我国页岩气资源开发环境影响的规制建议

彭 民，雷 鸣，孙海燕

(1.东北石油大学石油经济与管理研究所，黑龙江大庆 163318;2.东北石油大学经济管理学院，黑龙江大庆 163318)

1 前言

作为一种非常规油气资源的页岩气，其勘探开发已经引起了全社会的高度关注，因其开发在改变能源供给结构的同时，会引发新的环境问题。如水力压裂大量消耗水资源;油基泥浆会导致地表水和地下水污染;甲烷气体排放、局部烟雾污染和产生有毒气体等大气污染;改变地表和地下地质环境，土壤扰动、植被破坏和地质结构等［1］。美国页岩气开发实践显示，其开发是一项非常复杂的系统工程，原有的石油、天然气开发管理手段已经无法直面其开发利用过程的特殊规则需求，对其开发中可能产生的综合型、复合性的环境问题的特殊致害机理也无从应对。为避免开发带来的环境污染，我们应该以一种新的长远思维对其权属与流转、技术规范、环境影响评估、资源管理等进行综合思考，体系化厘清开发中的权属制度，规制开发利用中的环境风险，构建开发环境保护制度，完善环境公众参与制度及多种社会群体利益表达制度等，实现对开发利用中的环境风险进行直接的、综合的、系统的有效规制，推进该产业绿色发展。

2 美国页岩气资源开发环境影响的规制经验及启示

美国是页岩气资源开发最早的国家，长期开发对环境产生了影响，也积累了一些环境规制方面的经验和做法。

(1)在法律法规建设方面，美国联邦政府、州和当地政府建立了一系列复杂的法律法规条例来管理页岩气开发活动。除了将常规油气资源勘探开发活动的相关法律、法规和许可应用于页岩气开发之外，还对《清洁水法案》、《安全饮用水法案》、《清洁空气法案》等环境法案中涉及的页岩气方面的环境问题进行系列修改，对与页岩气钻井和开采有关的地表水排放，以及开采现场的雨水径流，压裂液的地下注入，来自引擎、天然气处理设备和其他与钻井和生产过程相关的大气排放等进行特别规定。对于特别情况还通过颁布新法规来加强管理，如2012年4月18日美国环保署 (EPA)发布了一项新法规，要求到2015年1月，所有采用水力压裂法进行页岩气开采的气井都必须安装相关监控设备，以减少可挥发性有机化合物及其他有害空气污染物的排放。

(2)在开发技术规制方面，鼓励通过技术创新，提高技术标准规制页岩气开发环境问题。页岩气资源开发过程中含有大量化学物质的压裂液，被高压注入到地下，压裂邻近的岩石构造采集天然气的做法，可能会对环境和人类健康产生负面影响。为实现页岩气绿色开发模式，解决水污染和甲烷泄露等问题，美国不断探索在环境监控技术、绿色完井技术、活塞气举系统、地下水层套管保护、反排水回收及处理技术、工业用水循环利用技术等方面的技术创新［2］。

(3)在环境监管规制方面，强化州级政府在监管中的主体作用，并通过设立监管标准、实时监控等手段防治环境污染。美国大多数联邦法律都是在相关联邦机构批准的协定和计划下由各州具体执行的，各个州均设有一个或多个管理机构，管理包括矿井的审批 (矿井的设计、位置、间距、运营和废弃)、环境活动和排放 (水的管理和处置、废弃物的管理和处理、气体的排放、地下注入、对野生动物的影响、地表的扰动以及工人的健康和安全)及制定监管标准等内容。作为环境保护任务的一部分，州政府机构有责任保护公众和私人的水供给、保护大气质量、解决安全问题以及确保钻探和生产过程中产生的废弃物能够合理地密封和处理。

美国页岩气资源开发实践中积累的环境规制经验给我们带来了一些启示。一是页岩气资源开发相关法律法规建设不能缺位，开采之初就应加强环境保护方面的立法。二是应建立严格的开发技术标准，并进行可靠、全面的评估。开发技术的不断提高是推动页岩气产业持续进步，实现技术控制资源及环保的关键。三是应建立一个页岩气资源开发监管的长效机制。页岩气开发对水资源、空气和土地污染是一个长期的缓慢的过程，其实质影响可能十几年或几十年之后才会产生严重影响，建立长效环境监管机制这一点非常重要。四是建立可控的环境监控体系及技术标准，通过网络化举措监控环境污染，达到实时监控实时处理［3］。

3 我国页岩气资源开发环境规制主要欠缺的方面

我国四川、重庆页岩气资源开发获得了成功，也取得了一些有价值的技术和经验，但在环境管理方面还缺少经验和环境规制的保护。

3.1 缺乏环境保护方面的法律法规

页岩气资源开发利用中所产生的环境问题只能寻找环境保护、矿产资源等方面的相关法律法规的适用规定，如中华人民共和国环境保护法、循环经济促进法、节约能源法、矿产资源法、安全生产法、清洁生产促进法、水污染防治法、环境噪声污染防治法、大气污染防治法及土地管理法等。从各种相关环境问题研究来看，页岩气资源开发所导致的各类环境风险交织复杂，如果以分散于各单行法分别规制应对，应对的也只是一种间接思路，很难直接处理所发生的综合性的环境风险［4］。

3.2 缺乏针对性规制方式和手段。

中国目前环境规制方式主要以命令—控制型为主，市场型为辅。对于页岩气资源开发采用何种环境规制方式，由于涉及水利、国土与矿产、环境保护等多部门，不仅缺少部门之间的沟通研究，更缺少实际操作手段，在规制方式创新能力、动力和意识方面都缺乏有效激励机制。

3.3 缺乏环境影响评价的资料储备

由于缺乏国家的专门规定及有关环境监管法律法规和技术规范的支持，致使相关配套基础研究滞后，管理经验和环境影响数据技术储备不足，先行先试的勘探开发项目的环评管理经验累积不够;尚未针对先行先试项目开展工艺参数、产污节点和污染源研究，各类工艺和污染物排放参数积累不足，这些都制约了其环境影响评价工作。

3.4 缺乏完善的环境规制监管机制

一是缺少专门的页岩气环境监管部门，相关监管人员缺少且专业素养不高;二是页岩气环境规制实施的监管体系也不完善。目前页岩气资源开发利用的管理职能分散在不同的政府部门，各部门监管政策措施的出台常缺乏互相协调。国土资源部负责页岩气资源探矿权、开采权的发放及开发土地利用，现已将其作为独立矿种进行管理，并制定了市场准入和退出门槛及条件，也组织了多轮招标工作。国家能源局主要负责规划制定、颁布促进和约束页岩气的政策和激励措施，2012年3月发布了《页岩气发展规划 (2011～2015)》。环保部门尚未制定页岩气资源开发的环境监管标准、规范和政策，国土资源部提出的市场准入环保要求没有具体的环境标准和规范，环保部也没有参与相关的讨论和政策规划的制定。国土资源部的探矿权区块招标与国家发改委的页岩气开发示范区之间也缺少有效沟通和交流。

3.5 缺乏环境自我规制意识及内部监督机制

页岩气资源开发才刚刚起步，生产者的相关环境规制激励约束没有跟上，在经济利益驱动和缺少外部约束的条件下，生产者不仅缺少承担环境社会责任的意识，还缺少建立内部环境监督机制的责任。

3.6 缺乏开发技术规范标准

我国在石油和天然气开发方面已经制定了完善的国家技术标准规范，并制定了实用手册，对开发中的环境保护提供了很好的指导。而页岩气在我国开发才刚起步，国土资源部也于2014年发布了《页岩气资源/储量计算与评价技术规范 (DZ/T0254-2014)》，这是我国第一个页岩气行业标准，对规范和指导我国页岩气勘探开发意义重大。该规范主要涉及页岩气储量计算、资源预测方面，而开发技术、环境保护方面的技术规范还没有制定。页岩气地质条件变化复杂，其开发过程也具有多解性、复杂性和艰巨性，我国页岩气开发技术还在不断探索和改进来适应我国的地质条件，原有的油气开发的技术规范很难适应页岩气的勘探开发要求，这就需要根据我国页岩气产区的特点，制定适应我国地质要求和环境要求的开发技术规范。

4 完善我国页岩气资源开发环境规制的建议

4.1 完善开发立法规制

勘探开发方面应延续我国《矿产资源法》中矿产资源勘探和开发许可证制度，加强国土资源部审批管理，并实行与环境保护挂钩式的许可证制度。勘探许可证的管理可参考天然气及煤层气资源勘探的审批规定，许可证的有效期，可参照石油、天然气勘探许可证的有效期;采矿许可证期限，目前还没有明确的法律规定，可根据页岩气矿区规模、地质条件及开采难易程度综合考虑，对于大型、特大型矿区，期限设置可以长一些，中、小型矿区相对短一些，可参考30年、20年和10年期限，也可以根据实际情况做适当延长调整。

环境保护立法方面，应完善我国现行有关环境方面的法律法规，增加页岩气资源开发中环境保护的内容。水资源保护及水污染防治方面，应着重增加以下一些内容:一是页岩气开发地区水资源规划编制问题，要明确保证页岩气开发过程中对水资源的利用符合当地水资源规划总体目标的规定。二是全面推行页岩气开发地区取水总量控制。明确各流域水管理机构的职责，建立相应的监督机制，严控本流域用水总量和年度用水总量，并形成制度化，如存在超取水总量控制指标的情形，不得审批新的取水许可。三是控制页岩气开采取水时间。页岩气井压裂时间应在丰水期，枯水期或遇到干旱情况应停止气井压裂。四是地下水层污染控制问题。明确钻井过程通过地下含水层的保护措施及技术标准;监控压裂液的成分构成，反排水的数量、成分及存放问题;钻井地点的选择应远离地下暗河;钻井间距控制等。五是反排水的处理和排放。不论是重新注入地下、处理后再利用，还是处理后排放到地表水系，都需要严格监控，并采用封闭式流体采集系统。在大气、环境噪声污染防治方面，《大气污染防治法》中可设置页岩气资源开发污染物排放的国家标准，并对在空气污染物上未达到国家标准地理区域的“非达标区域”实行更严格的生产管理规范，对在人口稠密地区开发页岩气设置更为严格的技术标准;对于污染物的排放可实行空气许可证制度，该许可证应明确规定排放限制、排放源的标准以及保证监督、记录和报告等工作。页岩气生产商的排放源需要获得一系列空气质量许可证，包括天然气压缩引擎、乙二醇脱水器和燃烧火焰等。

4.2 重视环境规制方式的使用与创新

页岩气资源开发环境影响大、期限长，对地下水等一旦发生实质影响，则很难根除，因此必须通过标准管制的方式约束其生产的环境污染行为。因此，建议我国还是应该采用以行政—命令控制手段为主，市场激励手段为辅的规制组合方式，并根据页岩气资源开发环境影响特点有针对性的组合设计。设计时既要考虑减污技术和环境形势的变化，及时修订排放标准，又要考虑页岩气生产者的遵从性和执行性，注重标准的统一和区别。为了鼓励企业减污技术水平的提升，可以实行以排污收费、押金返还为主要内容的市场激励型的环境规制方式，来激励页岩气生产者的技术创新。在页岩气环境规制上是否可以使用排污权交易，构建页岩气的排污权交易制度体系，值得深入研究商榷。一是页岩气开发某些环境污染是不允许发生的 (如居民饮用水的污染)，进行排污权的分配和交易会否加剧污染。二是页岩气田区块特征明显，不同区域环境不一，要求不同，很难建立统一排污权交易市场。对于排污收费制度和押金返还制度可以试点实行，需要在收费标准，稽查力度、确定征收范围等方面深入研究。收费标准要进行科学合理的设定，保证一定的处罚强度;环境稽查要加强力度，既要加强对排污收费工作的稽查力度，又要加强对排污企业的稽查力度，以确保工作人员的纯洁性和避免企业逃避缴纳排污费的行为;征收范围要完善排污费的申报制度。页岩气资源开发过程中会产生很多不可预见的污染物，要及时对《排污费征收使用管理条例》中的征收内容加以修订，完善排污费的征收体系，将新出现的化学污染物等内容纳入到排污费的征收范围。

4.3 完善开发环境监管体系

该体系的监管主体应该是各级政府，社会和企业内部自我监督起到辅助的作用，政府应协调好三者之间的关系。政府对页岩气资源开发监管旨在保证环境规制立法透明、执法严格，根据开发区块特征及污染跨区域情况，政府监管的主体应当以各级地方政府机构为主，特别是省级政府，对于跨省环境问题，中央政府应协调。对于在页岩气资源开发过程中出现重大环境问题的应建立责任追究制度，包括对监管者的责任追究。加强国土资源、发改、能源和环保等相关部门之间的沟通协调，在环境规制的立法和执法上，明确规制机构的相关职责，强化责任制度，也可以通过设立跨部门协调机构来加强环境问题的监管。社会监管主要是发挥页岩气开发地区的单位和个人的环境保护意识，通过建立适当的激励机制，对生产者环境污染情况进行监督。内部自我监管是在页岩气生产者内部建立环境污染监测机构或配备相关的环境监测技术人员，对生产过程环境污染进行内部监督［5］。

4.4 制定开发利用系列环保规范和评价体系

在大规模开发初期，没有形成实质环境污染时，就要把水资源利用、水污染问题、甲烷、有毒物及时纳入管理体系。制定页岩气勘探开发环境影响评估制度、矿区环境影响数据跟踪监控制度、压裂液化学成分报告和披露制度、反排水处理监督制度，甲烷等有害气体排放监测制度、开发过程的环境检测制度、预防和紧急应对方案等。对于示范矿区，这些制度要率先建立起来，要逐步积累经验和做法，在实施过程中可以借鉴美国联邦环保署经验，在前期的开发作业中，对新污染源和有害空气污染物排放标准制定暂行方案;强化过程监管，利用环境监测、信息披露、环境督察等强化管理手段;探索开展绿色信贷和环境污染责任保险的相关试点工作。

4.5 提高开发企业环境自我规制意识

提高油气资源开发企业的环保意识及社会责任感，可以有效地提高环境规制绩效水平。这需要加大环境知识的宣传力度，普及页岩气资源开发环境污染的知识。通过完善开发中环境污染问题的信息披露制度，让开发者认识到环境污染问题的严重性及所带来的危害;通过公众维护自身利益的方法，迫使开发者主动降低污染。加大对环境法律法规的学习力度，对页岩气环境保护方面的法律法规要以专门的方式要求企业职工学习，让其明白所要承担相应法律责任的严重性，从而到达提高其环保意识。加大环境信息传导机制的传导效率，让企业和公众及时了解新的环境污染源、污染品和污染行为，通过信息传播，让社会大众给企业带来压力，从而增强企业的主动环保意识。

4.6 制定开发技术标准

借鉴美国页岩气资源开发技术标准并结合我国地质条件和区域情况来制定适用于我国页岩气资源开发的技术标准。技术标准的制定应联合水利、国土与矿产、环境保护、开发企业等多部门联合制定，需要考虑我国页岩气产区的不同环境特点，在勘探地质标准、钻井标准 (包括选址)、地下水层保护、压裂液的使用、绿色完井技术、反排水回收及处理技术、工业用水循环利用技术、环境监控技术等方面制定国家标准，标准应突出环境保护方面的特殊技术要求。

5 结语

我国页岩气资源开发具有很好的未来前景，也符合未来能源的发展方向，但其开发中所引发的环境问题，不仅会限制该产业的发展，更会对开发地区绿色可持续发展带来障碍。注重页岩气资源开发过程中的环境保护，提前预防要比污染后的再治理会节约大量的成本，也会得到当地群众的认可。因此，在我国页岩气资源还没有大规模开发之际，就要制定相关的环境保护政策和技术，这样会保证在开发页岩气能源的同时，防止开发对生态环境的破坏和污染。

［1］Zoback M，Kitasei S，Copithorne B.Addressing the environmental risks from shale gas development［J］.Worldwatch Institute，2010，(7):3-14.

［2］Wiseman H J，Gradijan F.Regulation of shale gas development，including hydraulic fracturing［J］.University of Tulsa Legal Studies Research Paper，2011，(7):97-99.

［3］张雪球，姜鑫民.美国页岩气产业发展的做法与经验对我国的启示［J］.中国能源，2013，(1):17-19.

［4］赵 飞.我国水法律规范框架下页岩气开发的挑战与应对［J］.环境经济，2014，(5):50-53.

［5］梁 睿，童 莉，向启贵，等.中国页岩气开发的环评管理及建议［J］.天然气工业，2014，34(6):135-139.