PPP模式在城市基础设施建设中的应用分析

陆凡婷杨 腾（运城职业技术学院 建筑工程系 山西 运城 044000 山西水利职业技术学院 道路与桥梁工程系 山西 运城 044000）

PPP模式在城市基础设施建设中的应用分析

陆凡婷1杨 腾2
（1运城职业技术学院 建筑工程系 山西 运城 044000 2山西水利职业技术学院 道路与桥梁工程系 山西 运城 044000）

近年来，由于城镇化发展的加速，城市配套设施建设投资也急剧增加，造成地方政府财政压力加大，允许社会资本进入城市基础设施建设成为大趋所势。本文主要研究了公私合作模式在实际基础设施建设中的选用，以期为地方政府选择时提供参考。

PPP模式；基础设施建设

1 引言

党的十八大三中全会公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中指出：允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营中。此后，中央政府、各级地方政府相继出台了多项政策鼓励社会资本进入城市基础设施建设中。目前，社会资本参与基础设施建设主要集中在收费公路、污水处理等可通过特许经营获得一定收益与回报的领域，所选用的模式也较为单一，以BOT、BOOT、TOT为主。

由于新型城镇化建设的要求，必然导致基础设施投入越来越大，地方政府财政的压力也愈发增大，尽管地方政府已成立城投公司、城建公司等进行融资建设，仍很难从根本上解决政府的资金压力，故基础建设中全面引入PPP模式已成为新型城镇化发展的必然。

2 PPP模式的内涵及分类

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，即基于“伙伴关系、风险共担、利益共享”的公共部门与私人部门的合作模式。杨卫华、王秀山等将PPP模式主要分为四大类：外包类、回租回购类、特许经营类、资产剥离类。如下表1所示。

表1 PPP模式的分类

3 PPP模式在基础设施建设中的选择

3.1 城市道路、立体交通

城市道路、立体交通等均属于非盈利公益性基建项目，民间资本参与投资此类项目时，无法获得特许经营权，故在选择PPP合作方式时，主要集中在外包类与回租回购类，具体到项目时，更多地考虑建设外包，如：设计——施工总承包模式（DB模式）和政府回购，如：建设——移交模式（BT模式）。但以上的两种模式项目资金的最终承担者依旧是政府，只不过从短期支付变成长期偿还，政府的财政压力仍然很大，并非最理想的PPP模式项目。

基于这种情况，政府可以通过与民营资本谈判，通过部分补贴、部分政策优惠（如土地优惠、政策支持等）对项目进行支付或回购。

3.2 收费公路

民间资本参与收费公路项目通常使用的是建设——运营——移交模式（BOT模式），政府部分通过招标或竞争性谈判等方式确定民间投资者。民营资本首先建设收费公路，确定一段时间为特许经营期，特许经营期内民间投资者有权经营收费公路，即在特许经营期内此段公路的全部收益均归民间投资者所有，以此回收前期公路的投资成本并产生一定收益。民营资本是否可以盈利主要取决于车流量大小、特许经营期长短、收费标准等因素，故合理预测车流量显得尤为重要，民营资本的风险主要集中在此。为体现风险共担原则，政府可以与民营资本谈判，如若收费公路的收益不足够支付前期投资时，可以适当延长特许经营期。

3.3 轨道交通

由于轨道交通项目的投资巨大，普通的特许经营期模式比较难实现盈利，故民营资本参与投资时，通常与政府部分共同出资，组建新的项目公司，负责项目融资、建设、运营、维护以及管理等工作。轨道交通的运营成本也非常高，项目经营很难实现盈利，需依靠政府的财政补贴，故此类项目在招标或谈判阶段，政府与民营资本要共同确定出资比例、合作方式、盈利模式、风险分担机制等方面内容，及如若经营无法实现盈利，政府应以何种方式进行补贴，补贴比例等。

3.4 污水处理

目前我国私人资本参与污水处理项目主要采取的是建设——运营——移交模式（BOT模式）、转移——运营——移交（TOT模式）及两种模式的结合。城市污水处理项目作为公益项目，定价机制由政府出台服务收费标准，故污水处理项目是否能够盈利主要取决于城市污水处理量。基于此种情况，民营资本为减小风险，在与政府在合作之前需要就污水处理最低量进行约定，若达不到最低标准，政府应出资进行补助。

3.5 基础教育

基础教育是一座城市教育的最重要环节之一。近年来，城镇化发展速度加快，不断向城外扩张，新建住宅小区层出不穷，但其配套的基础教育却发展缓慢，难以满足学龄儿童的教育需求。基础教育属于国家义务教育范畴，其免费性质决定了对政府的依赖性，而关于教育的融资又非常有限，PPP模式的出现被认为是基础教育融资的理想方式。民营资本参与基础教育投资理论上有很多模式可以选择，如外包类、回租回购类、特许经营类，但在实际中，由于教育品质的参差不齐，很多模式并不能达到政府发展基础教育的初衷，故最常用的模式为建筑外包、政府回租回购类或者开发商捐赠等。其中，开发商捐赠模式，对于开发商来说，完善社区周边的基础设施，使群众更容易选择购买自己的物业，同时也可以达到提升房价的目的；对政府来说，仅负责学校的运营，只需要配备相关教育从业者即可，大大减轻了政府财政的负担，实现合作共赢。

4 结论与启示

公私伙伴合作是实现政府与民营资本共赢的重要途径。但PPP模式在我国发展刚刚处于起步阶段，只有部分项目使用较为频繁。实现合作共赢的首要条件是政府部分转变职能，由投资者转变为运营者、监管者。

4.1 完善政策保障体系

由于很多基础建设项目并不具有盈利性质，或前期投资巨大，很难回收成本，政府应出台完善的保障政策，一旦民营资本无法盈利时，给予一定的财政贴补或者优惠政策，保护民营资本的利益。

4.2 健全法律体系

民营资本与政府合作时，尽管为伙伴关系，但民营企业依旧处于弱势地位，为保证双方合作能够顺利，需出台相关法律法规，以保障合作关系的长久。完善的法律体系必要性也体现在，在双方出现纠纷时，可以做到有法可循，有法可依。

4.3 多元化选择PPP模式

政府在基础建设中选择合作方式时，可以更加多元化，不仅仅拘泥于常见的BOT、BT等模式，针对项目的特殊性，积极探讨新模式的可行性及保障措施。政府需要做好决策、监管工作，民营企业要核算好盈利能力与资本回收周期，合理选择项目合作模式。

综上，PPP模式在城市基础建设中的应用还有更广阔的发展前景。多元化PPP模式不但可以减轻政府的财政负担，同时也为民营资本提供了更多地参与公共基础建设投资的机会，实现公共部门与私人企业互利互惠、合作共赢。

[1]孙燕芳,周曲艺. 我国不同行业 PPP项目的交易结构对比分析[J]. 建筑经济,2015, 36(06):9-11.

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