新规则基础。在以CPTPP为代表的新一代高标准国际贸易协定中，新金融服务条款已成为一项国际通行规则。中国于2021年9月正式申请加入CPTPP，RCEP新金融服务条款与CPTPP新金融服务条款核心内容一致，有助于中国与CPTPP现有成员之间就新金融服务议题达成共识。2020年末宣布完成谈判的《中欧全面投资协定》包含了更为详细的新金融服务条款，将为中欧之间实施金融创新保驾护航。各经济体之间相互交错的自贸区网络将发挥新金融服务规则的乘数效应，中国应注重将国内金融制度和业界发展诉求融合提炼为国际协定文本方案，在国际协约谈判中推动国内金融制度正向溢出。此外，东盟是中国推动“一带一路”高质量发展的重要力量，中国与东盟金融业可以加强金融合作与创新，不断丰富金融产品和服务体系，以RCEP新金融服务规则辐射带动“一带一路”金融业互利共赢。