江苏省农田水利薄弱环节及对策研究

蔡 勇 仇 荣 朱振荣

（1.江苏省水利厅农村水利处，江苏 南京 210029；2.江苏省农村水利科技发展中心，江苏 南京 210029）

1 农田水利发展历程及主要成效

建国以来，在省委、省政府的正确领导下，我省各地以建设旱涝保收农田为中心，以保障农业稳产高产、发展农村经济为目标，针对自然灾害形成的特点，抓住不同时期的主要矛盾，在有步骤兴建大中型骨干工程的同时，坚持不懈开展农田水利基本建设。从20 世纪50年代初至60年代末，在建设治洪治涝骨干工程的同时，通过发动群众大搞农田水利建设，每年冬春季节全省都有几百万人投入农田水利建设，冬季搞土方，春季搞配套。20 世纪70年代起，全省持续掀起了大规模的以治水改土为中心，以建设旱涝保收、高产稳产农田为目标的农田水利建设高潮。20 世纪80～90年代，各地坚持洪、涝、旱、渍、碱综合治理，沟、渠、田、林、路统一规划，桥、涵、闸、站、井配套成龙，围绕发展农村经济，服务农业综合开发，集中连片大规模开展农田水利基本建设，建成一大批高标准农田水利设施，全省平均每年投入工日3.4 亿个左右，农田水利不断向纵深推进。进入21 世纪，随着工业化、城市化和新农村建设的加快推进，加之“农村税费改革”和“两工”政策的取消，农田水利建设的投入主体、组织方式和管理运行机制发生了重大变化，农田水利建设逐步由以农民投劳投资为主向公共财政投入为主、市场投入和群众投资投劳为补充的新机制转变。近年来，中央和省委、省政府高度重视农田水利基本建设，不断强化政府主导，农田水利建设取得了突破性进展，投入大幅增加，“十五”期间年均投入20 亿元，“十一五”期间年均投入50 亿元，进入“十二五”，每年投入均超过100 亿元，重点实施了农村河道疏浚整治、大中型灌区节水改造、丘陵山区水源工程、小型农田水利重点县建设等一大批农田水利项目。

经过多年坚持不懈的努力，全省星罗棋布的农田水利工程与大中型骨干工程紧密结合，相辅相成，构成了一个有机整体，“挡、排、引、蓄、控”功能齐全的农田水利工程体系基本建立，农业综合生产能力和抵御灾害能力得到了显著增强。截止目前，全省共建成2 万hm2以上的大型灌区29 处，0.07～2 万hm2的中型灌区282处，666.67 hm2以下灌区2.48 万处。全省有效灌溉面积已达395.53 万hm2，占耕地面积的83%，建成旱涝保收农田344.13 万hm2，占耕地面积的72%，发展节水灌溉工程控制面积185.53 万hm2，占耕地面积的39%，治理水土流失面积5443 km2，灌溉水利用系数达到0.571，为全省农村经济社会发展提供了重要支撑和保障。

2 当前农田水利存在的薄弱环节

近年来农田水利建设取得了显著成效，但是当前农田水利建设仍存在不少薄弱环节，特别是对照农业现代化和水利现代化的要求，仍然存在标准不高、配套不全、工程老化、管理不到位等诸多问题，仍然是全省水利现代化的重点和难点，归纳起来主要有以下几个方面的问题。

2.1 农田水利建设任务仍然繁重

尽管近年来全省各地加快了农田水利基础设施配套和更新改造步伐，但由于农田水利工程面广量大，历史欠账较多，尤其是与骨干工程配套的末级渠系和田间工程建设相对滞后，导致骨干工程的效益不能充分发挥，是实现“有效灌溉”、“旱涝保收”的主要瓶颈，成为制约农村水利发展的一块短板。农村水利现代化明确要求，中沟以上配套率要达到100%，小沟以上配套率要达到90%以上，但据调查统计，目前全省中沟以上建筑物配套率为81%，完好率仅为66%左右；中沟以下建筑物配套率为72%，完好率仅有56%左右；田间工程配套率为60%，完好率仅有50%左右。目前，全省有小沟以上建筑物232 万座，每年老化报废与更新改造的速度大体相当，可见农田水利建设必将是一个长期而艰巨的过程。

2.2 农田水利的投入仍然不足

近年来，虽然各级财政加大了对农田水利的投入，但是与取消“两工”之前相比，与实际需求相比仍有很大差距。“九五”期间，全省年均投入“两工”3.5 亿个工日、“两费”6 亿元左右，用于农田水利基本建设，按现行水平测算约200 亿元，而目前全省农田水利建设的投入仅为100 亿元左右。以泰州市为例，该市“九五”期间“两工”投入达12688.8 万个工日，每个劳力按50 元/工日计算，每年农民“两工”对农田水利投入超过12 亿元，2013年泰州全市农田水利实际投入为5.07亿元，仅为“两工”取消前的42%。

2.3 农田水利投入资金缺乏统筹整合

目前，水利、发改、财政、国土、农开等多个部门对农田水利建设都有项目资金投入，由于投入渠道多，加之统筹协调机制不健全，容易造成标准不统一、建设不衔接、实施不同步的局面。各地虽然编制了《县级农田水利规划》并报本级政府批准，但由于规划执行及刚性约束力不够，在具体实施中，各自为政，工程布局上缺乏统一考虑，导致投入分散、重复建设等现象时有发生。农田水利资金投入政策也不统一，目前水利部门实施的项目一般苏南、苏中、苏北地方财政要分别配套总投资的50%、40%、30%，要求最低的宿迁地区也要配套20%，而农业开发项目要求地方配套比例一般不超过10%，国土项目基本不需要地方配套。加之各部门实施的农田水利项目申报程序、建设管理要求等不尽相同，在项目实施过程中缺少水利专业指导，质量难以保证，影响了工程投资效益的充分发挥。

2.4 小型农田水利工程失管现象比较普遍

长期以来，全省面广量大的小型农田水利工程设施，由于产权不明晰、责任主体不明确、管护经费不落实、监督检查不到位，工程管护粗放，影响了工程效益的发挥。不少地方小型农田水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有界定，工程建、管、用三者脱节，大量的小型农田水利工程有人用、无人管。有些地方虽然落实了工程管护主体，但是由于缺乏管护资金投入，工程损坏严重。据调查，小型水利工程大约每亩地每年需15 元管护资金，全省每年约需农田水利工程管护资金10.5 亿元。目前，除苏南等少部分经济发达地区财政安排了专项维修养护经费外，大部分县（市、区）的小型水利工程管护主要依靠受益群众投入。

2.5 基层水利体系服务能力不强

据统计，全省1040 个乡镇水利（务）站，还有29%的水利站尚未理顺为县水利局的派出机构，50%左右的水利站没有明确为公益性全额拨款事业单位。同时，乡镇水利站人才匮乏、人员老化等问题非常突出，除苏南部分地区外，全省大部分地区尤其是苏北欠发达地区，虽然人员编制能够基本落实，但由于财政经费没有保障，待遇低下，乡镇水利站很难招聘到水利专业人才。如：徐州市睢宁县，16 个水利站已经连续13年没有进人，水利专业技术人员稀缺，职工平均年龄达45 岁左右，人均月收入只有1500 元，严重影响干部职工的工作积极性和单位的正常运转。农民用水合作组织和村级水管员是基层水利服务网络的重要组成部分，长期以来，由于缺乏政策扶持和业务指导，我省农民用水合作组织的建设步伐相对滞后，职能发挥不充分，发展后劲不足。

2.6 对农田水利重视程度不够

受农业比较效益持续下降的影响，基层群众参与农田水利建设管理的热情不高，镇财政、村集体收入或“一事一议”用于农田水利设施建设的很少，不愿投入、不想投入农田水利基本建设，“等、靠、要”依赖国家包办的思想十分浓厚。

3 破解农田水利建设薄弱环节的对策措施

农田水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是农村基础设施建设的重点任务。省委、省政府明确要求加快农田水利建设，为提高农业综合生产能力、保证粮食安全、加快推进农业现代化提供支撑和保障。为此，针对我省实际，提出破解农田水利建设薄弱环节的对策措施。

3.1 要切实加强农田水利建设的组织领导

进一步提高思想认识，充分认识到农田水利基本建设在提高农业综合生产能力、确保国际粮食安全中不可替代的作用，在促进农民增收、加快农村经济发展过程中的重要性。真正把这项工作纳入各级党委、政府的重要议事日程，把大规模兴修农田水利工程作为为民办实事的重要内容，实行目标考核。要以全面落实农田水利基本建设行政首长责任制为核心，逐级落实责任，明确部门分工。充分发挥政府在规划编制、资金筹集、体制机制创新等方面的主导作用，加强组织协调和监督检查，建立绩效考核和激励奖惩机制。要采取更加有效的组织决策方式，提高农民群众参与农田水利建设的积极性。要加大宣传力度，积极营造全社会关心、支持和参与农田水利基本建设的良好氛围。

3.2 要建立稳定增长的农田水利投入机制

一是充分发挥地方政府在农田水利建设中的主导作用，确保当年可用财力的2%～4%用于水利工程建设，县级主要用于农田水利工程建设、对农田水利投入的总量和增幅逐年要有明显提高；用好用足土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策，确保资金足额提取、定向使用。要建立公共财政水利投入责任制，强化审计、考核和监督，确保中央和省委的政策真正落实。二是按照生产性的事情农民办的原则，将生产性小型农田水利设施投入与农民负担区分开来，适合个人兴办的农田水利工程放手让农民自办，政府采取“以奖代补”等方式给予适当补助，不断激发农民群众参与农田水利建设的积极性。三是继续深化小型水利工程产权制度改革，推动和扶持社会办水利，鼓励地方制定出台优惠政策，盘活存量资产，吸引民间资本投入农田水利建设，尤其对效益明显、受益范围明确的农田水利工程，大胆支持和鼓励用水合作组织、家庭农场、现代农业园区、涉农企业等去投资兴建，做到自办、自有、自建、自管、自受益。

3.3 加强农田水利建设资金整合

一是科学制订规划。由发改部门牵头，会同水利、财政、国土、农委、农业综合开发等部门组织对《县级农田水利规划》进行修订完善。要围绕我省农业现代化的最新要求，科学制定农田水利中长期规划和年度计划，确定重点支撑项目，明确农田水利建设资金的重点投向，指导项目和资金整合。二是完善工作机制。县级政府要建立专门的工作机构和协调机制，加强对本地农田水利项目和资金整合的领导，在政策制定、规划执行、监督管理等方面为农田水利建设创造必要条件，制定切实可行的年度农田水利建设项目和资金整合实施方案，协调解决项目和资金整合中遇到的困难和问题，促进整合工作稳妥有序开展。三是加强部门协作。各有关部门必须立足大局、密切配合，按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功、优势互补、形成合力”的原则，共同推进农田水利项目和资金整合工作。

3.4 建立健全农田水利长效管护机制

要进一步深化小型农田水利工程管理体制改革，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，尽快明晰工程产权。个人投资兴建的工程，产权归个人所有；社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；受益户共同出资兴建的工程，产权归受益户共同所有；以农村集体经济组织投入为主的工程，产权归农村集体经济组织所有；以国家投资为主兴建的工程，产权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有。要健全管护制度，根据工程产权归属，落实管护主体和责任。市、县财政应通过公共财政预算、政府性基金以及其他水利规费收入等，多渠道筹集小型农田水利工程管理经费。要建立财政补助经费奖补机制，按照“奖优罚劣”的原则，根据管护实效进行补助。要积极探索社会化和专业化的多种工程管理模式，建立健全科学的管理体制和良性运行机制，确保工程安全运行和效益充分发挥。

3.5 切实加强基层水利服务体系建设

一是要进一步深化乡镇水利站改革。按照“机构健全、职能明确、政策落实、队伍精干、能力提升、服务到位”的要求，督促有关市县抓紧制定切实可行的改革方案，及早全面理顺水利站管理体制，将乡镇水利站明确为县水利局派驻乡镇的公益性事业单位，由县水利局直接管理，并接受乡镇政府的工作指导；明确乡镇水利站为财政全额拨款事业单位，人员及事业经费参照县级水利事业单位标准纳入县级财政预算；要加强乡镇水利站建设，进一步改善乡镇水利站工作环境，提高工作待遇，建立乡镇水利站和县级水利部门人员流通机制。二是要加强乡镇水利站人员培训。乡镇水利站在农村水利建设管理中承担着重要的职责，随着农村水利建设管理要求的不断提高，迫切需要强化乡镇水利水务站人员的技术培训，建立基层水利干部职工培训长效机制，全面提高乡镇水利人才队伍业务素质和管理服务能力。三是要完善基层水利服务网络。各地政府应出台针对农民用水合作组织和村级水管员的扶持政策，制定配套措施，明确其职能定位与工作重点，鼓励其在工程维护、用水管理、水费收缴等方面实行自主管理，县级财政应对农民用水合作组织和村级水管员予以一定的资金扶持，提高其运转经费保障水平，促进其良性发展。

3.6 要加快农村水利基础设施改造步伐

一是要稳步推进大中型灌区续建配套改造。依据《大型灌区续建配套与节水改造总体可研》以及《重点中型灌区节水配套改造规划》，以提高粮食生产能力为中心，力争于2020年前全面完成24 个大型灌区、70 个重点中型灌区改造任务。二是加快末级渠系建设。以小型农田水利重点县、千亿斤粮食田间工程等项目为抓手，进一步加强灌区末级渠系节水改造和田间工程配套，着力解决农田“最后一公里”引排不畅问题。特别是小型农田水利重点县项目实施以来，取得了显著的成效，已经成为提升全省农田水利基础设施保障能力的一个最主要的投资渠道，县级财政要把小型农田水利配套资金列入财政预算，并足额安排。三是要大力发展高效节水灌溉。按照单元小型化、干管河网化、管道PE 化、泵站移动化、管径标准化、灌溉多样化的要求，大力发展管道灌溉，因地制宜推广喷灌、微灌、滴灌等高效节水灌溉技术，切实提升水利生产率、土地产出率和劳动生产率，提高农业综合生产能力，提高农产品质量。