我国环境影响评价公众参与工作存在的问题及解决对策

时间：2024-07-28

黄庆，高燕

(1.四川省环境工程评估中心，成都 610015;2.信息产业电子第十一设计研究院科技工程股份有限公司，成都 610021)

1 前言

近年来，我国环境问题呈复合式、集中式暴发，环境风险凸显，经济发展与环境保护之间的矛盾日趋尖锐。虽2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》和2006年2月14日国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》等赋予公众相应的权利，但现行的公众参与过程中仍然存在很多问题，致使公众的意见无法得到正确的表达和处理以及公众参与的有效性偏低［1］。本文旨在分析环评公众参与过程中存在问题的基础上，提出提高公众参与有效性的途径，从而推进建设项目环保管理公众参与工作，切实保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权。

2 我国环境影响评价公众参与发展历程

20世纪90年代初，中国开始在环境影响评价中推行公众参与。1993年，国家计委、国家环保局、财政部和人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中规定:“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书应设专门章节予以表述，使可能受到影响的公众或者社会团体的利益得到考虑和补充”［2］。这是关于公众参与的最早也是最简单的表述，并未对参与的主体和方式有明确的规定。1996年修订的《水污染防治法》、1996年制定的《环境噪声污染防治法》，都规定了建设项目应当征求所在地单位和居民的意见。2002年颁布的《环境影响评价法》对有关公众参与的内容作了更加明确的规定，同时也提出了公众参与的方式。该法第五条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。第十一条规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在保送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”。第二十一条规定:“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响评价报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”［3］。2004年，国家环保总局审议通过了《环境保护行政许可听证暂行办法》，对两类建设项目 (即对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的大中型建设项目和可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的小型建设项目)和10类专项规划 (即对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划)实行环保公众环保听证。2006年，国家环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众参与的程序、信息公开的时限、方式及内容、征求公众意见的方式及时间等做出了较为细致的规定。2007年，国家环保总局颁布的《环境信息公开办法 (试行)》中提出了环境保护行政主管部门以及企业向社会公开环境信息的内容、方式及程序等内容。2012年，国家环保部出台《关于发布＜建设项目环境影响报告书简本编制要求＞的公告》(公告2012年第51号)中首次提出了“自2012年9月1日起，建设单位向各级环保部门报送环境影响报告书，应同时提交报告书简本;各级环保部门在本部门网站上公示项目受理情况，应同时公布报告书简本，并附审批部门联系人及联系方式”，该公告对还报告书简本格式、内容做出了规定。显然，我国的公众参与环境影响评价在立法方面有了很大的发展，这些条例一次比一次更详细地规定了公众参与环评的形式，更明确了公众参与环评的效力，让公众看到了政府支持公众参与环境影响评价的决心。

表1 我国环境影响评价公众参与发展历程Tab.1 Histories of public participation in environmental impact assessment in China

3 全国其他省市公众参与情况简述

为了能在实践中更好的规范和细化公众参与环境影响评价的方式，部分省份还以地方立法的形式对公众参与环境影响评价进行了规范。如山西省2009年出台的《山西省环境保护公众参与办法》，这一办法在全国率先以立法的形式鼓励公众参与环保。该办法鼓励公众通过多种途径参与环境立法、监督及管理，特别是对一些重污染企业的相关信息及建设项目的审批，公众有了更多的知情权和话语权，相比国家的《暂行办法》，《山西省环境保护公众参与办法》更明确规定了建设项目、规划环境影响评价文件中应对公众意见是否予以采纳情况进行说明，明确了规划环评和建设项目环评都必须编制公众参与章节［4］。

与山西省相比，其他各省各地市政府多以环保部门下发通知的形式，对公众参与环境影响评价做了细化和进行规范。2007年，广东省环保厅制定出台《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》，该意见对公众参与做了细化和进行规范，明确了参与人数，并界定了需要做公众参与报告表的类型，更具有可操作性。2008年，浙江省出台的《关于切实加强建设项目环境影响评价公众参与工作的实施意见》进一步明确公众调查对象和要求，要求提供公众调查信息汇总表样本，细化、明确了公众参与章节的编制，要求环境影响评价报告书的公众参与章节应包括公众调查和公告公示两方面内容，并在环境影响报告书中附具公众调查表、公告公示样本和图片，公告公示地的公示证明。2010年，上海市环保局下发《关于进一步完善环评公众参与中信息发布工作的通知》、2012年下发关于本市实施环境保护部《关于发布〈建设项目环境影响报告书简本编制要求＞的公告》有关事项的通知，提供了建设项目环境影响报告书简本参考样式及建设项目环评编制期间第二次信息发布文本参考样式，规范了简本及第二次信息发布的格式。

表2 全国其他省市公众参与具体措施Tab.2 Specific measures of public participation in the other provinces and cities of China

4 国外公众参与做法及经验

国外的公众参与起步较早，分析研究国外的公众参与机制，对于国内的环境影响评价制度建设具有重要的借鉴意义。澳大利亚法律规定，所有环境影响评价均要求开展不同程度的公众参与。目前，多数情况下采用公众咨询的形式，而公众参与决策过程的情况比较少。日本《环境影响评价法》也对公众的知情权和参与权做出了较为明确、具体的规定。例如，关于评价大纲的公布、公开复审和意见提交，日本的《环境影响评价法》第8条第1款规定:“从环境保护的角度出发，如果有人对评价大纲有意见，可以在从文件公布之日起到文件审查结束之日后两周的期间内向业主提交其意见。”英国公民自始自终参与国家环境管理的预测和决策过程。如《城镇规划法》规定，各郡制定发展规划时，应将此规划公布于众，对此有异议的公民可向环境部大臣反映，而环境部大臣在收到这些意见后，应派人召开“公众审查规划会”，一切感兴趣的人均可参加。德国环保公众参与制度比较完备，主要表现为:一是确立了公众参与的法律地位;二是公众参与的方式多种多样;三是公开环境信息，保障公众知情权。德国的《环境信息法》规定，人人有权了解政府机关所拥有的环境信息;还规定，联邦政府每4年要公布一次联邦德国的环境状态，以使各级政府、企业和公民对本国的环境状况有一个全面的了解。

美国是较早建立公众参与制度的国家，1969年，美国制定的《国家环境政策法》，首次规定了环境影响评价中公众参与的地位和权利，环境质量委员会于1978年颁布了《环境政策法实施程序条例》，该条例不仅对《国家环境政策法》的立法目标和实施程序做了具体规定，同时还强调公众参与制度和替代方案制度。美国环境保护公众参与制度的内容主要有以下几点:一是将行政程序引入环境行政管理;二是建立了污染情报公开制度;三是创建了现代公益诉讼制度。为保证公众知情权，美国还制定了《应急计划和社区知情法》，规定环境信息对公众公开的条款［5～7］。

表3 美国与中国环评公众参与方面对比Tab.3 Comparison of public participation in environmental impact assessment between America and China

从表3中对比可知，美国对于环境影响评价程序中的每个阶段，都体现了公众参与，这是值得我们所借鉴的经验;作为环境公益诉讼制度的先驱，美国的制度设计被加拿大、德国、法国、日本、澳大利亚，以及我国的台湾地区等所借鉴，我国环境影响评价制度中有效的公众参与的建立，必须探索建立完善的环境公益诉讼制度［5］。

5 我国环境影响评价公众参与工作具体操作过程存在问题

当前，我国公众参与环境影响评价工作在实践中也暴露出了公众参与作用边界被公众无限放大、参与对象缺乏代表性和形式单一等诸多问题。具体来说，目前公众参与在我国环境影响评价中存在的问题主要有如下几点。

5.1 公众参与作用边界被公众无限放大

当前，我国正处在工业化、城镇化和农业现代化集中发展的关键时期，各类建设如火如荼，各类社会矛盾相互交织，错综复杂，由于《环境影响评价公众参与暂行办法》是我国行政审批环节第一个、也是目前唯一一个真正意义上的公众参与规范，所以环境影响评价中的公众参与不由自主的演变为成为公众“泄愤”的重要工具以及维护自身权益的唯一有效方式。

5.2 信息公开时间过短

尽管《环境影响评价公众参与暂行办法》要求公众参与前规定时限内向公众告知环境影响评价信息，但规定征求公众意见的期限最短仅为10个工作日，实际操作过程中，很多单位并未遵照执行，一些重要的信息直至公众参与时才公开，甚至未公开。受时间和专业所限，不少公众无法“筛选”、“消化”相关信息，往往不得不顺着规划编制单位或建设单位公布的信息和结论提出意见，并不能代表他们的真实想法。

5.3 参与对象缺乏代表性和广泛性

尽管《环境影响评价公众参与暂行办法》规定公众须包括“受建设项目影响的公民、法人或其他组织的代表”，但实际工作中确定利益相关者时往往并未遵照，或未严格遵照有关要求。比如一些单位随意发放调查问卷凑数，故意回避主要的利益受损者，尽量选取受益的公众，以至于绝大多数环境影响报告书中公众对规划或建设项目的满意度颇高。还有一种情况是，随意缩小公众调查范围，某些单位甚至仅选取规划范围或项目建设范围内的对象进行公众参与。

5.4 公众参与形式单一

公众参与一般有公众调查、专家咨询、座谈会、论证会、听证会等形式，但目前大多是公众问卷调查，而且内容和格式设计往往千篇一律，大同小异。公众问卷调查通常是以选择题的形式设置问卷，公众只能顺着问卷设计和调查人员的意思，被动地回答相关问题，加之受专业和时间所限，公众很难表达自己的真实意愿和想法。单一的参与形式，不仅局限了公众参与的范围，造成参与对象缺乏代表性和广泛性，而且导致公众意见失真，为以后的环境纠纷埋下隐患。

5.5 公众意见未受到足够重视

《环境影响评价法》要求，规划编制单位和建设单位应认真考虑公众意见，并附具对公众意见采纳情况的说明，但公众意见并未受到足够重视。不少环评报告书对公众意见处理过于草率，通常大篇幅阐述持赞成态度的公众意见，而对持有条件赞成，尤其是持反对态度的公众意见，则敷衍了事、遮遮掩掩、一笔带过。没有阐明公众反对的根本原因，亦未明确公众意见采纳或不采纳的理由。这种公众意见处理程序化、公式化的弊端，造成公众参与的有效性大打折扣。

5.6 公示内容设置避重就轻

环境影响评价中公众参与有效性不高的一个重要原因是公众获知的信息不全面、不真实，容易“误导”公众判断。很多公众参与问卷对规划和建设项目的积极作用 (主要表现在经济方面)阐述偏多，而社会、环境方面的影响则不足。环境影响避重就轻，影响范围和程度减小化，或避而不谈，或遮遮掩掩，公开的信息往往以达标排放来掩盖不利的环境影响，以专业术语误导公众，评价结论模棱两可，含糊不清，或夸大污染防治措施效果，美化环评结论，有意无意地影响公众的判断力，造成公众参与结论失真，公众参与流于形式。

6 完善我国公众参与环评工作的对策与建议

针对目前我国环境影响评价中公众参与的现状，以及建设项目环评中公众参与出现的问题，笔者认为可从以下几个方面对公众参与进行改进。

6.1 建立完善的环境信息公开制度

建议各级环保部门应当建立健全环境信息公开制度，通过各种公众易获取的渠道及时发布相关的环境信息。对于那些以取欺骗手段来发布虚假信息的建设单位，必须依法追究其法律责任，严惩不贷。只有建立起完善的环境信息公开制度，从根本上解决信息不对称问题，公众的环境知情权才能得以保障，公众参与才能有效的开展。在实际操作过程中，建议对信息公示的媒介做出相应规范，要求严格执行信息公开时间，并按项目敏感程度，适当延长公示时间。

6.2 合理选择公众参与对象

公众的代表性与广泛性是影响公众参与有效性的重要因素，因此合理选择公众应兼顾公众的代表性与广泛性。广泛的代表性有利于吸取多方面的意见，便于决策者综合把握。因此，在选择对象时，高层次和基层的对象都要考虑，选择范围应包括直接受影响的人群、受影响团体的公共代表和其他感兴趣的团体［8］。在实际操作中，应对参与公众进行科学合理的分类，对公众参与调查对象的基本数量及组成 (个体、单位、人大代表等)做出具体要求，如最低数量、占影响范围内的百分比等。

6.3 重视公众参与形式多样性

目前我国的公众参与方式中以问卷调查形式居多，事实上公众参与的方式越多，其参与的有效性也越高，为此应开展形式多样的公众参与。笔者建议进一步界定需召开专家咨询、座谈会、论证会、听证会等公众参与形式的建设项目类别，同时对其人数、程序、形式等做出规定。建议对电磁辐射、餐饮、加油站、医院或卫生站、KTV娱乐、石化分装、垃圾压缩站以及有异味及噪声影响突出的项目报告表应做公众参与。

6.4 认真对待公众反馈意见

公众的意见或建议能否被合理采纳或解决，事关公众参与作用的真正发挥，并进一步影响到公众参与环评的积极性。《暂行办法》中明确规定，建设单位应当在报审的环评报告书中附有公众意见采纳或不采纳的说明，该说明不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督。环评报告的公开，可使公众知晓自己的建议和意见是否得到客观公正的反映。而审批结果的公开则使公众参与环境影响评价真正起到了监督的作用［8］。因此，建议建设项目、规划环境影响评价文件中应对公众意见 (包括有关单位、专家和公众的意见)是否予以采纳情况进行说明，同时将公众意见采纳与否的信息反馈给公众。

6.5 细化公示内容、完善公众意见调查表

公众意见调查表现无统一的格式和要求，在公众对环境影响评价报告所推荐的保护设施的态度及意见方面的调查比较薄弱［9］。因此，应进一步细化公示内容，规范公众调查表及环境信息公告的格式，增加被咨询人员情况表 (如姓名、性别、年龄、联系方法、所处村庄或单位、方位、与项目距离、态度或意见)，规范报告书简本内容。增加此方面的调查有利于向公众对规划和建设项目的环境保护措施、环境影响范围、程度有更明确的了解，从而使公众对项目或规划实施进行有效的监督，扩大和深化公众在环境影响评价过程中的参与范围。