时间:2024-07-28
袁小英
(苏州大学王建法学院,江苏苏州 215000)
在2010年5月,环境保护部等九部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,指出我国区域大气污染联防联控机制的指导思想是“以科学发展观为指导,以改善空气质量为目的,以增强区域环境保护合力为主线,以全面削减大气污染物排放为手段,建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制,扎实做好大气污染防治工作”。即区域内各地方政府以解决区域性大气污染问题为总体目标,以区域整体空气质量利益为合作基础,通过打破行政区域的限制来统筹整个区域的资源,共同实施大气污染控制方案,共享空气治理成果的一种联合防治机制。
1.2.1 现实大气污染防治的困境
近几年来,我国东部地区多次出现重度雾霾天气,京津冀、长三角、珠三角、都是重污染区,并且有发生地区更广、持续时间更长的趋势。我国空气监测的主要质量指标也由2011年以前的PM10,变为雾霾天气下的PM2.5指标。大气环境污染因子受气候、风向等自然条件影响可进行长距离传输,是一种典型跨界环境污染问题。大气污染物愈发复杂多样,污染交替重叠,在空气流动规律的影响下,大气污染的影响范围也从局部向区域不断扩展,这给城市间区域大气污染的治理带来了严峻的挑战。
1.2.2 建立联防联控机制的优势
区域大气污染联防联控机制可以实现四个统一:“统一协调,推动促进污染防治一体化的政策措施;统一监管,开展环境联合执法,建立起跨界大气污染防治协调处理机制和应急处理机制;统一评估,即建立联防联控工作评估考核体系;统一监测,通过建立监测网络建设,提高监测能力[1]。”故能够克服地方行政划分弊端的现实需要,整合区域资金、技术、行政等资源,增强污染防治的实力。我国在北京奥运会期间以及上海世博会期间等进行的区域复合性大气污染治理实践为大气污染区域联防联控机制的建立积累了一定的实践经验,同时也在立法层面上也体现了由点到面、由抽象到具体构建大气污染区域联防联控机制的趋势。
1.2.3 建立区域大气污染联防联控机制的制约因素
现行的《大气污染防治法》第三条确定了我国大气污染治理的属地治理模式。各级政府均在辖区范围内进行各自的大气污染治理,对所辖境内的污染企业等违法主体的行为进行法律控制,同级政府间缺少横向交流[2]。然而,区域性大气污染问题仅凭一方政府‘单打独斗’根本行不通,必须集各地方政府合力才能有效解决。但现有的行政管辖属地化模式很容易滋生地方保护主义,从而在客观上阻碍了联合治污局面的形成[3]。传统的属地治理模式将是区域大气污染治理面临的一个重大困境。此外,理论研究欠缺、体制机制障碍、相关的法律空白等都是我国进一步推进联防联控模式的区域大气污染治理需要解决的问题。
发达国家区域大气的防治工作开始得相对较早,区域大气污染联防联控机制的构建已取得较好效果,借鉴发达国家跨界大气环境监管经验,审视我国机制构建的现状,可以得知在我国不仅仅是对策不到位的问题,而且还存在更高层次的体制、机制障碍[4]。探讨其成功模式可以总结出以下几个方面。
2.1.1 在区域管理主体方面
比较有代表性的是美国和欧盟采取了不同的组织方式,来突破区域各自为政的缺陷。美国将联邦环保署作为联防联控机制实施的总体布局机构,在联邦环保署下面下设各区域办公室来作为环境保护的常务机构来具体执行各项事务。相较而言,欧盟国家在主体管理模式上则是通过订立国际条约来形成共同目标,以共同目标作为各国合作的基础,然后推动自治。欧盟与美国因地制宜地采取了两种不同的区域管理主体构建方式,却殊途同归地构建了大气污染联防联控的组织体系,达到了区域大气防治的效果。
2.1.2 在运行机制方面
在运行机制方面,更加注重强制力推动与权力的制衡,从而达到各方利益的协调共赢。“欧洲的远程大气污染输送监测和评估合作计划为区域大气污染联防联控的运行机制提供了一个成功的典范。远程大气污染输送监测和评估合作计划的主体机构为区域空气质量管理委员会和科学中心,负责政府决策和科学研究,并建立了监测-模型-评估-对策的运行模式[5]。” “美国目前的空气质量控制体系侧重在通过基于市场的总量和交易手段,以较低的区域整体污染控制成本实现排放总量达标。欧洲针对复合污染的控制体系有别于美国[6]。”运行机制模式的共同点是,以利益共享为共同目标,来规范区域大气污染联防联控机制的良好运行。
2.1.3 在目标体系与法律条例方面
西方模式强调建立具体、可操作性的目标,来分层次分阶段地引导联防联控机制体系的完成。例如在欧盟国家的减排协议中,通过分阶段建立具体合理的目标及相应配套的保障措施,来分层次地引导共同目标的完成。完善的法律规制是纲领性要件,欧盟以空气质量为基础指标,其他影响空气质量的内容为辅助指标,研究发布了一系列相关的行动规划及指令;同时通过签署有关区域大气污染联防联控机制的公约,不断拓展联防联控机制覆盖的范围,并发布相关的配套实施法律法令。美国、英国等国家也同样出台了相关法律法规来保障区域大气污染联防联控机制。
2.2.1 地方政府的建设实践
我国联防联控机制最初实践开始于迎接北京奥运会的到来,为提升城市空气质量而进行的尝试。“2007年年初,经国务院批准,环保部与北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东等6省区市政府以及解放军有关部门共同成立了奥运会空气质量保障工作协调小组,并在科学研究、充分论证的基础上,联合制定并组织实施了《奥运会残奥会北京空气质量保障措施》。”这种体现了上下左右区域大气联防联控的政策协调,极大改善了北京奥运会期间的空气质量,奥运会期间大气污染物排放量与2007年同比下降70%左右,并且创造了近10年来北京市空气质量的历史最好水平[7]。但是,由于这种协调措施是临时性的应对措施,没有长期坚持下去,则奥运时期的空气质量也仅仅维持了短暂的优良水平。
在上海世博会期间,江浙沪也采取了共同协作的办法,推进了区域复合性空气污染的治理,并取得了良好成效。2010年上海世博会期间 (5~10月),全市环境空气质量优良天数为181d,优良率为98.4%,一级天数94d,均达到历年 (2001年以来)同期最高值[8]。研究上海世博会长三角区域空气质量预警联动系统的开发和成功应用,对发挥后世博效应,探索区域环境信息共享新模式,开展区域空气质量联防联控工作等方面具有重要的现实意义[9]。这都体现了共同协作的区域性治理在大气污染防治方面的独特优势。此外,2010年广州亚运会举办时,珠三角地区亦是采取制定空气行动计划及订立区域协调框架协议的区域联防联控模式,也改善了空气质量的优良率。
2.2.2 我国联防联控机制的立法实践
近几年来中央政府陆续出台了有关区域大气污染联防联控机制的行政法规及政策。首先,2010年环保部联合各部制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,提出了力争在2015年建立起区域大气污染联防联控机制的目标;其次,在2012年环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部三部门在国务院的批复下联合印发了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》,划定了13个重点区域进行联合防治大气污染问题;接着,2013年国务院部署了《大气污染防治十条措施》,其第八条提出“建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制,加强人口密集地区和重点大城市 PM2.5治理。”需要注意的是,2014年修订的《环境保护法》,第二十条提出了建立联防联控机制解决区域大气污染问题。“2014年9月,国务院法制办公室发布的《大气污染防治法 (修改草案征求意见稿)》中已设专章规定了大气污染重点区域联合防治[10]。”这表明我国法律法规对大气污染防治的规制在逐步又点源控制向区域的联防联控模式转型,但是这些法律规范仍处于宏观层面,亟待进一步完善。
其中值得关注的是,《重点区域大气污染防治“十二五”规划》针对区域性、复合型的大气污染问题划定了京津冀、长三角、珠三角地区,以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群等13个重点区域。同时,各重点区域针对不同的污染特点明确了区域污染控制类型,例如京津冀、山东城市群重点控制对象为可吸入颗粒物,山西中北部及新疆乌鲁木齐则以以传统煤烟型污染控制为主。该规范为我国建立起区域大气污染联防联控工作机制提供了重要的指南。
我国大气污染联防联控机制的起步较晚,措施及成效也是短暂性的,北京奥运会过后,空气质量出现了巨大的反弹;上海世博会过后,区域大气联防联控项目也中断了。这些都说明,虽然该机制对治理大气污染有明显成效,但在我国体制还不甚成熟。
我国区域大气污染联防联控机制虽有过几次成功的尝试,但都具有一定的社会历史特征,没有形成长久而持续的体制。同时我国相关的法律规制也较为滞后,倡导的各行政单位属地治理的模式缺乏区域性监督管理规制。虽然近几年陆续出台有《指导意见》、《十二五规划》、《十条措施》等政府规章,推动了联防联控的开展,但仍缺乏具体可操作性的实施规范。现有环境法律法规中难以找到有效解决跨区域环境治理的防治问题,此次新修订的《环境保护法》第二十条虽提及了建立跨行政区域的联防联控机制的问题,但具体如何构建大气污染联防联控机制还有赖于《大气污染防治法》及其他配套的法律法规的具体规制。
3.2.1 区域管理主体机构不稳定
《重点区域大气污染防治“十二五”规划》虽然划定了京津冀、长三角、珠三角地区等13个重点区域,并依据不同的污染特点明确了各区域的污染控制类型,但是在区域协同的组织机构上尚缺乏有关规制。但是,从我国现有的实践经验来看,往往都是各地方政府联合成立一个临时的区域协调小组来组织区域防治工作的开展。这种模式难以将空气质量控制计划长期部署,难以将区域内的主体利益长期协调并整合有效资源。我国尚缺乏成熟的运行机制的模型,例如欧洲较为成熟的区域大气联防联控的模型是“监测-模型-评估-对策”的运行机制,但是我国仍没有建立起区域统一的监测网络机构、区域空气质量分析评估中心、目标决策执行机构等。总之,我国在区域的合作协同、运行机制模型、基础设施建设、地方权力利益的制衡方面还亟待深入发展。
3.2.2 区域间整体协调性不佳
近年来,区域大气污染问题日益引起各方重视,但是在区域治理方面各部门配合程度并不理想。依据《环境保护法》第二十八条,目前我国的环境管理体系仍然是遵循的属地管理原则,以各行政区域对各自辖区的环境质量负责。这就容易导致属地管理的原则使得空气污染治理时,难以避免地方保护主义行为的发生,通过转移污染的外部成本获得本地经济发展优势[11]。要解决区域性整体性不佳的问题,避免大气污染防治陷入地方保护的困境,就必须促成各利益相关区域实现合作博弈,共同面对区域大气污染联防联控机制治理中的问题。区域联防联控机制为没有隶属关系的各地方政府间的合作提供有效合作途径。
如何建立起符合我国国情的合理机制,将联防联控的成功案例普遍化,将监管模式及运行机制应用广泛化,做到统筹区域环境容量资源,优化经济结构与布局;加大污染治理力度,实施多污染物协同控制;深化与完善区域联防联控管理机制与手段[12]。在国内外资料分析的基础上,针对大气联防联控机制的落实提出了以下建议。
大气污染区域性复合型的特点就决定了各地分而治之治理大气污染的方式是行不通的。我国有学者认为可以成立一个类似美国所设立的类似的联防联控委员会的机构,该委员会具有高于行政单元的职权,负责统筹整个工作的开展,其下设各分会负责具体落实地方工作[13]。类似的观点认为,应成立区域大气污染联防联控小组,为各单元行政区域提供沟通交流的平台,编制整体规划,另外根据不同的职能组成分别下设决策机构和执行机构。综合各研究状况分析,成立一个跨界的专门的区域合作机构是有必要的,形成长期合作交流的平台,可以加强政府区域间的协同合作,并使区域污染协同工作常规化、科学化。
大气污染防治问题及其复杂,以技术手段为支撑,进行数据收集,运用科学计算模型进行分析是必要的。“海量数据的生成和累计是区域大气污染联防联控工作开展的必然结果。因此可以说大气污染联防联控工作的开展是建立在数据基础之上,诸多环境保护的决策问题必须通过数据分析才能解决[14]。”大气科学研究中心的成立,首先需要建立空气质量监测网络,通过监测网络收集最原始的污染等各项数据,这是进行科学分析研究的第一手材料;其次,应构建监测预警体制,通过官方及公众的监测预警防止并减少大气污染所带来的危害;另外应在监测及预警的基础上开展专项科学研究,最终分析作出决策[15]。科技中心的组织要组成污染源排放、气象监测、效益评估等完整合理的控制技术体系。
《指导意见》、《环境保护法》的修订等都促使了大气污染联防联控机制工作的开展,但配套适用的具体法规需要进一步细则化。我国现有的大气污染防治方面的法规及标准主要都是针对单项污染物的防治,已不能满足于大气污染日益复杂化、区域化的特点。因此,应该在大气污染防治法及相关的法律法规政策中具体规定大气联防联控机制,具体制定区域空气质量标准、各行政主体的职能责任、协同监测及监管、环境评价、事故后救济程序等。同时,良好的法律及项目必须通过执行才能达到应有的效果,应配套建立起区域联合执法制度,以协同各地方政府的力量来加强区域的联合执法。
公众是与大气污染存在直接或间接利害关系的主体,“对涉及公众重大利益的决策,公众享有被告知相关信息的权利、被咨询相关意见的权利及意见被慎重考虑的权利”,公众参与可以促进各项治理政策落到实处[16]。社会机制的引入可以提升公众参与的意识,并对政府行政活动的开展进行补充。“在不影响经济增长与发展的前提下采取切实的措施控制空气污染,要求有足够的公众压力、行政能力、政治领导力,还要求有来自国家政府或国际社会的外部压力[20]。”引导公民积极地参与到区域大气污染防治的政策决定、法律执行等活动中,促成区域大气污染防治中管理者与被管理者及公众之间的良好协作。
针对我国当前日益严重的雾霾等区域性大气污染问题,最新修订的《环境保护法》就增加了国家建立跨行政区域的联防联控协调机制的条款,这是大气污染治理的重要进步。然而我们也应该明确继《指导意见》以来,相关的法律法规都主要是宏观指导性层面的,在具体法律规制仍有所欠缺。针对我国区域大气污染联防联控机制实施现状中存在的不足,应构建起自上而下的框架机制,设立相应的组织管理主体,建立起科学技术中心,完善相关的法律法规,并加强公众参与。通过重点区域的联防联控机制的先行实施,然后在全国大部分区域推广,最终达到大气质量改善的目的。
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