企业疏解腾退的法律风险

祁治军

“疏解整治促提升”专项行动，是落实习近平总书记两次视察北京重要讲话精神，也是落实市委、市政府深入推进疏解整治促提升专项行动具体部署，疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的必然要求。

该专项行动推动力度大、工作进度紧张、依法合规要求高，对实施拆迁腾退工作的单位提出了非常高的要求。在疏解整治促提升专项行动实施意见中，还要求各级国有企业要积极发挥模范带头作用，对国有企业的法律风险控制提出了较高要求。

因此，我们应清楚地认识到该项工作的法律风险特征并避免法律风险的出现，及时做好预案，合法规范、迅速有序地完成党和政府交付的任务。具体而言，疏解整治中的腾退法律风险包括启动前、实施中、完成后3个阶段。

腾退启动前的法律风险

（一）待腾退土地的法律属性复杂

一方面，待腾退土地中多数属于中央或市属单位监管、占用、开发及所属边角的土地，随着时间的推移，一些单位在改革中已不再存在，或其占用房屋和土地存在多个权属关系或构成不同法律性质，法律关系复杂，加大了土地确权的难度。

因此，在确定腾退方案时，稍有不慎将会加大腾退难度，易引发恶性事件，产生不可估量的负面效应。同时，还会陷入腾而不退、拆不动、迁不走的境地。

另一方面，过往征地或拆迁工作存在不少“半拉子工程”，造成大量遗留问题。

比如，疏解整治所涉及的腾退土地中，部分是为了城市发展而预留的市政、绿化、河道以及城市公共设施配套等功能性用地，或者一级土地开发完毕后未交付代征收的土地，或者历史原因造成甩项边角地块。

这些土地目前往往存在被非法无序占用、侵占的情况。由于一级土地开发未完成交付结案，导致土地性质（国有或集体）不能及时变更，造成房屋权属不明确，表现为在产权、使用权和监管责任上相互交叉现象。这造成了大量遗留问题，并使其法律性质模糊，对拆迁腾退方案提出了大量亟待解决的问题。

（二）待腾退土地上的责任事故风险

一方面，待腾退房屋或临建及附属设施，普遍存在火灾责任事故隐患。在疏解整治的区域，建筑年代通常久远，多为砖木结构或彩钢结构，建筑耐火等级低;占用、封堵消防疏散通道和安全出口的现象严重;电气线路老化严重，电气故障多;居住人员复杂;空置未拆房屋与正在使用的房屋混杂，堆放大量可燃日杂物品。对该土地负有监督管理职责的单位以及出租和使用的单位，由此承担火灾责任事故（安全生产责任）的隐患急速增强，所负担的行政责任和刑事责任风险极高。

另一方面，待腾退的土地上流动人口多，社会治安管理薄弱，违法高发。这些区域往往自发产生了大量机动车修理、废旧物资回收、物流转运等行业，以及机械设备加工、租赁、三合一场所等。

同时，还伴随着聚集大量须严格管控的重点人员，如上访人员、吸毒人员、违法前科人员、精神障碍人员。所以，此区域易发生重大群体性事件和恶性严重犯罪，很容易导致土地管理方或监管方有失职和渎职的法律风险。

拆迁腾退实施中的法律风险

（一）决策法律风险

在疏解整治促提升的行动中，既涉及繁杂的法律关系，又涉及民事、行政、刑事责任相互交叉及大量历史遗留问题。

加之疏解整治工作时间紧、任务重，腾退实施主体的管理层在决策商议、对外谈判等重大事务处理时，易陷入就事论事的做法，不能及时收到决策风险提示，在应纠正的地方未得到谏言，也不能及时评估、分析和化解潜在风险，容易导致腾退实施主体决策行为在合法和合规性上处理欠佳。

腾退实施主体的法务部门因为其事务的繁杂性和业务的局限性，导致其不能有效形成全流程参与机制。再到具体腾退项目上，其无法发挥主观能动性的作用，由于不具备从考察、立项、可行性和合规性论证、谈判等前期工作入手的条件，致使不能形成事前法律风险的全覆盖。因此，法务部门通常无法准确有效地梳理产权关系、划清责任界限、明确权利义务，最终导致无法准确对总体腾退战略法律风险提出建议。

由于目前疏解整治的工作安排已到攻坚克难阶段。腾退实施主体基本以国有企业为主，企业在实施过程中，既没有执法权，也无法通过自身形成有效手段。

这就需要腾退实施主体必须协调相关职能部门，做好系统性安排，法律风险防范工作，切勿匆忙启动拆迁腾退工作，否则，一旦發生与决策环节相关的法律风险和政治风险，很容易出现腾退实施主体极为被动的局面。

（二）保密不严格的风险

在拆迁腾退的决策环节，信息应当属于保密性质，但如果在此环节中知情人员没有严格遵守保密要求，将内部信息透露或泄露给利益相关人，从而使其在拆迁腾退中谋取不正当利益或妨碍拆迁。这些行为不仅严重影响了政府和拆迁实施主体的良好形象，而且也会加大拆迁腾退的难度。

（三）拆迁服务机构监管不严格的风险

拆迁服务机构经营不规范。在拆迁腾退的不同环节，需聘用相关拆迁服务机构。由于疏解整治的拆迁工程工作量比较大，涉及的拆迁补偿等资金量巨大，拆迁服务机构将会面临较大经济诱惑。

如果选取相关拆迁服务机构时未采取公正合理的招投标程序，未与其签订规范严谨的服务协议，在拆迁腾退中也未对其进行有效监督，将会对拆迁腾退工作及其资金管理造成较大隐患，腾退实施主体容易被相关拆迁服务机构牵制，丧失主动权，陷入进退两难的境地。

在拆迁腾退工作中，被腾退房屋面积及价值的核定易被人为操作。房屋信息登记环节易于出现不规范的现象。部分人员在前期预算普查以及房屋面积预测中，无意或故意多核算;在实施入户调查或者房屋面积认定的时候，误差率较高，到补偿发放阶段则会直接导致国有企业资产的流失。

（四）腾退政策执行不一致的风险

政策执行不公平。在拆迁腾退中，政策执行不公正主要体现为：一是对缺乏法律依据、历史原因缺乏有效土地证或房屋权属证明进行确权，造成腾退补偿款的流失。

二是缺乏依据提高拆迁腾退补偿标准，造成前后补偿标准不一致，后续工作难以开展。

三是将历史原因违章建筑确认为合法建筑、增加补偿房屋平方米数或违规认定被腾退人员，这主要出现在为了加快疏解整治的速度和效率上。比如，以各种名义给相关人员补偿或随意扩大或增加被腾退人员的范围，甚至不符合最初设计的补偿条件。

这种缺乏依据提高标准或扩增被腾退人员均会给腾退实施主体带来审计的风险或领导责任，更会给后续腾退工作带来两难境遇。

（五）合同审核的风险

在实施疏解整治促提升过程中，腾退实施主体必然会与合作单位签订服务合同。腾退主体参与合同谈判、起草、签订、履行等环节，既要保证合同签订的合法有效和提高合同的履约率，还要防范在坚持公平的原则下掌握合同主导权和监控合同履行过程，最大限度避免承担不应承担的法律责任和不应有的经济损失。

拆迁腾退完成后的法律风险

（一）腾退后的空房空地管理

一方面，拆遷腾退中经常会出现腾退后的空房空地长期闲置、部分建筑短时间不能被及时拆除的情况，或者存在因管理乏力而被社会人员私自重新占用的情况。

另一方面，还需要加强防控空房空地引发新的安全隐患风险。同时，联系相关管理单位进行及时移交或边拆房屋、边建围挡，加强日夜巡逻，把安全做到防患于未然。

（二）项目审计管理的风险

在腾退中，由于腾退房屋早已被拆除，现场已被清理，原住户也早已搬离，时过境迁，外审计人员面临调查难、核实难、取证难的“三难”境地。此外，外审计时接触的资料多为书面材料，既多又杂，数据真实性很难考证，加之涉及的群众面广，房屋结构参差不齐，补偿标准不一。

除加强内审审计合规、合法性外，同时，还要加强审计与法务或法律顾问横向的工作机制，以确保所有的工作在现有法律框架下履行。避免出现不合法或不合规情况出现，真正做到内外审计结果一致，把问题解决在萌芽状态，避免不必要的廉政风险。

（三）拆迁档案管理的风险

一方面，在腾退中普遍存在大量档案，对档案分类、整理归档不规范。拆迁腾退项目中，多数是临时指定的人员负责档案管理，档案整理人员的专业能力偏弱，忽视日常档案管理工作，会出现档案分散、内容缺失及整理不规范等相关问题，影响档案信息利用和提取。

另一方面，应当注意到，这里所说的档案，包括腾退项目从始到终所形成的具有证明作用的各种合同、会议纪要、技术资料、记录、原始凭证、视听资料、图片等。

它对预防未来可能发生的争议结果和免责都具有重要意义。如不能做到对档案进行全面、客观、系统的收集和有效管理，则必然导致发生争议乃至诉讼时处于极端不利地位。