滨海新区环境卫生城乡均等化研究

蔡宇辰

(天津市滨海新区环境局 天津300456)

科学与社会

滨海新区环境卫生城乡均等化研究

蔡宇辰

(天津市滨海新区环境局 天津300456)

结合新区城乡环境卫生现状，分析城市与农村地区环境卫生服务差异产生的原因。对新区如何缩小城乡服务差异，从规章制度、管理体系、规划建设、宣传教育4个方面给出改进建议，并就如何对城乡环境卫生服务均等化程度进行评价尝试提出了一套评价标准。

公共服务均等化 环境卫生 评价体系

0 引 言

长期以来，受城乡二元经济结构影响，我国农村各项社会事业落后，城乡之间环境卫生基本公共服务更是存在巨大差距。为破解这一难题，在天津市启动的“美丽天津·一号工程”建设当中，按照“四清一绿”行动方案，在全市范围内启动清洁村庄行动，实现农村生活垃圾收运全覆盖、农村生活垃圾无害化处理全覆盖。美丽滨海行动计划同时要求，滨海新区到 2017年要建设完成滨海新区农村垃圾收运体系，实现垃圾收运100%,、无害化处理100%,的目标。因此，着手解决滨海新区城乡环境卫生服务均等化问题需迫切提上市容环境部门的议事日程。

1 滨海新区城乡环境卫生服务均等化现状

随着滨海新区开发开放带来的经济持续高速增长，新区农村地区居民生活水平日益提高，伴随而来的是农村生活垃圾产量逐年上升，传统的简易填埋处理方式已不能有效适应农村地区的情况变化；同建城区生活垃圾、工业企业一般垃圾(非工业废弃物)偷排入农村地区随意倾倒的现象不在少数；加之该地区本就缺少环卫作业，生活垃圾乱堆乱放早已形成习惯，村镇无市容环卫执法管理队伍等因素使农村环境卫生情况日益严峻。这些垃圾不仅破坏村容、村貌，而且污染着周边的土地、水源，夏季滋生传播各类病媒生物与疾病，良好的农村生态环境日益遭受侵蚀和破坏。

根据《滨海新区统计年鉴 2014》，2013年底滨海新区常住人口268万，户籍人口 118.29万人，城市人口97.42万，农村人口 20.79万，不考虑飞地人口等因素，现人均日产生活垃圾量约 0.9,kg，日产城市生活垃圾约 1,100,t，农村生活垃圾约300,t。近年来，新区生活垃圾处理设施已经有了较大的发展，先后建成了滨海新区第一、第二两座垃圾焚烧发电厂，分别位于汉沽塘汉路和南港轻纺工业园东南角，处理能力各达到1,500,t/d和 1,000,t/d。新区城市生活垃圾经过不断的规范管理，已连续多年实现日产日清，收运至2座垃圾焚烧发电厂进行无害化处理。农村生活垃圾每年进厂量约 3.8,t，按照2014年滨海新区农村生活垃圾产生量计算，净无害化处理率仅为 53.64%,。可见，滨海新区农村地区生活垃圾仍未得到有效处置。目前绝大部分垃圾被倾倒于空地、河道边、沟边、池塘及公路铁路沿线周边及村庄周边。据2014年初统计，滨海新区的生活垃圾临时卸地共占地3.1万m2，堆放总量达15.3万m3。堆存的生活垃圾经长期雨淋、地表径流、垃圾渗滤液和垂直渗漏，对周围土壤、地表水，甚至地下水造成了严重的污染。

相比发展较为成熟的城市环境卫生管理体系，由于城乡二元体制，农村地区环境卫生仍然存在不少体制机制性问题：①管理机构、资金及机制不健全；②环卫基础设施建设滞后；③村民环卫意识淡薄。

2 缩小城乡环卫服务差异的建议措施

城乡环境卫生服务现有差异是由多方面原因造成的，既有体制机制原因，也有管理、宣传教育等多方面原因。因此要缩小城乡差异，推进环卫服务均等化主要需从规章制度、管理体系、规划建设、宣传教育等4个主要方面入手。

2.1 规章制度环节

现行的《天津市市容和环境卫生管理条例》(2003年市第十四届人大常委会通过，2012年第 2次修正)规定，市容和环境卫生管理适用范围为“本市中心城区和其他建成区、风景游览区及其他实行城市化管理的区域”。因此农村地区从制度源头上并未被纳入城区市容环卫管理部门的管理范围当中，这是造成环境卫生公共服务城乡二元差异结构的根本。滨海新区现行的农村环境卫生管理体制主要由区农委牵头，组织协调各相关涉农街镇、行政村实施各自辖区的环境卫生管理及垃圾收运服务。因各自职能及工作重心等原因，环境管理往往不受重视，并且很难有效组织管理并整合资源；其次由于农村地区垃圾有偿收运制度得不到推广，无法调动社会资源积极性，亦不能在环卫服务、垃圾收运方面充分发挥市场作用。综上所述，多方面体制机制的原因造成现今农村地区环境卫生服务的落后状况。因此，要改变差异首先要从制度机制上下文章。应另行制定《滨海新区农村地区环境卫生管理规定》，明确农村地区环境卫生主管部门与各级的管理权利与责任；制定符合实际的《滨海新区农村地区环境标准》、《农村地区环卫作业标准》等标准，用数字化指标体系对相关地区环境面貌及管理情况进行明确衡量。

2.2 管理体系环节

由于之前的农业、街镇等非专业部门分头管理农村环境卫生，而这些工作又在市容环卫专业部门的权责之外，造成了农村地区环境卫生无人管理或管理不利的现状。为了克服现有管理体系的原生缺陷，就需尝试推行环境卫生城乡一体化管理体系，即建议安排市容环卫专业管理部门既对新区核心城区、各建成区进行环境卫生管理，又要负责对农村环境卫生(主要是生活垃圾收运)问题进行解决——从而形成权力统一、职责明确、安全高效的环境卫生管理系统，有效提升滨海新区的环境卫生管理水平和保障能力。

体系可采用政府主导或市场化运作等方式进行：①寻求政府主导推进一体化建设。如图 1所示，按照扁平化管理、属地管理等原则，将环境卫生管理重心下移至村镇，组建村镇环境卫生管理部门，由区市容环卫部门对各村镇垃圾收运等情况进行考核评判，并依据考核成绩拨付相应以奖代补资金；②推行市场化运作模式，以区或各涉农街镇为主体，面向市场公开进行农村地区环卫及垃圾收运特许经营招投标，由中标单位负责农村环境卫生作业，如图 2所示。同时，涉农村镇应建立环卫执法考核队伍，以确保农村环境卫生作业到位。

图1 政府主导型农村环境卫生管理模式Fig.1 Government-guided management mode for rural environmental sanitation

图2 市场化型农村环境卫生管理模式Fig.2 Market-guided management mode for rural environmental sanitation

2.3 设施建设环节

在滨海新区“十三五”环卫设施专项规划中，需要整合市容环境建设的多方资源，广泛开展城乡市容环境建设，使城市基础设施向薄弱地区延伸，公共服务向薄弱地区拓展，充分考虑农村环卫设施需求，统筹安排环卫设施建设布局，大力推进改水改厕工程，逐步缩小城乡市容环境建设差距，促进城乡市容环境和谐发展。尤其按照全市四清一绿工作中“清洁村庄”行动计划，建立起覆盖滨海新区涉农街镇的生活垃圾收集系统，将农村地区生活垃圾全部纳入收集网络，消灭农村垃圾随意倾倒的现象。

根据滨海新区实际情况，对原塘沽、汉沽、大港的 12个涉农街镇，共 125个行政村、22个楼房化小区实施全覆盖，规划总面积达到786,km2。采用“村收集-街镇监管-新区集中运输处理”的垃圾收运模式，由村民将垃圾投放到垃圾收集桶内，具体采用每户配置 1个垃圾桶(40,L)，各村安排保洁员，每人配置1辆0.25,t收集车入户收集生活垃圾，由村保洁员负责入户收集，将垃圾运至地埋式收集桶。街镇负责村收集设备监督和管理工作，各街镇负责保洁员的统一考核招聘。垃圾桶及垃圾收集车由街镇统一调配，各镇街对垃圾桶及收集车的使用及维护制定相应的管理办法，损坏设备及时更换维修。接着由运输单位配备吊装式垃圾压缩车，按照新区市容部门调配，将垃圾直运至生活垃圾焚烧发电厂的垃圾进行无害化处理。实现农村生活垃圾及时清运、安全处置，垃圾收运过程达到“全密闭、压缩化、高效率”的要求。

采取公私合作模式，由政府和企业共同出资建设该项目。政府与企业签订日常运营服务合同，企业负责运营管理工作，政府对企业运营情况进行监督管理，并对该项目给予必要的政策支持(见图3)。

政府通过给予私营公司特许经营权和收益权，减轻政府财政负担，将市场中的竞争机制引入垃圾收运体系，从而完成政府从公共服务的提供者变成监管者的角色转变，更有效地提供公共服务。

图3 公私合营模式下的农村垃圾收运系统运行方式Fig.3 Rural garbage collection and transportation system under the PPP mode

2.4 宣传教育环节

重视宣传教育环节对缩小城乡环境卫生差异所起到的作用。要不遗余力地开展农村地区环境卫生宣传教育工作，加大环境宣传方面投资，通过电视、宣传海报、标语、手册等方式，使“垃圾定点投放，不随意排放、接收垃圾”的观念深入人心。在农村地区学校开设爱护环境卫生专门课程，引导学生从小树立环境意识。推广全市爱国卫生运动系统开展的市、区级卫生村创建工作，鼓励各村镇积极参与。严格按照制定的相关农村地区环境卫生管理规定办事，主动宣讲相关法规，坚持依法办事，违法必究。用法律的事实教育广大村民遵守规定，爱护环境。

3 结合滨海新区情况制定相应评价体系

对于各类政策措施，需要建立相关的政策评价体系对其影响及效果加以评估。因此，本文尝试构建城乡环境卫生评价指标体系，从多项服务入手衡量城乡均等化程度。指标体系以公共服务的公平原则为主要测量标准——即农村地区环境卫生公共支出占该地区环境卫生需求的百分比与城市地区相同数据的比值。这是由于两个区域的居民、社会环境等方面存在差异，因此农村地区环境卫生整体需求、环境标准及能达到的作业水平将同城市存在一定的差异。利用各区域的满足程度百分比做城乡比较，可以相对规避这种差异可能造成的结果偏差。这一指标设置还存在另一个前提条件：使用与城市环境卫生需求相同的测算条件以计算农村地区的这一需求量，如按相同比例推算单位人口垃圾应收运、处置量，并推算无害化设施需求及设备配比等。按照通常环境卫生工作经验，需纳入需求表的项目如表1所示。

表1 城乡环境卫生需求一览表Tab.1 Dem ands of environmental sanitation of both urban and rural areas

对上述各项服务项目所做的比值，其结果区间位于 0～1之间，数值接近 0表示城乡差异很大，接近 1则表明差异较小，均等化程度较高。根据各项的得分，再将计算结果在[0.75，1]区间的记为 A级，代表“优秀”；[0.60，0.75)区间的记为B级，代表“良好”；[0.30，0.60)区间的记为C级，代表一般，[0，0.30)区间记为D，代表“不足”。如总体获得3个及以上 A级评价，则可基本认为该地区城乡环境卫生均等化程度较高，农村地区环境管理较到位。

按照这一评价体系，对滨海新区现有城乡环境卫生服务情况进行测算，得到结果如表 2所示。需要指出的是，随着农村地区的发展及城市化建设的陆续开展，道路及公共厕所必将一同成为农村地区环境卫生服务的重点工作之一。这两个项目的评价结果将纳入城乡环境卫生总体评价体系当中。因此还需要继续测算农村地区道路基础数据及公共厕所目前及规划的需求数量，并追踪相关项目新增情况以完善整体评价的合理性及准确性。■

表2 城乡环境卫生需求测算表Tab.2 Calculation table of urban and rural environmental sanitation demands

［1］ 浙江省发展和改革研究所. 加快浙江基本公共服务均等化研究[R]. 浙江区域经济发展报告 2009—2010，2010.

［2］ 范满国，焦治星. 推进城乡环卫服务均等化实施城乡环卫一体化管理[J]. 中国城市环境卫生，2012(3)：4-9.

［3］ 马欣，王冬明，刘志生. 基于公共服务均等化的城乡环卫一体化规划研究[R]. 全国环境规划院长联席会暨中国环境科学学会环境规划专业委员会学术年会，2013.

［4］ 滨海新区年鉴(2014卷)[Z]. 2015.

［5］ 《天津市市容园林统计资料》(2013、2014)[Z]. 2014—2015.

A Study on Equalization of Environmental Sanitation Services Between Urban and Rural Areas in Tianjin Binhai New Area

CAI Yuchen
(Environmental Protection Bureau of Tianjin Binhai New Area，Tianjin 300456，China)

According to the current environmental sanitation situation，this paper discusses reasons that caused the differences between TBNA’s urban and rural areas of environmental sanitation services．To narrow the gap，four proposals have been given in sanitation services，including rules and regulations，management system，planning and construction，publicity and education．In the end，an evaluation system was presented，which may be used to measure the equalization degree of sanitation services in urban and rural areas.

equalization of public services；environmental sanitation；evaluation system

X21

：A

：1006-8945(2015)10-0098-03

2015-09-18