共同富裕下我国城乡融合发展的理论维度与路径突破※

○史卫民 彭逸飞

西安财经大学法学院 陕西西安 710061

21世纪以来，我国城乡二元结构所造成的“城乡病”问题突出，严重制约了国家现代化的进一步发展。为了缓解城乡发展矛盾，党中央先后实施了城乡统筹和城乡一体化战略，虽取得了巨大成就，但是我国的“城乡病”问题尚未得到根治。针对我国城乡发展不平衡，***总书记曾指出，“从我国城乡发展不平衡不协调和二元结构的现实出发，从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既要遵循普遍规律、又不能墨守成规，既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。”继党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”和十九届五中全会提出构建新型工农城乡关系后①党的十九届五中全会提出“推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。”，国家发展改革委于2022年3月份印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，突出强调了涉及城乡融合的6方面28条任务，为促进城乡融合提供了政策引导。

当前，我国学术界关于城乡共同富裕的研究主要围绕着城乡融合发展和共同富裕分别展开。在城乡融合发展方面，现有研究成果主要集中在：第一，对于城乡融合发展的内涵与意义进行学理剖析。例如，何红（2018）认为，城乡融合促使我国的城乡关系达到第三次飞跃，是从乡村社会向城市社会进行转变的必然，也是我国建成社会主义现代化强国的必然，其在内涵层面应包括空间融合、资源融合和产业融合。第二，关于城乡融合发展的困境和出路的分析。例如，李沐阳（2018）对城乡融合发展的内在原因和现实背景进行了深入分析，并提出实现城乡融合发展必须要改变我国的土地征收制度、通过多种方式吸引人才回流、深化农村产权制度改革、深化农业经营体制改革等七项具体措施。第三，对国外城乡融合发展的经验进行总结与归纳。例如，王华与陈烈（2006）归纳总结了西方社会所经历的六个阶段的城乡理论，并立足于当前西方社会从“城乡分割发展观”向“城乡融合发展观”变化的趋势，为我国的城乡融合发展之路提出合理建议。在共同富裕方面，多数学者则聚焦于共同富裕的目标、内涵及实现路径等理论层面的研究，也有部分学者致力于探索农业农村的共同富裕。

从现有的文献分析来看，将城乡融合发展置于共同富裕背景下进行分析的研究成果仍然较少，并且少有文献对城乡统筹、城乡一体化与城乡融合进行系统的对比分析，也缺少对城乡融合的理论基础进行归纳总结。鉴于此，本文在对三者异同进行对比和分析的基础上，概括出城乡融合的理论维度，针对我国城乡关系发展不平衡的现状，提出针对性建议，以期为实现城乡融合发展提供理论借鉴，促进城乡共同富裕。

一、城乡统筹、城乡一体化与城乡融合之异同

城市与乡村之间互促共荣、相互依存，城市以其人才资源、先进技术、金融资本等带动和引领乡村发展；同时乡村又以其丰富的人力资源、生态环境等为城市的发展提供助力，二者之间互补互利，成为生命共同体。城乡统筹、城乡一体化和城乡融合发展之间理念一致，在政策的实施路径上都适应我国的主要国情，在政策预期上也都有相同之处，三者均将城市与乡村看作一个不可分割的有机整体，与新发展理念的内涵相契合②新发展理念指创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，创新发展注重的是解决发展动力问题；协调发展注重的是解决发展不平衡问题；绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题；开放发展注重的是解决发展内外联动问题；共享发展注重的是解决社会公平正义问题。；三者在最终目标上也存在相似之处，均强调通过促进城乡要素的自由流动和公共资源的均衡配置，使城乡之间形成良性互动、深入融合、协调发展、共同繁荣的新格局（禹怀亮、王梅梅、杨晓娟，2021）。同时，“城乡一体化”和“城乡融合”之间在内在逻辑上也具有一致性，可以说，城乡一体化是城乡融合的逻辑起点，两者在主要内涵、实施方式上并没有显著差别，城乡融合应是城乡一体化的高级样态或最终表现形式。因此，这三个概念都是我国在实现社会主义现代化道路上和全体人民共同富裕过程中的重要战略安排，都是我国在相对较长的一段时间内才能完成的历史使命。但三者之间也存在一些差异：

（一）目标取向不同

虽然在最终目标上存在相似之处，但是三者的具体目标和政策发力点仍然各有侧重。城乡统筹基于城乡“共同发展”理念，强调发挥政府的统筹作用，以各级政府作为城乡统筹的主体，着力解决因城乡二元结构所造成的城乡发展不平衡、城乡差距过大的问题，意图将城市与乡村、工业与农业整合为一个整体，在同一时期实现我国现代化的目标。其政策的发力点往往位于前端，要求政府在制定政策时要统筹考虑，改变以往“以乡哺城”的政策。城乡一体化则侧重于城乡“协调发展”，意图通过调整城乡规划布局、城乡基础设施等破除城乡二元体制，实现城乡居民的权利平等、待遇平等，补足乡村发展不足的短板，构筑城乡发展一体化。其政策的发力点往往位于中端，要求政府在制定政策时要注重过程的推进，通过政策手段促进以城带乡政策的落地。城乡融合发展着眼于“城乡互促”，将城乡置于平等的地位，注重挖掘乡村的独特价值，强调城乡的全方位融合，力图满足我国现阶段城乡居民日益增长的美好生活需要，实现城乡居民全面自由发展。其政策的发力点位于全端，要求政府在制定政策时就要注重城乡融合，并在全过程中贯彻城乡融合互利互促的理念。

（二）实现方法不同

在党的十九大提出城乡融合发展之前，城乡统筹与城乡一体化均意图将“三农”问题纳入到国民经济与社会发展的全局中深入考量，通过政策调整逐步改变以往“重城市、轻乡村”的发展战略，促进从“汲取型政策”向“给予型政策”的转变，通过政策手段引导城市要素向乡村流动，加强城乡联系，缓解乡村发展落后的局面。但是仅仅依靠政策调整无法从根本上破除城乡二元结构，无法使乡村问题得到根本性解决。而城乡融合发展则更注重激发乡村活力，通过综合性的手段，利用政策调整、制度变革、统一市场建设，着力从根本上破除城乡二元结构，充分激发各类主体、要素、市场活力，构建新型城乡关系。

（三）价值追求不同

长期以来，城市先进、乡村落后的观念在国人心中根深蒂固，乡村本身的价值被忽略或边缘化。三个概念之间的一个重要区别还在于是否强调乡村的独特价值。在城乡统筹和城乡一体化的过程中，乡村相对于城市的依附从属性并没有得到根本性的缓解，极易造成城乡发展同质化的问题。而城乡融合发展则将城市与乡村置于对等的地位，摆脱以往城市“上”，乡村“下”的格局，注重挖掘乡村本身的潜质及独特价值，乡村治理由以往的注重硬件建设转变为软硬并重，治理方式由被动变为主动，乡村的角色也由“受助者”向“自强者”转变。

（四）可持续性不同

城乡统筹与城乡一体化二者均是在各级政府的主导下对我国不合理的城乡关系的纠正，政府作为二者的主体，统筹规划，发挥出极强的主导作用，这就导致市场在资源配置中的决定性作用被遏制，使得市场的作用偏弱，造成了乡村现代化的内生动力不足等一系列问题。而城乡融合则强调政府和市场间的互动耦合，城乡之间优势互补、互促共荣、相互依存而成为一个生命共同体，并兼具自我调整、自我完善的能力，形成了乡村现代化的内生持续动能。

二、共同富裕与城乡融合发展的逻辑关联

共同富裕是社会主义的本质要求。要推进社会主义现代化，其重难点是要实现城乡共同富裕，而推动城乡融合发展便是实现共同富裕的必要条件。***总书记指出，全体人民共同富裕是一个总体概念，是对全社会而言的，不要分成城市一块、农村一块，或者东部、中部、西部地区各一块。因此，共同富裕在空间上应是包含城市、乡村等各地区的共同富裕；在主体上应是包含城市居民、乡村居民等全体人民的共同富裕；在客体上应是包含物质生活、精神生活全面发展的共同富裕。面对我国城乡发展不平衡的现状，必须要推动城乡融合发展，以城乡间的工农互促、优势互补实现城乡共同繁荣、共同富裕的最终目标。

（一）共同富裕为城乡融合发展提供目标指引

实现共同富裕是全国人民的共同期盼，在新形势下，实现全体人民共同富裕对城乡融合发展提出了新的要求。党的十九届五中全会为实现共同富裕确立了具体的目标，即到2035年我国的国民经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的台阶，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体将显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，人民生活更加美好。在共同富裕具体目标的指引下，我国在未来较长一段时间内，应将发展重点放在着力解决行业差距、城乡差距，缩小城乡居民生活水平差距上，推进脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接，使中等收入群体不断扩大，尤其是要推动农村低收入群体逐步加入到中等收入群体行列；其次，还要注意持续推进农业转移人口的市民化，协调好农业转移人口在城市中的就业、教育、医疗、住房、社保等的衔接问题，推动实现我国基本公共服务的均等化，适应人民从“注重生存”到“注重生活”的趋势，使我国农村居民的生活品质得到实质性改善，最终达到城乡居民共同富裕的目标。

（二）城乡融合发展是实现共同富裕的先决条件

从城乡关系的历史进程来看，其一般遵循从低水平的城乡共存到城乡分离乃至对立再到城乡融合的历史规律。促进城乡融合发展是实现农业农村现代化的主要阵地，要实现覆盖全体人民的共同富裕，其重点难点也在于农村和农民。因此，不断促进城乡之间的融合发展，着力构建城乡统一土地市场，不仅有利于提升农民土地增值收益的分配比例，而且能够通过多种渠道增加农民的可支配收入，不断缩小城乡发展差距和城乡居民收入差距。其次，在城乡融合发展过程中，逐步缩小城乡公共服务水平差距，促进城乡教育、医疗等资源的共享，不断推进城乡公共服务均等化进程，为城乡间的共同富裕奠定坚实基础。总而言之，立足于当前发展阶段，着力推动城乡融合发展，不断缩小城市乡村的发展差距，推动城市人口与农村人口的同步发展，是实现我国共同富裕道路上不可缺少的重要一环。

三、城乡融合发展的理论维度

（一）城乡市场高度统一

在新时期发展社会主义市场经济，需要将城乡经济发展与市场的现实需求紧密衔接，打破城乡经济融合发展中的体制机制障碍，促进城乡统一市场的形成。现代化的市场体系要求体现统一、开放、竞争、有序四个基本理念，四个方面联系紧密、缺一不可（张守文，2022）。要建立起全国城乡统一大市场，就必须要解决好各个地区目前存在的市场分割问题，为市场机制的充分发挥创造有利条件，包括建立城市和乡村之间统一的土地市场、劳动力市场和金融市场等（吴海峰，2021）。在城乡融合发展的过程中，为了实现城市与乡村要素资源的自由流动，引导优质的城市资源回流乡村，就必须注重城乡统一市场的构建。要实现城乡市场的高度统一，就必须深入贯彻“开放”理念，不断促进各行各业、各个领域、各类主体进行对外开放，如此才能逐步消除市场壁垒，促进城乡统一市场的形成。目前，城乡要素市场的二元化问题仍然严重制约着我国城乡经济社会的现代化发展，只有通过土地制度改革、户籍制度改革及金融体系改革，才能破除在我国存在已久的城乡二元结构体系，才能使城乡的土地市场、劳动力市场、金融市场实现高度统一，缓解日益突出的城乡矛盾，充分激发城乡市场活力，在城乡融合中促进乡村全面振兴。

（二）城乡要素自由流动

城乡生产要素的自由流动与优化配置是促使我国城乡二元结构根本性转变的重要内生动力。在计划经济时代，生产要素如何分配由政府决定，这种利用行政手段代替市场作用的资源配置方式，使得城乡之间的发展差距急剧扩大。改革开放后，国家虽然通过改变政策使得城乡间的要素流动逐渐松绑，但是阻碍要素流动的体制障碍仍未被破除，这一时期更多地表现为乡村要素单方向城市转移，城市中的人才、资本、技术等要素资源向乡村的流动仍十分匮乏。在城乡融合发展时期，通过改革城乡土地制度、完善城乡户籍制度、改善城乡金融体系，城市与乡村融合发展的体制机制逐步被确立（张克俊、杜婵，2019）。在此阶段，随着乡村的基础设施及公共服务体系不断完善，乡村独特的生态与文化价值得到开发，也为真正实现城乡要素的双向自由流动创造了有利条件；而城乡要素的双向自由流动又进一步促进了城乡要素的优化配置，为各地区实现产业结构与环境承载力、常住人口规模与经济规模的匹配，以及各种资源要素配置效率提高的目标提供了可能。

（三）城乡功能优势互补

城乡融合强调在发展过程中，城市与乡村作为一个有机联系的统一整体，二者在对等的层面互促互补、共同繁荣。在此过程中要注重乡村的独特价值，充分挖掘乡村的生态、文化属性，重塑新型的城乡关系。但是，党的十八届三中全会③党的十八届三中全会在总结过去发展经验的基础上提出，“建立以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。和十九届五中全会④党的十九届五中全会提出，“构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。在关于新型城乡关系的论述上却存在较大差异。从政策文本的含义来看，“以工促农”注意到以工业反哺农业，但却忽视了农业对工业的作用，注重“工农互促”则注意到了农业的价值，强调工业农业的互促共荣；“以城带乡”中乡村处于被动的从属地位，“城乡互补”则强调双方在对等层面的优势互补。将“以工促农、以城带乡”转变为“工农互促、城乡互促”，意味着工业与农业、城市与乡村不存在孰优孰劣的问题，彼此之间是对等的关系，“工、农、城、乡”之间各具功能、各有优势，互助共进。“工农互惠”强调城乡之间的相互作用，而“全面融合”则进一步扩大了城乡间相互作用的深度；“城乡一体”极易引人误入城乡一样的误区，而“共同繁荣”则更为清晰地表达了城乡融合的目标。将“工农互惠、城乡一体”转变为“全面融合、共同繁荣”，突出强调城乡融合发展要特别关注城乡独立价值，坚决避免城乡同质化问题的出现，充分发挥出城乡优势，实现城乡生产功能耦合、生活功能耦合、生态功能深度融合。

（四）城乡共享发展成果

推动城乡经济的融合发展，有利于从根本上破除城乡二元结构，是缩小城乡发展差距和提高城乡居民收入水平的重要途径，是我国实现共同富裕的关键一步。城乡融合发展的最终目标就是要实现城乡居民共享发展成果、实现城乡居民共同富裕。可以说，城乡经济融合发展的过程，就是新型城镇化和美丽乡村建设相互作用，促进城乡居民走向共同富裕的过程。城乡融合发展要以人为核心，促进城乡居民在发展机遇和享有权利上的平等，这就需要政府采取多种举措缩小城乡经济发展差距，改变城乡经济发展不平衡的现状。通常情况下，城市在虹吸作用下承担着聚集人口和发展经济的功能，而乡村则主要具有农产品生产与生态维护的功能。农业和生态关系到我国重要的民生问题，并且由于农业与生态维护投资大、收益小，所以政府就必然成为乡村的主要支持者。政府应发挥好“有形之手”的作用，通过宏观调控，与市场调节相结合，加大对农业农村的利益补偿和转移支付力度，完善乡村的基础设施建设、健全乡村公共服务体系建设，并通过多种手段拓宽农民收入渠道，促进农民增收，着力缩小城乡差距，实现城乡居民共同富裕。

四、共同富裕下城乡融合发展的现实困境

（一）城乡土地市场严重分割

土地制度是关系到城乡经济社会持续稳定发展的基础制度。我国的土地市场具有显著的二元性特征：首先，在土地的产权结构上，根据我国《宪法》第10条的规定，城市、城郊和农村的土地分别属于国家和集体这两个不同主体所有⑤《中华人民共和国宪法》第10条第1、2款：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。，城市与乡村间的土地产权结构不同。其次，在城乡土地的配置方式上，国有土地与集体土地也存在差异。地方各级政府在城市土地的交易过程中完全垄断了土地交易的一级市场，由政府根据土地利用方式的不同，采取划拨、出让、招标、拍卖等形式将土地转让给使用者。而对于农村集体土地则采取更为严格的用途管制，除地方政府通过征收途径改变土地性质外，不允许农村集体擅自将集体土地转变为建设用地，并且严格限制集体土地的入市交易。

由于长期以来我国农村土地的交易市场被严格压制，导致农村土地价格相较于城市差距较大。首先，农村低廉的土地价格助推了城市的盲目扩大。对于农民来说，只要土地的利用价值可以高于农业生产的成本，其就愿意转让给其他投资者使用。因此，在城镇化过程中，大量的农业用地在资本的诱导下转变为工业用地和建设用地，这种现象在城郊区域最为突出。这种转变城郊农业用地的方式虽说为城镇化提供了极大的便利，但也造成了土地的粗放利用，缺乏对提高城市现有土地利用效率的关注。据原国土资源部颁布的《全国城镇土地利用数据汇总成果分析报告（2015版）》提供的数据显示，我国城市土地的平均闲置率高达43%。但值得注意的是，在此过程中，我国农业用地的流失也并未停止。据统计，我国已经有6个省市超过700个县区市的人均耕地面积处于联合国规定的0.8亩红线之下（罗锡莲、马爱丽，2020）。其次，城乡土地权利的不对称，使得集体土地要入市流转只能先通过政府征收将其转化为国有土地，再由政府进行转让（欧阳君君，2021）。政府垄断土地交易一级市场的行为，极易滋生“土地财政”，这种依靠“卖地”增加财政收入的方式便是造成中国城镇化增长速度显著高于人口城镇化速度的一个重要原因。相关资料显示，2018年我国土地征收收入已经占到了地方财政总收入的20%—30%，甚至部分地区还出现了土地征收收入超过地方财政预算的现象，这种不合理不可持续的财政增长方式极易引起财政赤字乃至财政危机。最后，由于农村土地产权制度本身的缺陷及法律上严格限制农村土地入市流转，导致农村还形成了许多土地的隐形交易市场。据原国土资源部发布的《中国农村宅基地使用权实况调查报告》显示，在总共调查的1083个村庄中，有62%以上都存在着买卖宅基地使用权的行为。有学者调查发现，42.9%的村庄存在宅基地使用权买卖现象，城郊农村则存在高达70%的比例（李凤章、李卓丽，2018）。由于土地监管上的缺漏，目前流转宅基地使用权的违法成本很低，很少受到行政机关的处罚。但值得注意的是，宅基地使用权的非法流转违背了我国的法律规定，故并无法律效力，一旦发生纠纷，宅基地使用权的受让人由于未能办理产权登记，便无法获得法律保护。如若此时有争议的宅基地使用权再次进入市场进行流转，交易风险巨大，既不利于农村社会秩序的稳定，也不利于对农民权益的保护。

（二）城乡公共资源配置失衡

要实现城乡融合发展，达到城乡共治，关键在于各地政府必须在城乡的利益相关点上达成基本共识，使城乡之间自我协调，找到各自在城乡发展中的角色定位，积极主动参与到社会治理之中，实现城乡合作共赢。

我国在城乡公共资源的配置方面仍具有显著的二元分割特点。在对城乡进行发展规划的过程中，政府往往更加偏向城市的发展，如城市的交通设施、通讯网络、娱乐场所等基础设施，以及教育、医疗等公共服务大多由政府财政予以支持，而乡村的公益设施如交通设施、农业生产设施、物流网络设施等，除了少部分由政府财政予以支持外，更多的是依靠农民自己，这种明显不合理的制度安排，使得乡村的发展严重滞后于城市，农民无法共享社会发展成果（叶菲菲，2020）。在教育环境方面，农村与城镇相比也有较大差距。一方面，城市以其在生活环境、教育资金和生源质量等方面的优势，往往是优秀青年教师就业时的首选，而乡村的财政无法支持其提供良好教育设施和教育环境。根据《第三次全国农业普查主要数据公报》，我国东、中、西部各地区的村，具有幼儿园、托儿所等设施的只占30%左右，而具有农民业余文化组织的农村占比均未超过50%（见表1），这就导致了乡村不仅难以招聘到优秀教师，而且乡村本身所拥有的教师资源每年也在大量流失。相关数据显示，个别农村地区的孩子在初中阶段的辍学率甚至高达15%，远高于3%的全国平均水平，这也意味着每年有大批的农村孩子不能进入高中就读。这种城乡间发展机会的不平等，极易使农村家庭陷入代际贫困的循环，不仅阻碍乡村振兴战略的进一步实施，而且随着城乡居民文化素质和知识水平差异的不断扩大，势必会对城乡融合发展造成影响。

表1 我国东、中、西、东北地区乡镇、村教育设施对比（单位：%）

（三）城乡要素自由流动受限

近年来，我国政府采取了多种财政政策，意图改变以往农村资源要素单向流往城市的窘境，虽然取得了一定成效，但是农村劳动力与资本大量流失的问题并未得到根本性缓解，农村空心化问题也未得到根治。正如“马太效应”所揭示的，城乡之间一旦存在发展差距，那么这种发展不平衡的现象将被进一步拉大，很难被消除（邢溦、王国勇，2019）。

城乡要素流转的不平衡主要体现在三个方面：第一，城乡土地资源要素的配置效率低下。受当前农村土地产权制度和土地政策的影响，农村土地的可流转性被严格限制。同时，我国目前的土地制度还存在对农民土地财产权保障不充分的缺陷，这就直接压制了农民退出宅基地或承包地的意愿，造成了农村土地的大量闲置浪费，使农村土地成为“沉睡的财产”。第二，城乡人口资源流动不合理。一方面，在城镇化的过程中，大量的农村劳动力涌入城市，为城市化的快速发展提供了源源不断的动力支持，但由于我国户籍制度的限制，其却无法享受与城市居民同等的医疗、教育、住房与社会保障服务，造成了农村转移人口不完全的市民化。国家统计局公布的数据显示，2021年我国的户籍人口城镇化率为46.7%，显著低于64.72%的常住人口城镇化率，这表明仍有将近2亿农民工及其子女无法享有与城镇居民同等的医疗、教育及就业保障待遇，“经济接纳而社会排斥”的半城市化模式似乎仍在延续。另一方面，城市虽拥有众多的科研院所和先进的科技人才资源，但由于城乡人才的自由流动机制还未健全，使得人才、技术等资源流往农村变得十分困难，仅仅依靠农村中的老人、孩童和其他弱势群体难以实现农村的现代化。第三，工商资本下乡的积极性不高。城市拥有完备的基础设施与公共服务体系，市场的完善程度也更高，而农村由于要素市场化的水平较低，并且资金投入大、收益小，受资本逐利性的影响，其必然更愿意在市场环境较好的城市进行投资，这就使得城乡发展所获得的资金支持差距被进一步拉大。

（四）城乡产业发展严重割裂

改革开放以来，我国的乡村产业虽然得到了一定程度的发展，但是与城市产业相比，仍然处于较低水平，城乡产业之间空间分布不平衡、不合理的问题十分突出。

第一，城市二、三产业入驻农村意愿不强。随着中国城镇化、现代化建设的不断推进，各城市的总体规模也在持续扩大，第二、三产业为了追求规模效应、集聚效应和知识扩散效应，大多选择将产业布局在城市或者城郊，虽然许多地方的农村为了吸引企业入驻也规划出产业园区，但考虑到农村在地理位置上远离市场及基础设施薄弱，愿意入驻的企业仍然较少（李鲁、李剑芳，2022）。浙江嘉善县实施的“两进两回”⑥“两进两回”是指“科技进乡村、资金进乡村，青年回农村、乡贤回农村”。行动较具代表意义，嘉善县为吸引企业入驻，解决当地农村劳动力的就业问题，实现农民增收，采取自建或合作等方式，着力打造一批农业经济开发区、现代农业科技园等高水平的农业技术示范基地。一方面，既能完善当地的基础设施与公共服务体系，发挥聚集效应吸引企业入驻；另一方面，也能吸引城市的高端要素回村，带领周边发展农业合作社和家庭农场，解决农村空闲劳动力的就业问题。

第二，农村特色产业发展极不充分，农产品产业链条短且附加值低。目前，我国大部分农村地区仍是以农产品的原始供给为主，对农产品深加工技术的探索还存在诸多不足。相关资料显示，2020年我国的主要农产品加工率仅为67.5%，农产品加工业与农业总产值比为2.3∶1，这离2025年达到80%的农产品加工转化率和2.8∶1的总产值比的目标还有不少距离（罗千峰，2021）。可见，我国大部分农村地区的农业发展水平仍比较低，与城市深加工产业的联系不足。浙江嘉善县在实践中还尝试与当地的龙头企业合作，着力培育现代农业的全产业链，包括培育农业的育种、生产、加工、仓储、营销、运输等全产业体系。

第三，我国农村生态价值开发程度较低。在乡村旅游、生态康养等产业项目的开发上，没有形成城乡联动机制，这就使得此类项目联系城乡、加强城乡交流的积极作用难以有效发挥。乡村振兴需要因地制宜，充分发挥好地域优势。可适当借鉴云南勐腊县河边村发展的“瑶族妈妈客房”项目，河边村将本地农户的房屋改造成具有瑶族特色的杆栏式民居，并且极具创意地在每个民居内建造了一间嵌入式客房，用以接待游客，河边村在充分利用当地的热带雨林气候及充分发挥瑶族文化特色的基础上，将该村打造为兼具旅游、康养、小型会议特色的新业态产业（周怀宗，2019）。

（五）城乡居民收入差距较大

居民收入的高低与经济发展的好坏有着密切关系，同时，城乡居民的收入差距也是衡量城乡关系健康与否的一个重要指标。居民人均可支配收入能够衡量一个地区经济发展的整体水平，也能较为准确地反映出居民生活水平的高低。具体来说，居民人均可支配收入越高，该地区的经济发展水平就越高，居民的生活水平也就越高。

如表2所示，通过对2010—2020年全国城镇居民、农村居民的人均可支配收入的对比发现，这十年来我国城乡居民的人均可支配收入均呈现增长态势，并且每一年度的增长率波动都比较稳定。但是，若分别来看，相比于增长率差距不大的稳定增长，城乡居民人均可支配收入在总额上则表现出明显的差距。例如，农村居民的人均可支配收入要远低于城镇居民，并且两者数额上的差距还有明显增长的趋势：2010年城镇居民人均可支配收入与农村居民之间的差额在12507元，这差不多相当于当年农村居民人均可支配收入的2.0倍；2020年城镇居民人均可支配收入与农村居民之间的差额在26703元，约等于当年农村居民人均可支配收入的1.56倍。从数据上看，2010—2020年的十年间，我国城乡居民的人均可支配收入虽然均是增长态势，但是受于城乡二元分割的影响，要实现相对同等数额的同步增长还比较困难。除此以外，也不难看出农村居民人均可支配收入虽然在逐年的增长速率上要高于城镇居民，但是两者在金额上仍然存在明显的差距。综上所述，城乡居民收入差距较大也是阻碍城乡融合发展的一个重要问题，该问题若得不到解决，将会影响到城乡融合的顺利实现。

表2 2010—2020年城镇居民与农村居民人均可支配收入对比

五、共同富裕下城乡融合发展的路径突破

长久以来，由于我国城乡经济发展的不平衡及政策制度安排的不合理，导致我国城乡发展极不协调，城乡二元结构十分突出（仲德涛，2020）。因此，在新时期推动城乡融合发展，需要深入总结城乡统筹、城乡一体化阶段的实践经验，改变以往“城市上，乡村下”的不合理格局，将城乡的发展置于平等地位，推进新型城镇化战略与乡村振兴战略的同步发展，在城市和乡村深度融合的基础上，促进城乡经济、城乡社会的互促共荣，推动城乡要素、服务、市场、产业、生活方式的互动融合与共同发展。

（一）着力构建城乡土地市场一体化

1.着力构建城乡统一土地市场。对于我国当前农村集体土地与国有土地之间“同地不同权”的现状，通过完善相关的政策及立法，赋予农村集体建设用地和国有土地以对等的占有、使用、收益、处分权，并给予两者相同的权利保障。此外，还必须对各地方政府的征地行为进行严格规制，在农村集体土地转化为国有土地的区域范围上进行限制，研究、探索并不断改善集体经营性建设用地直接入市制度。

2.深入推进农村土地制度改革。一是放开农村宅基地使用权入市流转。我国现行《土地管理法》明确规定，仅允许宅基地在本集体组织内部进行流转。但是，伴随着城镇化、现代化的不断发展，农民渴望实现宅基地的财产价值，这就使得现实中宅基地隐形交易现象层出不穷，也表现出我国目前的法律规定与农民的现实需要之间产生了脱节。因此，应继续深入推进农村宅基地“三权分置”改革，在坚持宅基地所有权归集体所有的基础上，更好地发挥宅基地的财产价值，在改革中逐步扩大宅基地使用权的受让主体、明确宅基地使用权流转的条件与期限，在制度与立法上回应人民群众的需求（郎秀云，2022）。二是建立农村土地的抵押担保制度。现阶段，由于我国农村土地产权制度模糊不清，相当一部分金融机构不愿对农地开放抵押贷款服务，造成了农民“融资难、融资贵”等一系列问题，严重制约了农业现代化的发展。因此，各地区政府应制定相关政策鼓励金融机构适当扩大农村中可抵质押物的范围，探索利用农民宅基地使用权、农房所有权、集体经营性建设用地使用权和农用地承包经营权等进行抵押贷款的融资担保新途径。

3.推进农村集体产权制度改革。一是探索农村宅基地资格权和农地承包权的有偿退出机制。我国的《土地管理法》第62条第6款虽然规定了允许农民自愿有偿退出宅基地⑦《土地管理法》第62条第6款：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。，但是对补偿的标准、方式、范围等基础性问题仍未作出规定，这就造成了实践中农民退出宅基地意愿不强的问题。绝不能让农民在没有相关利益保障下强制其退出宅基地，确保以农民宅基地等值的其他保障利益作为交换或补偿鼓励有序退出（史卫民、董鹏斌，2021）。目前，广清特别合作区作为广东省唯一的城乡融合发展试验区，正在探索建立农民自愿、有偿退出宅基地资格权或农地承包权的机制，实现对闲置宅基地及农地的整合管理。对于自愿退出宅基地资格权和农地承包权的农民，可以分别参照同时期集体建设用地的基准地价和同类土地使用权转让的平均价格予以补偿。此外，还可以鼓励村集体为其提供一定的住房补贴或津贴，增强其退出宅基地或承包地后的社会保障力度。二是增强农村集体经济组织实力。首先，各地政府应为村集体经济组织提供资金支持，并鼓励村集体经济组织利用该项资金或者自有资金，投资入股农业合作社、农村小企业或家庭农场等，以拓宽本集体成员的就业渠道。其次，号召以村集体经济组织为主体，建设服务于本村的综合性服务平台、信息咨询和市场咨询平台等，提高农业现代化水平。最后，提倡利用本村范围内闲置的集体建设用地进行入股、投资，积极发展生态民俗、休闲农业、电子商务等产业，提高土地利用效率，为全面实现乡村振兴筑牢产业基础。

（二）逐步实现城乡公共服务均等化

2021年底召开的中央财经委员会第十次会议强调促进基本公共服务均等化是我国扎实推进共同富裕所必须实现的基本目标和重要实现路径。城市与乡村公共服务均等化是城乡居民之间共享发展成果、实现权利平等的重要标志之一。

1.强化各地政府均衡配置责任。一是各地方应采取相关政策引导社会资本进入乡村基础设施建设领域，并制定相关的法律法规。尤其要注意引导社会资本流向有利于农村发展的交通运输、农田水利、电信、教育、文化、医疗等领域，实现社会资本的法治化和规范化运营。此外，还要积极转变政府职能，减少行政力量对市场运营的不合理干预，正确处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场投融资活力，通过多元化投融资渠道的构建，促进乡村公共服务建设的快速推进。二是建立公共服务的监督与问责机制。为了保证公共服务在供给行为上的规范性，防止违法违规现象的发生，必须建立完善公共服务的监督与问责机制。可以在公共服务的供给中引入第三方评估机构，对公共服务的供给主体、过程、结果进行一系列综合评价并调查人民群众的满意度，形成公共服务建设从开始到结束的全方位监督。完善公共服务建设的问责机制，明确问责范围和追责方式，对违法违规的供给主体要进行问责追责，保障城乡公共服务均等化建设的顺利推进。

2.完善农村基本公共服务体系。一是促进城乡教育资源的均衡配置。首先，增加农村地区的公共教育开支，以改善目前农村地区教育资源匮乏的状况。在学前教育阶段，各地方政府应增设幼儿园，以解决学前阶段农村孩童“入园难”的问题。在义务教育阶段，采取措施推进城乡义务教育的协同发展，解决好目前农村学生“上学难”问题。其次，促进城乡教师交流轮岗机制的建立，鼓励各地区教师相互交流教学感悟和教学实践中遇到的疑难问题。同时，探索利用互联网设备构建城乡协同教育网络平台，不仅能够提高农村教育的现代化水平，还能将城市高质量的教育资源引入农村课堂，缩小城乡教育差距。二是加强乡村卫生设施和医疗体系建设。在完善乡村医疗服务网络，推进我国“县、乡、村”三级医疗卫生体系建设的同时，也要提高我国基层医疗人员的知识水平，增强其应急处理能力，加快推进我国基层医疗人才队伍建设。推动城乡医疗和养老保险的衔接机制，逐步消除城乡间社会保障制度的差异。

3.健全城乡公共服务供给制度。一是构建多元化的城乡公共服务供给机制。明确并强化各地政府的供给责任，通过财政资金的高效管理与利用，来保障乡村公共服务的供给数量与质量。政府要充分利用税收、补贴等政策积极引导各种社会力量参与到乡村基础设施的建设之中，而针对目前存在的城乡公共服务供需不匹配等问题，各地方则要加快建立群众意见反馈机制，使公共资源的配置更符合人民群众的需求。二是建设公共服务的网络大数据平台。一方面，要充分利用互联网技术，对目前公共服务领域的各种信息资源进行优化整合，努力扩大公共服务的覆盖面；另一方面，要在乡村服务的体制机制上进行创新，利用网络平台打造“一站式服务”，提高基层社会治理的效率和质量，不断建立完善乡村的便民服务体系。

（三）尽快促进城乡要素配置合理化

1.建立农村土地流转机制。目前，由于我国城乡土地所有制结构的不同，导致了国有土地与集体土地流转方式的差异，即城市国有土地可以直接在土地市场进行流转，但是农村集体土地则大多采取由政府征收转变为国有土地后再流转的方式。这种差别使得城乡土地在流转渠道和土地价值上产生了两极分化，进一步造成了城乡在收入分配上的二元分化。

为了彻底破除城乡二元结构，改变城乡土地制度的差异，首先，必须加快推进农村集体产权制度改革，探索建立农村集体经营性建设用地直接入市制度，实现城乡土地的“同地同权”（黄贤金，2019）。其次，为了适应农村土地入市流转的需要，还应建立起与之配套的农村土地估值服务体系与政策咨询服务体系，保障农民的财产权益，促进城乡土地资源在保证公平的基础上自由流转。

2.完善城乡人口流动机制。一是完善农村转移人口市民化机制。为保证农业转移人口为城市化提供源源不断的动力支持，就必须提高农村转移人口市民化的质量，这就需要加快推进我国的户籍制度改革。一方面，鼓励除特大城市外的各级城市放宽农村转移人口落户城市的条件；另一方面，加大财政投入力度，不断提高城市公共服务的覆盖面，使农业转移人口能够和城市居民享有同样的医疗、教育、住房和社会保障服务。为了能够容纳更多的人口，提高农业转移人口和城市居民的生活舒适度，必须着力优化城市的交通运输能力、服务管理能力等基本公共服务能力，提高城市的承载力。二是构建城市人才返乡机制。乡村的全面振兴离不开城市高素质的人才支撑。政府应该在税收、融资贷款、社会保障上采取一系列激励政策，吸引一批农科院校的大学生，以及在外务工的技术人员返乡创业，鼓励其利用先进的农业种植技术参与农业生产。鼓励城市的教育、医务、法律工作者及专业技术人员以定期担当社会志愿者的形式服务于乡村建设事业，加强与农民群众的交流，提高农民的综合素质。

3.强化农村发展的资金保障。一是推进城乡金融服务的平等化。大力发展农村的金融基础设施建设，充分发挥好各大银行融通资金的积极作用，将抵押、保险、租赁、信托等金融资源不断向农村倾斜。不断开创多元化的投资渠道，通过政策手段引导社会资本流向农村，充分利用股权投资、基金投资、风险投资的资金助力乡村建设。二是充分发挥政府的能动作用。由于农村的金融投资风险较大，并且存在“投资大、收益小”的特点，导致城市的资金不愿流往农村。因此，政府应该加强法治乡村建设，优化农村的市场环境，降低农村市场的投资风险，采取各种激励政策引导金融机构向农村融资。各地政府除了以公共财政支出加大对农村基础设施、生活环境、文化场所等的投资力度外，还可以探索以发行政府债券的形式为乡村建设融资，解决乡村建设融资难的问题。

（四）大力推动城乡产业发展融合化

1.优化城乡产业空间布局。为了构建城乡一体的现代产业体系，就必须促进城乡产业在空间布局上的优化升级。这就要求各地区政府要根据“宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游”的政策指引，以当地产业发展的整体布局和梯次结构为依据，充分协调好本地不同层次的产业结构。

首先，在大城市的中心城区，着力发展高科技研发产业、高端服务业和高新技术产业等。其次，在城郊部署高端制造业，不断完善与之相匹配的基础设施建设，同时也要促进生活性服务业的快速发展。再次，推动部分劳动力密集型产业和其他新兴的不适宜布局在城市的产业持续向乡村转移，既能增加农村居民的就业机会，也能使这些产业享受到农村丰富的劳动力资源。最后，不断促进乡村农产品加工业的发展，提高农产品的附加值，将农村丰富的原料资源优势转变为促进乡村振兴的经济优势。

2.推进农业现代技术应用。一是促进农业生产技术创新。以提高农业科研人员的福利待遇水平或社会地位等方式，激发其科研热情，立足于农业生产的现实需求，鼓励农业科研院所及高校研发能够提高农业生产效率、造福农民群体的科技产品，加快科学技术转变为农业生产力的速度。面对我国人民消费观念升级的现状，以科技创新为依托，推动农业生产由“重数量”向“重质量”转变，以高质量的农产品供给，满足人民对更加优质的农产品的现实需求。二是建立农业发展的财政投入保障机制。为了保障现代农业体系的健康发展，必须以财政投入强基固本，为农业科技研发提供强有力的资金支持，并加大对中小型农业科技企业的资助力度。此外，由于农民认知能力和知识水平的不足，不免会遇到新兴科技产品难以被有效利用的情形。此时，可以尝试通过个别农民与农业科技企业之间合作的方式，以“个别”带动“多数”，不仅能有效提高农民利用科技产品发展农业的能力，也可以为科技产品的推广起到宣传作用。

3.深入挖掘乡村多维功能。一是以生态价值为基础，发展乡村生态产业。要充分认识到乡村所具有的“生态涵养、休闲娱乐、旅游观光、生态理疗和农耕文化体验”等多维功能，以乡村的多维功能为基础，充分发挥乡村独特优势，开发乡村旅游产业、理疗产业、文化产业等新产业，构建具有地域特色的乡村产业体系。充分发挥好乡村民俗、特色小镇和文化产业园等城乡融合项目的连接作用，加强城乡居民交流，增强城乡联系。二是以“互联网+”技术为基础，推进一、二、三产业的深度融合。“互联网+”技术在农业中的运用，将极大缩小城乡间各要素在生产、流通、交换、消费等环节对接的交易成本。利用现代互联网技术，将农业与旅游、教育、文化、物流、电子商务等产业深度融合，形成“农业+其他”的产业发展形式，并探索建立产销对接的流通模式，有助于显著提高农产品的附加值、增强城乡融合发展的可持续性。

（五）稳步推进城乡居民收入均衡化

通过对《中国统计年鉴2021》的相关数据计算，发现目前我国仍存在约5.64亿月平均收入处于2000元以下水平的低收入群体，而这一群体大多存在于我国的农村地区。这种城乡收入差距过大的现象也是我国城乡二元结构的一种突出表现，要实现城乡融合发展，必须努力缩小城乡收入差距，使城乡居民收入均衡化。

1.深化收入分配制度改革。一是提高劳动报酬在初次分配中的比重。为了使社会收入分配制度更加合理化，就必须重视初次分配中的公平问题。目前，劳动报酬在我国国民收入初次分配中占比持续下降，长期徘徊在45%左右的水平，低于发达国家60%左右的水平。可以探索员工获得虚拟股权、凭借劳动贡献获得的劳动增量股权等增加初次分配中劳动报酬占比的新形式（张广科、王景圣，2021）。另外，在政府对劳动力市场的调控过程中，既要以消除就业歧视为目标，为低收入群体创造公平、有利的就业环境，又要充分发挥好行业协会和工会组织的协商作用，构建有利于劳动者权益保障的工资协商机制。二是充分发挥再分配在缩小社会收入差距方面的积极作用。在推动我国的税收由间接税向直接税转变的同时，要不断探索财产累进税的实施办法。以征收房产税或遗产税等形式对部分社会群体的过高收入予以调节，并将由此获得的财政收入投入到乡村的基础设施建设之中，为乡村振兴提供资金支持。此外，还应确保社会保障制度在调节收入再分配中的决定性作用，减小户籍制度对不同群体社会保障水平的影响，进一步扩大社会保障的覆盖面，以使我国居民在医疗、养老等领域享受到平等的社会保障待遇。

2.建立低收入群体技能培训机制。一是培养技术型农民群体。各地政府应因地制宜，以当地的市场需求为导向，面向农民群体举办多种多样的农业专业技能培训课程，通过多样化、多层次的农业培训教育体系的构建，使农民了解到农业生产前沿技术和全新的经营方式，以此来提高我国农民群体的综合职业素质，由传统农民向高技术、高收入的现代化农民转变。二是培养创新性农民群体。各地区应不断探索建设具有乡村特色的农民创业产业园。鼓励政府与企业深入合作，共同参与对农民群体进行职业技能培训，为农民创业提供精细的信息指导和技术支持。其次，各地区也可以尝试在农村学校的初高中教育阶段，根据当地的发展需要加入一些职业教育课程，使我国的新生代农民群体不仅具有较高的农业发展能力，还具备丰富的职业技术知识，为我国农村地区二、三产业的发展提供高素质的劳动力资源。

3.加快培育农民持续增收新动能。要培育农民增收的新动能，一方面，必须调整城乡不合理的产业布局，促使城市的二、三产业不断向农村扩展延伸，为农民提供更多的就业岗位，提高农民的非农收入比重。另一方面，要鼓励农民创新创业，在政策、资金、技术等方面给予支持，发展农村自己的产业群，推动农村的现代化发展。

除此以外，还要特别注意盘活农村闲置的土地资源，推动农村集体经营性建设用地、宅基地和征地制度改革。将集体经营性建设用地入市与建立全国统一的城乡建设用地市场相挂钩，将宅基地“三权分置”改革与农民市民化、社会保障政策改革相衔接，将征地制度改革与行政及财政体制改革相结合，统筹安排，协调推进。将农村丰富的土地资源转变为资产，再借由资产的资本化来增加农民收入，从而达到农民在土地产权制度改革和集体经济发展中实现增收的目标。