构建南通水安全建设的水利投融资体系探讨

陶晓东 黄 莉 叶浩然

（1.南通市水利勘测设计研究院有限公司，江苏 南通 226006；2.河海大学商学院，江苏 南京 210098）

1 水安全保障体系建设概要

1.1 水安全内涵特征

水安全一词最早出现在2000年斯德哥尔摩举行的水讨论会上［1］。对水安全的经典表述首推2000年3月在海牙召开的以“21 世纪水安全”为主题的世界部长级会议宣言，该宣言将水安全定义为：确保淡水、海岸和相关的生态系统安全，确保可持续性发展和政治稳定性，确保人人能够得到并有能力支付足够的水安全的成本，确保易受影响的人群免受与水有关的威胁。

由于此诠释从水资源开发利用的安全性，经济社会发展的稳定性，执政与施政目标的导向性，以及从用水公平性视角衍生的经济成本的合理性、极端态势下水资源的稀缺性等方面的内容作了概括性表述，使得水安全的内涵呈现可持续性特征、相对和动态性特征、技术与管理相互协调性特征、预警和应急性特征等，并随着国家、地区所处的经济社会发展的不同阶段以及执政目标的差异，形成不同的、有所侧重的水安全内涵。

在我国，对水安全一词的解释尚无公认定义，比较普遍的诠释为：在一定流域或区域内，以可预见的技术、经济和社会发展水平为依据，以可持续发展为原则，水资源、洪水和水环境能够持续支撑经济社会发展的规模，能够维护生态系统良性发展的状态，即为水安全。近年来，也有一些学者针对我国经济社会发展的新常态表现，从水生态文明建设、水经济制度学科构建、水利现代化导向等视角，对水安全内涵作一些拓展性的研究，比较典型的表述有：水生态文明的内涵就是水安全内涵的具体体现［2］；水安全内涵就是水资源开发利用的技术可行、经济合理、公平有效、制度可达［3］；水利现代化导向的目标就是国际水准的水安全标准。

可见，水安全具有丰富的内涵和具体的特征:①水安全是经济社会可持续发展的环境约束和条件支撑；②水利发展的体制安排和考核标准是水安全系统建设的目标导向；③水安全的地域性和局部性特点，决定区域经济社会发展与水利保障能力建设必须协调一致；④影响水安全系统建设的多因素调控，需要通过水利投融资行为进行资源整合。

1.2 南通水安全保障体系构建

南通水安全以实现“防洪减灾安全可靠，水资源配置优化合理，农村水利标准全面提升，河道生态健康优美，管理保障健全高效”为总体目标，形成了水安全保障能力的体系建设，实现了“江海安澜、水韵南通”的水利愿景［4］。

（1）防洪减灾体系。以江海堤防为屏障，骨干河道为框架，区域河道为基础，建成标准较高、功能完备、区域协调、能力可靠的防洪、排涝体系，有效防御洪涝灾害，为经济社会稳定发展提供安全保障。

（2）水资源科学配置体系。根据南通水资源禀赋条件与经济社会发展要求，构建水资源配置优化、利用高效、承载富裕、管理规范的水资源开发利用模式，使水资源环境约束明显缓解，为经济社会持续发展提供水资源保障。

（3）灌排标准提升体系。建成标准较高、布局协调、功能齐全、集约利用、技术先进、装配施工、服务到位的现代农村水利工程体系和农村水利服务体系，形成与现代农业相协调的农田灌排模式，为农业现代化提供水利基础保障。

（4）河道生态健康体系。树立健康河道理念，实现水利综合管理，协调水土资源利用，改进水利治理模式，建成具有水系畅通、水体清澈、水景优美、生物多样的生态河道工程体系，为生态城市建设提供水生态环境保障。

（5）管理保障政策体系。建成法规政策系统、规划设计先进、工程功能完备、建设管理有序、资源管理有力、消耗补偿及时、资金投入稳增、管理服务规范、装备科技先进、行业队伍稳定、行业软实力全面提高的水利管理服务与保障体系，为经济社会发展提供持续有力的管理保障。

2 南通水安全建设投融资规模结构分析

2.1 财政投入规模分析

南通2011～2013年水利财政性资金实际投入为64.21 亿元。从资金筹集来源细分，中央、省级财政筹集投入14.5 亿元，市县级财政筹集投入38.31 亿元，融资等社会投入11.4 亿元［5］。2011～2013年投入来源如图1所示。

2.2 水利投入结构分析

从财政支出方向看，投入重点工程16.35 亿元，投入农村水利18.27亿元，投入城市水利10.96 亿元，用于管理及其他支出5.77 亿元［5］。2011～2013 水利投入结构如图2 所示。

2.3 地方水利投入占可用财力比例分析

“十二五”前三年市、县两级财政筹集投入38.31 亿元，占可用财力2.99%。而“十一五”期间南通市、县两级财政水利资金预算安排12.39 亿元，占可用财力1.43%。“十二五”前三年市、县两级财政筹集投入是“十一五”期间的3 倍，占可用财力的比例是“十一五”期间的2 倍。可见水利是公共财政投入的重点领域，市、县财政对水利投入的总量和增幅均大幅度提高。地方水利投入占可用财力比例如表1 所示。

3 南通水安全建设投融资特点分析

3.1 投融资比较

南通水安全建设投融资主要结构要素与省级平均水平比较结果如表2 所示。

从比较结果可以得出，南通水安全投资占财政支出比例低于全省平均水平，但市直属区域为4.16%，高于全省平均水平。南通重点工程占水利投资比例明显低于全省平均水平，主要原因为这是由地域因素的治淮、治太、南水北调等特大型水利重点工程布局特点和国家投资政策决定的。南通各类融资占水利投资比例、民间资本占水利融资比例2 项指标均高于全省平均水平，这主要是由南通水利建设特点和区域经济发展水平决定的。

3.2 投融资特点

（1）水利资金筹集与使用方向相对均衡。传统水利投资主要是“二元”结构：大江、大河等流域（跨流域）性骨干工程，列为重点建设项目，以国家、省级财政为主要投资来源；区域性水利工程项目（如农村水利配套建设项目）主要由市、县级地方财政筹资建设，省级以上财政给予适当补助。新时期水利多元化目标的确立，使得水利投资已经突破“二元”结构的约束，重点工程、农村水利、城市水利、工程管理等水利投资方向得到有效协调，并出现均衡性发展的态势。南通市2011～2013年用于重点工程的投资比例为31%，用于农村水利的投资比例为31%，用于城市水利的投资比例为29%，用于工程管理的投资性支出比例为9%，呈相对均衡的投资格局，水利的基础设施、基础产业地位得到了体现。

图1 2011～2013年投入来源

图2 2011～2013 水利投入结构

表1 地方水利投入占可用财力比例

表2 南通水利投融资比较分析表

（2）水利投资规模与经济发展水平较为匹配。水利是国民经济的基础设施和基础产业，水利发展对生态环境建设具有重要的支撑作用，已经成为全社会的共识。但水利对区域经济社会发展的贡献与协调发展的模式，随着区域经济发展水平的差异却还需要作出明确的定位。南通市位于长江三角洲北翼的发达地区，2013年人均GDP 已达1 万美元，城市产业结构和空间布局出现了较大的调整和变化，经济地位在实现“崛起苏中”之后，正在实施“融入苏南”的第二步目标，加快向“构建沪苏通‘小金三角’”的第三步目标迈进，水利现代化地位凸显，水利基础设施建设成为实现基本现代化的强劲驱动力。与此相适应，水利投资规模迅速扩张，在市县公共财政收入基数较大（2011～2013年市、县两级公共财政收入合计为1279 亿元）的基础上仍然实现了较高的投资比例。

（3）公共财政预算安排基本体现了水利优先增长。经济越发展，水利越重要。经济发展到一定水平，一般认为人均GDP 达到5000 美元以上，水利投入必须实现优先增长。2010年南通GDP 为3418 亿元，人均GDP 为6700 美元，根据省政府《关于进一步加强水利工作的决定》（苏政发〔1995〕60 号）和省委、省政府《关于加快水利改革发展推进水利现代化建设的意见》（苏发〔2011〕1 号）等文件精神，市、县两级财政应将可用财力的2%～4%应用于水利工程建设。据此测算，一般预算安排下限2%为25.58 亿元，上限4%为51.2 亿元，而实际预算安排为38.3 亿元，占2.99%，大体上满足了优先增长的要求，但按最高政策要求还差12.9 亿元，由此可见，水利优先增长的地位还需要加强。

（4）水利融资的社会基础优势得到有效发挥。市政府2013年以通政发〔2013〕15 号提出了《关于实施“五项工程”加快促进民营经济转型升级的意见》，南通水利局2013年以通水利〔2013〕56 号出台了《鼓励和引导民间资本参与水利建设的试行办法》，规定了民间资本参与水利建设的具体操作性方法。近2年实践的统计资料分析表明，南通各类融资占水利投资比例、民间资本占水利融资比例2项指标均高于全省平均水平，这主要是由南通水利建设特点、政策和区域经济发展水平决定的。

（5）区域性水利资金筹集失衡影响水利现代化同步推进。区域经济实现均衡发展的首要因素是区域战略与区域政策，当首要因素满足需求时，发展基础与产业结构水平就成为重要的制约性因素。因此，区域实现均衡发展一般都是从非均衡发展到统筹区域发展，以形成促进区域经济协调发展的机制。南通市地处长江三角洲北翼核心区域，区域水利现代化推进尺度具有区域同质性（区域战略与区域政策表现为一致），但所属县区水利资金从筹集到使用却表现出较大的差距，这势必影响水利现代化的同步推进。如：所辖的海门市2011～2013年县级财政投入4.56 亿元，而县域经济总量、水利条件基本相近的启东市2011～2013年县级财政投入2.3 亿元，仅为海门市的50%。水利基础设施建设在相近区域不能同步推进，必然产生区域协调发展的他项约束。

4 推进南通水安全建设投融资建议

4.1 细化分级财政支持路径，分解融资实现目标

现行的水利资金筹集主要是根据建设项目的性质和目标确定的，这也是由分级财政决定的，在运作方式上表现为水利建设投资的分级匹配。但对于发达地区的水利建设筹资，更为重要的不是受资金短缺约束，而是能发挥杠杆性“撬动”作用的国家、省级财政投资的引导。国家、省级投资的引导，往往有利于释放地方水利建设投资需求，从而拉动面上投入，将投资“冲动”转化为投资“热情”。如：随着江苏沿海开发战略上升为国家战略，南通市在“十二五”前三年的水利投入超过“十一五”投入，除地方财政增长较快加大投入外，江苏沿海开发国家、省级投入的拉动是主要因素。为此，水利资金筹集在现有的分级财政匹配框架下，对发达地区应建立灵活的调整机制，变“刚性”规定为“柔性”统筹，在明确分级财政职责的前提下，统筹投入方向，分解融资项目目标。

4.2 依靠财政投入刚性考核，实现水利投入的区域均衡

水利投入优先增长，不仅有国家、省的宏观政策作保障，而且有具体投入的定量标准作为考核指标。在这一背景下，为了在真正意义上实现水利建设全方位优先增长，首先必须强化考核措施，将水利投入的比例与GDP 考核放在同等重要的位置。如：启东市、海安县“十二五”前三年，水利地方性公共财政投入仅占地方可用财力1.5%，与“2%～4%”的要求还有一定的差距，究其原因，还是落实政策的考核手段缺乏刚性约束。为此，必须在省市级考核层面上加强监督与检查。其次是水利投入的区域增长受制于多种因素，既有区域水利环境引致的建设项目不平衡，也有经济发展存量差异引致的投资不足，还有地方政府投资理念引发的投资导向问题。要统筹协调这些多因素的约束，就必须依靠建立运行有效的增长机制，在机制协调中反映水利建设规模和投资结构，从而在动态中实现均衡增长。如：南通市在“十二五”前三年，县域水利投资存在一定的差距，其主要原因之一就是缺乏有效的区域增长机制，仅靠单一的财政一般性预算安排，是很难实现区域投资均衡的。

4.3 挤压地方财政配套投资水分，实现量质双改善

“十三五”是推进水利现代化建设的关键时期，也是南通围绕争当苏中新一轮发展领头雁、建设长三角北翼经济中心工作目标、全面深化水利改革的攻坚期。为此，必须坚持政府主导与社会投入相结合，积极推进市场化、多元化的水利投入机制改革，加快建立稳定增长的水利投入机制。

根据现有政策规定，市、县财政要确保当年可用财力按上限4%用于水利工程建设；土地出让收益计提农田水利建设资金以及水利建设基金、农业土地开发资金等水利专项资金政策要及时落实到位；市级新增建设用地有偿使用费等政府性基金和收费项目足额提取的3%要全部纳入水利建设基金，足额用于水利建设；防洪保安资金等专项资金征收与使用管理部门间的协作机制要及时建立；对于存在的统计和上报性指标水分要进行再挤压，以实现地方财政配套用于水利建设量质双改善。

4.4 建立水利中长期贷款机制，规范社会资本获利条件

探索建立推动水利基础设施建设纳入政府专项债务支持范围的机制，降低贷款成本，扩大融资规模。综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金。对有条件的项目实行放贷利率竞争和财政贴息政策，提高水利项目融资能力。

建立和完善社会资本投资水利的优惠政策，促进多渠道增加水利投入。充分利用“一事一议”奖补政策，发挥财政资金引导作用，鼓励农民投资直接受益的农村水利工程建设。鼓励和引导企业、个人等符合条件的投资主体，以合资、独资、特许经营等方式投入水利工程建设，积极发展公私合作的PPP模式。研究探索以建设、承包、租赁、股份合作、拍卖等方式依法获得农田水利工程产权和运行管理的模式。

4.5 重视市级引导和统筹推进，构建水利融资协调机制

南通市级融资平台未形成突出优势的主要原因，在于市级有关部门间缺乏政策沟通，未形成有效的政策支持，在一定程度上影响了县级融资平台的协调推进。为此，应重视市级引导和统筹推进，着力构建水利融资协调机制。

推进步骤：应加紧开展全市水利融资需求分析与适应性研究，建立全市水利部门与金融机构的合作交流机制。配合“十三五”水利规划实施过程，在2016年建立水利项目融资利率竞争平台，探讨PPP 模式的融资机制和实现途径。在2017年结合“十三五”水利基础设施建设融资需求，形成以政府财政为主导的专项债务发行平台，实现财政对水利融资贴息担保机制。在2017～2018年期间全面建成具有南通特色的水利PPP 运作平台，配合南通市水利现代化目标，在2020年全面建成金融和社会资本共同发挥支持作用的水利发展内生平台。

4.6 紧扣操作环节，提升水利资源性资产获利能力

单纯的工程性水利开发，或者是单纯的资源性投入开发，很难形成较大的盈利空间，必须对水利资源资产进行科学、有公信力的绩效评价，建立由金融、投资主体、财税部门、水利部门、服务使用者共同参与的综合评价制度，以构建透明、可问责、专业化的PPP 监管体系，实现经济获利和公益绩效的标准控制制度。

推进步骤：在2015～2016年配合政府性债务清理要求，结合“十三五”水利规划的建设项目，全面进行水利资源性资产评估，根据评估结果按辖属关系补充市县级水利投融资公司注册资金。在2016～2017年完成水利资源性资产获利和公益性绩效能力评估，并将结果向社会公开发布，在金融、财税、水利、服务使用者共同参与的条件下形成招商预案，从而为社会资本的融入提供具有法定公信力的制度和政策保障，促进水利准公益性项目投资与经营管理的社会化、多元化。

［1］21 世纪水安全—海牙世界部长级会议宣言［J］.中国水利，2000（7）.

［2］姜文来.利水型社会［M］.北京：中国水利水电出版社，2012.

［3］崔延松.水资源经济学［M］.北京：中国社会科学出版社，2008.

［4］南通市“十二五”水利发展规划［R］.南通：南通市水利局，2011.

［5］吴伟华.新时期水利资金筹集与使用管理工作的探讨［J］.江苏水利，2012（4）.