中兴案背后的美国立法—行政权之争

蔡婷贻

美国当地时间5月25日，媒体报道称白宫方面告知国会，商务部拟与中兴通讯公司达成和解协议，和解的条件有：对中兴进行更大额度的罚款；在中兴内部派驻合规官员；改组中兴目前的管理团队。

人们的目光随即转向国会。共和党参议员鲁比奥（Marco Rubio）称，“这对中兴和中国是个非常好的协议，然而中国在无情地碾压美国公司。现在国会需要采取行动。”参院少数派领袖舒默（Charles Schumer）则表示，特朗普政府如果推动这个协议，将帮助中国再度伟大，国会两党应该联合起来阻止这个协议。

国会和白宫在中兴问题上的分歧此前即已显现。5月22日包括舒默和共和党党鞭康宁（John Cornyn）在内的27名两党参议员联合致信行政部门，要求其避免在向中国转移技术的问题上软化立场。5月17日和23日众院拨款委员会和参院银行委员会分别以夹带方式通过了限制行政当局与中兴达成和解的条款。5月24日，众院也通过了2019年国防授权法的修正案，禁止联邦政府使用中兴的产品和技术，并禁止国防部与任何跟中兴有业务往来的销售商签订新的采购合同。只是目前包含这类条款的法案仍处在委员会级别和国会审查阶段，对行政当局尚无约束力。行政当局完全可以自行与中方达成协议。

当然特朗普也不能毫无顾忌。跟国会的沟通和互动一直在进行。两党参议员22日联合致信后，商务部长罗斯和财政部长姆努钦23日傍晚就和共和党议员会面。会后康宁指出，行政部门向他们保证与中兴案相关的国家安全问题和进行中的中美贸易谈判是被区隔开的。商务部长罗斯也在24日表示，正考虑向中兴内部派驻合规监督机构。25日上午姆努钦和罗斯再次向参院共和党相关议员通报中兴方案，并希望他們降低公开批评的调门，给行政当局足够空间来协商此事。此后康宁表态支持向中兴派驻合规官员。

国会方面的担忧集中在所谓的经济安全和国家安全上。在参院银行委员会排定审查《外资投资风险审查现代化》草案时，民主党参议员范何伦临时提出附加条款以限制行政当局给中兴松绑。范何伦称：商务部通过对中兴制裁时，得到两党的支持，特朗普政府突然态度转弯，议员们认为“我们不应该为了总统可能试图成交的协议而牺牲国家安全利益”。

按照美国国会法案的审议流程，《外资投资风险审查现代化》草案23日分别在众议院和参议院通过委员会投票后，接下来将各自排入两院大会议程，进行全院表决。

美国参众两院下设委员会，针对专门议题进行草案立法和辩论。众议院常设22个委员会，参议院16个委员会。议案也可由行政部门提出，先经过委员会议员投票通过后送交大会，参众两院就同议题分别通过的法案需要协调为同一份法案才能送交总统签署。

这些法案在参众两院通过后，最后都还需要提交特朗普签署。对于总统来说，若想批准国会通过的法案就必须同时批准部分议员加入的夹带条款，例如此次与中兴案相关的限制条款；若想否决这些夹带条款就必须否决整个法案。克林顿时期总统曾享有只否决法案中某项条款的单项否决权，但由于过度频繁使用，被联邦最高法院在1998年判为违宪。特朗普曾在今年3月24日呼吁国会授予其单项否决权，但未能如愿以偿。

总统对全案的否决也有被推翻的可能。但需要两院都有三分之二以上多数。由于这样的高票数门槛，美国立法史上被总统否决后再得以通过的法案不到被否决数量的十分之一。

由于行政和立法部门的相互制衡作用，双方经常会就个别法条提前进行沟通和协商，避免导致事关政府预算的法案或其他重大法案走到最终决裂地步。