天津市科技创新政策落实情况跟踪评估

王艳芬，王宝红

(天津海天缘生产力促进中心有限责任公司 天津300400)

随着经济社会的快速发展，科学技术创新越来越受重视，新的技术正在对世界范围内的经济格局产生重大影响，全球都意识到了科学技术革命在促进社会发展中的重要性。与此同时在科技不断发展的现代社会，科技政策作为政府在科学技术领域内制定的战略性策略，其发展和演化的过程也与科技实践活动一起呈现出高度的协同性。

1 天津市近年来科技创新政策制定情况

1.1 天津市科技创新政策体系的主要内容

据统计，天津制定出台了100多项科技创新政策，主要涵盖顶层设计、法律法规、财政金融政策、企业创新政策、创新人才政策知识产权政策、成果转化政策等方面，基本建立了较为完善的科技创新政策体系。

顶层设计方面，天津自实施创新驱动发展战略伊始，就非常重视该项工作，2006 年先后制定出台《关于印发天津市中长期科学和技术发展规划纲要》(2006—2020年)、《天津市科技发展“十一五”规划的通知》(津政发[2006]41号)、《天津市人民政府印发关于实施科技发展规划纲要建设创新型城市政策措施的通知》(津政发[2006]46号)等多个文件，从科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、技术引进、知识产权、人才培养、科技创新基地与平台建设等方面对支持创新驱动的科技创新政策进行了整体上的战略部署。随着国内外形势的最新变化，特别是《国家创新驱动发展战略纲要》的出台，在 2016年7月重新制定了新的顶层设计文件《中共天津市委、天津市人民政府关于贯彻落实国家创新驱动发展战略纲要的实施意见》(津党发[20061]19号)[1]，提出了“三步走”的战略目标，并从推动技术创新、强化原始创新、构筑创新平台、发展科技企业、实施重大专项、科技人才培养、鼓励创新创业、创新科技金融、创新政府管理、深化体制改革、实施知识产权战略等方面对支持创新驱动的科技创新政策进行了新的全面部署。2016年9月，天津市又出台《科技创新“十三五”规划》[2]，提出了大力推动以科技创新为核心的全面创新，促进创新链、产业链、资金链、服务链四链深度融合发展，加快形成大众创业、万众创新的局面，显著提升自主创新能力、产业竞争力和综合科技实力，是建设美丽天津，实现全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区“一基地三区”定位的发展思路。

1.2 近年来天津市科技创新政策制定情况

1.2.1 总体情况

从近几年的政策制定看，天津市创新政策体系的完善度、政策内容的创新度以及政策工具的突破力度“三度”较高。一是天津市对国家创新政策的贯彻落实表现出较强的响应度，创新政策体系不断完善；二是结合天津市实际，许多政策率先在国内进行探索，如加大科技成果转化“三权”下放力度、允许科研人员兼职取酬、实施导向明确的科研人员因公出国(境)管理等；三是结合科研人员反映的“痛点”和“堵点”加大政策突破力度，目前天津市在横向项目结余经费管理、软科学研究等项目绩效支出提取比例、科研人员离岗创业等方面的政策力度排在了全国前列。

1.2.2 面向企业具体政策制定情况

围绕近几年年度重要工作，天津市科技局制定了科技创新重点政策，经过梳理，2019年出台面向企业的政策措施 27项[3]，面向高校和科研院所的政策措施23项；2018年出台面向企业的政策措施34项[4]，面向高校和科研院所政策措施 24项。其中，面向企业的具体政策主要包括认定类、平台类、服务类、人才类、研发项目类。

①认定类政策制定及变化。为了鼓励企业进行科技创新，天津市科技局以税收减免或者财政补贴的方式制定了诸多认定类政策。对于认定类政策，2019年企业可享受 6项，2018年可享受 8项。2019年和 2018年都可以享受的认定类科技政策包括：国家级高新技术企业认定、天津市级高新技术企业认定、国家科技型中小企业评价、杀手锏产品认定、科技领军企业认定、技术先进型服务企业认定6项政策。2019年相比 2018年，认定类政策中减少了天津市科技型企业认定以及重点新产品认定 2项政策。2019年7月3日天津市科技局公开发文，根据《天津市创新型企业领军计划》(津政发[2019]17号)和《天津市行政规范性文件管理规定》(2007年市人民政府令第 125号)的有关要求，经天津市科学技术局2019年第15次局长办公会集体审议，决定原天津市科学技术委员会发布的《天津市科技型中小企业认定管理办法》(津科计[2010]196号)、《天津市科技型中小企业服务网的说明》(津科计[2010]197号)、《天津市科技型中小企业认定实施细则(试行)》(津科计[2010]286号)3部规范性文件即日起予以废止。由于国家科技型中小企业评价标准的出台，2019年天津市科技型企业的认定工作与国家科技型中小企业评价工作接轨，按照国家标准进行科技型企业的认定和评价。

同时，在国家级高新技术企业认定及天津市高新技术企业认定类政策的基本条件中，2019年均增加了企业的创新能力及环保方面的要求；科技领军企业认定中，增加了领军培育企业年度主营业务收入须达到2亿元(含以上)的限定条件。

②平台类政策变化。为贯彻落实《天津市中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》，完善天津市科技创新体系建设，鼓励企业搭建具有示范和带动作用的平台，天津市科技局出台了诸多平台类政策。对于平台类政策，2019年企业可享受 7项，2018年可享受 9项。2019年和 2018年都可以享受的平台类科技政策包括：市级企业重点实验室认定、众创空间、天津市科技企业孵化器、天津市技术转移示范机构、天津市生产力促进中心5项政策。2019年与 2018年相比，平台类政策中新增了天津市企业技术创新中心、天津市产业技术研究院 2项政策；去掉了国家级科研院所来津发展政策、天津国家自主创新示范区创新生态系统建设、领军企业产学研用创新联盟、天津市国际科技合作基地4项政策。

③服务类政策变化。为了鼓励企业进行科技成果转化工作以及通过各类金融手段相结合，充分发挥政府资金的引导放大作用，吸引更多的社会资金投入科技创新活动中，天津市科技局制定了诸多的服务类政策。对于服务类政策，2019年企业可享受 6项，2018年也可享受6项，数量虽然相同，但是政策类别上发生了很大的变化。2019年和2018年都可以享受的服务类科技政策包括：天津市创新创业大赛、大型仪器设备开放共享补贴2项政策。

2019年与 2018年相比，新增技术合同认定登记、企业研发投入后补助、创新创业打包贷款补贴、促进科技成果转化交易项目补助4项政策；减少了研发费加计扣除、科技创新券、科技型企业股份制改造补贴、领军企业品牌培育4项政策。

④人才类政策变化。为了加大科技人才培养和引进力度，营造良好的人才环境，天津市科技局出台了多项政策，培养和引进各类科技创新人才。对于人才类政策，2019年企业可享受 5项，2018年可享受6项。2019年和2018年都可以享受的人才类科技政策包括：人才发展特殊支持计划、科技领军企业家综合贡献奖励、企业科技特派员、新型企业家、创新人才推进计划5项政策。

2019年和 2018年相比，去掉了支持顶尖、高端科技人才创办科技型企业政策。

⑤研发项目类政策变化。对于研发项目类政策，2019年企业可享受 3项，2018年可享受 5项。2019年和 2018年都可以享受的研发项目类科技政策包括：科技支撑重点项目、“一带一路”科技创新合作行动计划、京津冀协同创新项目3项。

2019年和2018年相比，去掉了京津冀科技成果转化项目、科技领军企业培育重大项目2项。

2 天津市近年来科技创新政策落实情况

2.1 总体落实情况分析

2.1.1 政策执行情况

从政策执行层面看，形成了“强化宣介+培训解读+调研考察+优化服务”的推动政策落实工作模式，表现在：一是多形式、多渠道开展政策的宣讲和培训，增强政策的透明度、影响度和知晓度；二是多主体、多措施推动政策落实，迅速出台配套政策、具体落实细则和工作方案；三是多层次、多手段保障政策落地，通过开展“双万双服促发展”、专项工作督促检查等活动，及时了解政策落实中的需求和问题，解决政策落地“最后一公里”问题。

2.1.2 政策落实情况

从政策落实层面看，政策知晓度和满意度较高，但政策的落实度和享受度差强人意。就企业的落实情况来看，一是政策有效激发了企业创新动力。企业普遍反映财政科研经费拨付时间大为缩短，同时科技计划项目支持、科技特派员服务、产学研合作支持等政策均对企业技术创新发挥有效推动作用；二是国有企业和民营企业政策的关注点不同，国企更关注引进人才留得住、新产品研发、深化产学研合作和科研经费规范使用等政策问题，而民营企业更关注如何享受政策、引进急需人才和职称评定等问题。

2.2 重点科技政策落实情况分析

2.2.1 高新技术企业认定政策落实情况

天津市的高新技术企业近几年呈现了良好的增长态势。通过调研 213家高新技术企业的政策落实情况发现，被调研的企业均已享受过高新技术企业的优惠政策，同时，天津市高新技术企业的快速增长有力推动了企业的技术创新，税收优惠也同时增强了企业的发展后劲。

2.2.2 高新技术企业快速增长推动了企业技术创新

随着天津市高新技术企业的快速增长，企业创新活动投入不断加大，研发费用占销售收入比例稳步提高，企业获取自主知识产权和科技成果转化能力有效提升，进一步推动了企业转型升级和产业结构调整。通过调研213家2019年认定的高新技术企业发现，这些企业在当年获得I类知识产权的数量为100余件，获得II类知识产权的数量为1640件，高新技术产品占总收入比例在80%以上的占比达到65%。同时，当年研发投入占销售收入比例稳步增高，有力提升了区域技术创新水平。

2.2.3 税收优惠增强了企业发展后劲

在税收优惠政策激励下，高新技术企业充分利用减免税资金进行创新研发和扩大再生产，产品技术含量和附加值不断提高，调研的213家企业销售收入的平均增长率达到了12.56%，盈利能力持续增强。

2.3 实证案例分析

2.3.1 中铁十六局集团第二工程有限公司

中铁十六局集团第二工程有限公司2015年首次认定为国家高新技术企业，同年享受研究开发费用税前加计扣除政策，并于 2018年开始享受市科技局研究开发费用后补助政策，累计减免税负超过 2000万元，获得研发费用补助超过 100万元，企业在市科技局政策扶持下，组建了技术中心，并于 2019年通过认定，技术中心拥有高级专家与博士 5人，高级职称以上 19人，中级职称人员 68人，与上海交通大学、同济大学、天津大学、北京交通大学、西南交通大学、华东交通大学、北京工业大学、石家庄铁道大学等高等院校开展产学研合作，企业业务领域不断向高、新、难、尖拓展，在新型大跨度桥梁、长大隧道、深水桥梁基础、高层建筑、地下工程、软土地基及土石方爆破等众多领域积累了丰富的经验。在深水取水、水下隧道、风积沙隧道、连续箱梁多点顶推、移动支架法造桥技术、悬灌桥梁施工等高难项目中取得了领先国内同行业的科技成果，公司凭借综合优势和铁路建设专业优势，特别是在高速铁路、高原铁路等八大领域国际领先优势，系统掌握了不同地质结构、不同气候环境、不同轨道类型等多种条件下的高速铁路建造技术，承担了天津地铁10号线、成兰铁路、成昆铁路、京秦热电、石黔高速等一批重点项目，其中新疆水利TBM 项目采用中铁十六局集团自主设计研发的“奋进号”TBM 掘进平台，其开挖断面直径 7.8m，设计单机掘进26km，创造了目前单台TBM掘进距离世界最长纪录。公司2018年企业营业收入达到32亿元，同比2017年增长22.8%，经初步统计(尚未审计)，公司2019年企业营业收入增速超过25%。

2.3.2 天津天汽模志通车身科技有限公司

天津天汽模志通车身科技有限公司于2017年认定为国家级高新技术企业，并在同年认定为天津市企业技术中心。在享受科技政策的同时，规范自身研发管理流程，解决研发费归集、研发活动记录、研发人员结构等问题，并且根据企业的研发项目，申请相关知识产权保护，使企业的研发成果得到保障，实现企业研发过程有据可依，研发数据存储得当，研发人员态度积极的良好态势。在保证企业研发管理规范的同时，每年按照高新技术企业政策及研究开发费用税前加计扣除政策的要求，为企业减免税负 300余万元，助力企业科技创新事业的发展。近年来企业销售收入从 2017年的 1.7亿元增长到 2019年的 4.8亿元，每年的科技投入经费从500万元增加到1700余万元，在带动企业发展的同时，也带动了汽车零部件行业的共同进步。

3 天津市科技创新政策落实中存在的问题分析

天津市的科技创新政策在促进本地区科技进步和经济发展方面取得了有目共睹的成就。但是，在肯定成绩的同时，还应该看到问题，尤其是与先进国家和地区相比，天津市科技创新政策体系还需要从多方面进行提高[5]。

3.1 政策宣传的模式和手段有待创新

通过前面的调研，尽管企业对于科技政策的知晓度已经达到 90%以上，但是对于另外一小部分不太了解政策，以及每年新注册的企业来说，政策的知晓度并不高。虽然天津市科技局等部门开展了大量宣讲宣传培训工作，但还是要靠层层发动来打通“政策覆盖最后一公里”，基层科技部门、科技园区、孵化器的平台媒介作用尚未得到完全发挥。

3.2 在全国有影响力和特色的科技创新政策相对缺乏

整体来看，近两年来天津所出台的各项科技创新政策大多是对国家政策的贯彻落实和所制定的相关实施细则，虽然在诸如科技成果转化、科研人员兼职等方面的政策进行了探索，并取得了一定的成效，但是还应该继续充分发挥地方的主观能动性，结合天津特色推出一些创新的政策举措，应出台能够像中关村“6+4”政策、光谷“黄金十条”等在全国有影响力的、特色鲜明的科技创新政策。

3.3 部分企业科技创新的基础管理工作比较薄弱

随着国家科技政策管理体系改革逐渐深入，特别是近些年在天津市出台的多项大力支持科技型企业发展的政策影响下，天津市科技型企业研究开发意识、技术创新力度和活跃度不断增强，但在调研的过程中发现相当一部分企业科技创新的基础管理工作比较薄弱，研发组织管理体系建设不完善，因此部分企业出现研发活动证明材料不足，研发辅助账目不规范、缺失等问题，影响到了科技政策的享受和验收结项等，给自身科技政策的享受及主管部门的政策实施管理工作带来了不利影响。例如，企业在申请国家级高新技术企业认定和研究开发费用税前加计扣除项目时，需要提供研发活动证明材料及研发费用辅助账，多数企业都会遇到研发活动证明材料不足、研发辅助账不规范、缺失等问题，影响了专家评分，同时部分企业尚未建立以创新为目标的研发管理制度和财务管理制度，企业技术开发账目不规范，为税务部门核定技术开发费支出带来困难，影响了企业可享受的税收抵扣金额。

3.4 创新服务机构没有形成网络化，对政策落实的作用尚需加强

创新服务机构在政策落实过程中发挥着重要的作用。为此要求创新服务机构互通信息、相互支持、共享资源，形成稳定的网络化协作关系。实践表明，网络化协作加强了创新服务机构的专业化和标准化水平，提高了服务的效率和质量，提升了综合配套服务能力。目前，天津市已经聚集了一批创新服务机构，在推动科技政策的落实过程中发挥了重要的作用。但是目前各类创新服务机构相对比较独立，在资源和市场业务上没有建立稳定的网络协作关系，因此整体对于天津市科技政策的落实作用有待加强。

3.5 出台政策缺乏后期评价，绩效体系较为薄弱

目前天津市科技政策落实情况的评价体系尚不健全，缺乏必要的监督和控制机制以及政策执行的绩效评价体系，特别是更加科学、合理、符合科技产业发展规律的外部评估体系还没有完全形成。

4 提高天津市科技创新政策实施效果的对策建议

4.1 创新宣传模式，扩大企业对政策的知晓度

天津市近几年也在通过各类政策宣讲会，深入企业走访调研等方式逐步加大政策宣讲力度，让更多的企业知晓政策。但是线下的宣讲以及深入企业走访宣讲涉及的企业有限，也会加大主管部门的工作压力。后期可以采取线上线下相结合的方式，扩大企业对政策的知晓度。天津市科技局可以充分调动各区县科技局的积极性，用好科服网等平台，在线下召开各类政策宣讲会；同时，积极采取线上的各类培训软件，如抖音、小鹅通等，通过开设直播间的形式，让更多的企业以更加便捷的方式随时随地获取各类政策信息，扩大全市企业对于政策的知晓度。

4.2 制定有天津特色的创新政策，促进企业发展

突出天津特色，打造差异化的科技创新政策。密切跟踪研究欧美等发达国家以及先进省市在科技创新政策方面的最新成功经验，紧密结合天津本地的特点，努力寻找天津在科技创新政策方面的突破口，制定出台一批具有天津特色的、差异化的科技创新政策，力争在科技创新政策方面做到“人无我有、人有我精、人精我专”，以利于天津在与兄弟省市的创新驱动发展竞争中赢得可持续的领先优势。

4.3 积极帮助企业建立完善的研发管理体系

针对部分企业科技创新的基础管理工作比较薄弱，研发组织管理体系建设不完善，导致无法享受政策优惠的情况，政府主管部门应该积极帮扶企业去构建完善的研发管理体系。首先可以起草企业研发管理体系要求，编写企业研发管理体系标准，同时可以借助线上平台开发研发流程跟踪管理系统，从标准到实际操作上帮助企业建立起研发组织规范、资源配置合理、持续有效运行的企业研发体系，一方面不断增强企业的科技创新实力和竞争力，另一方面帮助企业享受更多的政策优惠。

4.4 充分发挥创新服务机构作用，促进政策落实

积极发挥众创空间、孵化器、生产力促进中心、高校科研院所等各类创新服务机构以及产业园区的作用，制定相关政策鼓励机构加大对服务企业的政策宣传和落实力度；同时，充分利用互联网，构建各类创新服务机构的网络体系，通过网络体系的搭建，促进各创新服务机构的互联互通，更加有效地为企业宣讲政策，促进政策落实。

4.5 建立科技政策落实完善的绩效评价机制

为完善科技政策评估和监督体系，拓宽公众参与科技政策评价的渠道，提高科技政策的绩效，一方面要着重于提高相关科技政策的绩效水平，另一方面建立完善的科技政策评估与监督体系，将科技政策所作用的主体纳入其中，使相关行业、企业、科技从业人员等能够反应自己的诉求，更大程度地减少由于政策制定者对实际生产实践活动认识上的局限而导致出现的政策制定上的偏差。具体而言，政府应在条件允许的情况下，在科技政策制定过程中运用一系列制度手段来提高政策实施的效果，促进政策绩效水平的提高。