省级部门预算单位编制外聘人员情况分析及对策探讨

周 萍

（江苏省财政厅，江苏南京 210024）

近年来，省级部门预算单位普遍存在编制外聘用工作人员（以下简称“编外人员”）现象，其规模亦随着经济社会和公共事业的快速发展呈逐年上升趋势，对编外人员的管理问题日益凸显。现从财政管理角度对此进行分析，并提出对策建议。

1 基本情况

1.1 人员规模

根据省级部门预算基础信息统计，截至2014年底，省级预算单位777个，其在职在编人员15.31万人。有61.8%的单位聘用了编外人员，共5.48万人，相当于在职人员的26.3%。虽然在编人员未突破核定编制总额的限制，但两项合计的实有人员达20.79万人，超出编制总数3万人之多。与2010年相比，编外人员5年间增加了1.43万人，增长35.5%（见图1）。

1.2 岗位构成

省级预算单位编外人员主要集中在政法、教育、卫生、交通、质量检验、科技、水利等部门的下设机构或所属事业单位，涉及岗位已不再局限于司机、门卫、打字员、公安辅警等传统后勤服务或行政辅助方面，而是越来越多地扩展到专业技术、管理、协助执法等岗位。以前以季节性、临时性或单一任务为主的编外聘用也正逐渐演变为长期性、专业性、层次较高的“准编制内”用工，比如：水文监测委托工长期从事水文基层站点数据测量。目前，省级各类编外人员中临时工仅占两成，长期聘用人员中近八成受聘于专业岗位。

1.3 工资水平

省级预算单位编外人员2014年工资支出总额为39.38亿元，较2010年增长了1.6倍。受其身份、岗位及预算单位经费等因素影响，编外人员相互间工资水平差异较大。

从人员类型看，长期聘用人员年人均工资为8.67万元，借用等人员为6.76万元，临时工为2.86万元（见图2）。

从所在部门看，行政机关长期聘用人员工资水平较低，仅约为平均水平的50%；医院、科研、质量检验、高校、交通等部门长期聘用人员工资水平较高，最高的是医院，约为平均水平的3.57倍。

图1 2010-2014年度省级预算单位编外人员情况

图2 2010-2014年度省级预算单位编外人员人均工资情况

2 存在问题

当前，预算单位编外人员管理缺少统一办法和规范，机构编制、人社、组织、财政等部门间尚未形成有机统一的管理，编外人员成为财政供养人员不断膨胀的“暗道”，财政经费保障压力日益增大。

2.1 总量缺乏控制，财政被动承担支出

依照传统的编制管理理念，政府部门往往更重视编制内人员的管理，而对编外人员管理稍显“随意”，缺少统筹考虑，对是否需要、需要多少、如何选人用人、如何安排经费保障等，大多没有规范的审批程序，一般由单位自主决定、自主管理。单位编外人员存在较多的主要原因有三点：一是历史核定编制与公益事业发展水平不匹配，如教育、卫生行业仍执行1980年代的核定数，在编制不能突破的情况下，只能通过聘用编外人员加以解决；二是一些单位借此规避“财政供养人员零增长”的约束；三是编外人员不仅用工成本低，而且更“听话”、更容易调配；四是特殊岗位需要相应的专业人员，编外用工以其灵活的用人机制，方便人员的流动与进出。因此，近年来虽然编制管理较严格，但编外人员规模不断增加，利用编制来控制人工成本的传统管理功能实际已大大弱化。对财政而言，既无法从源头控制编外用工，又无依据核定编外用工规模，只能为事实存在的编外用工被动“买单”。

2.2 进人渠道不扎口，财政预算控制手段弱化

当前，各预算单位编外用人随意性大，经相关部门审核批准的所占比例很低。一些单位既没有建立统一的编外用工管理制度，也没有扎口管理，致使下属部门、处室等无用人权的内部机构私自用人现象普遍存在。由于聘用编外人员未扎口管理，加上劳务派遣、人事代理、合同聘用等管理的不规范，以及编外人员工资报酬、考核奖励等个人权益保障方面标准不一，不仅造成编外人员规模不断膨胀，更导致单位间聘用人员支出预算安排差距悬殊。在组织、人社、编办、财政等部门未建立编外用人审批管理机制的情况下，财政客观上难以把握支出控制的标准与范围，在既要考虑单位创收积极性、保护编外人员的合理权益，又要考虑支出安排合法合规性的两难中，用预算手段控制编外用人规模更显势单力薄，导致预算安排的公平性、科学性无法得到保障。

2.3 经费开支不规范，行政成本明降暗升

针对上述情况，财政预算管理本着既尊重客观事实又加强约束的原则，明确省级预算单位编外人员经费主要由单位自筹，公共预算财力不予安排；对于承担非税收入执收职能的单位，可从其执收的非税资金中安排部分编外人员支出。一些预算单位为减少自筹资金压力，往往优先使用非税资金，甚至通过挤占公用经费、项目经费等方式开支，故政府行政成本实际并未下降。近年来的编外人员支出中，通过非税资金安排的规模和比重逐年攀升，2015年度预算通过非税资金安排编外人员支出14.15亿元，占编外人员支出总额的近四成。值得关注的是，由于非税收入取消或减免政策持续出台，资金管理不断规范，加之行政单位基本账户实行零余额化管理等因素，部分预算单位编外人员经费来源已逐渐出现缺口，用人与经费保障问题将日益显现。

2.4 权益保障不明确，带来财政长期负担与隐患

在编外人员合法性未得到确认的背景下，其身份管理、工资待遇、社会保障、职业发展等方面缺乏相应的制度保障，难与编内人员相提并论，不少预算单位存在“正式人员闲、编外人员忙”等现象。随着《劳动法》《劳动合同法》等法律法规的不断完善，员工维权意识不断增强，劳动纠纷逐年增多，一些权益矛盾投诉无门，编外人员和用工单位双方权益均难以保障。同时，《劳动合同法》第十四条第二款规定：“劳动者在该用人单位连续工作满十年的；连续订立二次固定期限劳动合同，续订劳动合同的，应当订立无固定期限劳动合同”，因此，很多聘用人员将可能转化为事实上的财政供养人员，清理清退变得更加困难，对一些行政机关和公益性、准公益性事业单位而言，最终会通过多种渠道，由财政进行兜底保障。

3 对策建议

在中央厉行节约、“财政供养人员只减不增”等要求下，编外人员管理成为当前人事制度改革中一个不可回避的问题，也是财政部门加强预算控制、压缩行政成本必须面对的一个方面，建议可采用“控”、“减”、“转”等手段分步分类改进编外人员管理。

3.1 抓好“控”

在编外人员管理不够规范的现状下，必须先扎好口子，统一管理，形成合力。

（1）开展调查摸底。由机构编制、组织、人社、财政等部门牵头开展编外人员清理调查，掌握各预算单位编外人员的基本情况，全面了解各预算单位编外人员管理现状。

（2）建立编外人员管理制度体系。

按照《劳动法》《劳动合同法》等法律法规，制定完善编外聘用人员管理办法，明确使用岗位、职责要求、审批程序、招录流程、管理方式、监督检查等内容，真正做到依法用工、规范管理、保障权益，逐步建立编内、编外人员一体化分类管理体系。

（3）构建管理新机制。对擅自招录编外人员、编外人员富余而不压减分流的单位，进行责任追究，明确责任主体，建立编制管理、人员进出审核备案、工资保险核定、经费安排等各流程的相互协作、相互制约机制。

（4）建立行政事业单位编外人员管理信息系统。充分利用信息化手段，对编外用工指标、核准情况、人员招录、经费支出等进行实时跟踪、动态管理。

3.2 抓好“减”

人员分流向来是难题，要在保障劳资双方权益的前提下，积极推行渐进式分流，以形成合理合规的人力资源流动与配置机制。

（1）实行编制总量管理。编制是一种计划配置人力资源的有效手段，相当于核定了的人工成本限额。将编外人员编入总体编制控制规模中，从源头上对编外人员实行计划管理（备案），并在控编减编的总原则下，深入挖掘编内人员潜力，适时调整编制，推进部分人浮于事、人力过剩岗位减少编外人员。

（2）推行多渠道减编、分流人员。创新编制管理理念，对机关、公益类 事业单位建立编制动态调整机制，推行编制总量内结构调整，将职能弱化单位的编制统筹调剂于社会事业发展亟需的行业，以此解决高校、医院等单位编制严重滞后的问题，在此基础上，严把进人关，清退多余的编外人员。对自收自支事业单位，加快企业化管理转型进程，人员不再实行编制管理，改由市场决定。转型过渡期，财政可适当支持单位落实机关事业养老保险制度以减轻其包袱，逐步减少财政资金的直接投入；过渡期后，可采用税收优惠、财政政策性补贴等多种方式扶持。

（3）硬化财政预算约束。加强预算单位收支管理，在规范编外人员编制、薪酬的基础上，对编外人员支出渠道进行清理规范，坚决堵住“暗道”，严肃查处挤占现象。健全非税资金收支脱钩机制，建立公共服务任务投入与产出相结合的财政预算核定模式；合理疏通“明渠”，既保证预算单位创收积极性，又避免不计收益大量投入、盲目扩招人员等情况，形成政府、用人单位的动态双控机制，提高财政资金的使用效益。

（4）强化编外用工监管。进一步严格检查和管理，按照法律规定，用人主体就是单位法人或法人授权的部门，严禁无权用人机构在未经批准的情况下非法用人。积极推进编外用工信息公开制度，包括编外用工的岗位、录用、人员等，及时纠正违法或不规范用人等行为。严肃处理违法违规行为，降低用人风险，保护劳动者权益，维护社会稳定。

3.3 抓好“转”

预算单位应改变小而全、大而全、大包大揽等用人观念，积极适应社会分工的新变化，转换用人方式，由“花钱养人”向“花钱买服务”、“花钱办事”转变。

（1）推进政府购买服务。积极推动后勤服务、培训疗养等岗位走向社会化管理，转为通过政府购买服务的方式解决。将购买服务的用工指标作为编制资源的一个重要部分纳入总体规模控制和管理，建立购买服务用工量标准体系，强化购买服务费用的控制，并引入第三方绩效评价机制，确保政府购买服务既经济又实惠。

（2）推行事务外包。对不宜社会化，且政府采购暂不能操作的岗位，如：公安、城管、法检院等辅助执法岗位，则采用事务外包、人员劳务派遣方式，实行“总量控制、经费包干、人员备案”的分类管理。

（3）推行岗位管理。在一些教育、医院、检验检测、科研等非纯粹公益、具有一定“创收”能力的公益二类单位，应逐步淡化编制管理，可根据岗位工作性质和内容进行岗位分类管理，实行“标准核定、备案管理、岗位设置、按岗聘用”的管理模式。在工资薪酬上，按照岗位确定工资福利待遇；在财政预算安排上，注重绩效考核，将人工成本作为提供公益产品或服务的重要考核内容，并针对不同岗位特点，结合公益服务成本与社会经济效益，形成相对合理的定额或定项的差额资金补助方式。