基于13版清单计价规范的发包人造价控制研究*

时间：2024-07-28

李常茂薛晓辉刘盛辉

（1.2.3.陕西铁路工程职业技术学院陕西渭南 714000）

李常茂1薛晓辉2刘盛辉3

（1.2.3.陕西铁路工程职业技术学院陕西渭南 714000）

随着我国建筑业的发展，在建筑市场中出现了大量不良发承包行为，导致合同实施过程中发承包双方的利益得不到有效保护，也给工程项目的造价控制带来了困难。2013版清单计价规范在风险分配、计价流程等方面均有较大调整，这些调整加大了发包人造价控制的风险，本文以工程项目设计、招标投标、施工实施、竣工结算四个阶段的造价管理工作为研究对象，总结以往发包方造价管理过程中存在的问题，分析13规范中相应条款的新规定和变化，并为发包人造价管理工作给出相关建议。

新清单计价规范；变化；发包人；造价控制

1 研究背景

2008年12月1日实施的《建设工程工程量清单计价规范》（以下简称08规范），巩固和发展了工程量清单计价模式的发展，在工程建设招投标、工程造价管理等方面均起到了积极地作用。但随着市场经济的逐步完善和工程建设管理水平的提高，08规范的“漏洞”在工程实践过程中逐渐体现，如计价规范条款内容与相关法律法规内容有冲突，承发包双方合同风险承担不公平，工程价款的确认、调整及支付办法不完善等。这些“漏洞”在工程建设承发包过程被强势一方合同主体所利用，使得清单计价模式不但没有起到保护建设主体各方的利益、完善市场经济体制的作用，反而给工程建设过程中带来了诸多纠纷，给承发包双方工程造价有效控制带来了负面效果。2012年12月25日发布的《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）（以下简称13规范）从计量计价方法、招标投标操作、工程合同价款约定、承发包双方风险分担、措施费计算的细化、工程价款调整等方面做出了新规定，这无疑会给承发包双方以往的造价管理工作习惯带冲击。

本文拟从发包方的角度出发，以工程项目设计、招标投标、施工实施、竣工结算四个阶段的造价管理工作为研究对象，总结以往发包方造价管理过程中存在的问题，分析13规范中相应条款的新规定和变化，并为发包人造价管理工作给出相关建议。

2 08规范下发包人造价管理中存在的问题

2.1 项目设计阶段

在工程量清单计价模式下，施工图纸不但是工程项目实体施工的全部内容，也是招标人编制工程量清单的主要依据。施工图纸设计中存在的错、漏、缺项、前后矛盾以及深度不足等问题会导致工程量清单的准确性和完整性得不到保障，从而给后期的工程造价控制的带来非常大的影响。作为发包人，在以往工程项目招标过程中，尤其是在总价合同发包模式中，往往会在招标文件中单方面要求：投标人对招标人提供的工程量清单中信息进行核实，然后进行投标报价，投标报价中的工程量误差及工程量清单缺、漏项都视为投标人已包含在其他部分的报价内或是为对发包人的减让。利用这种方式，从而将图纸设计不准确、工程量清单不精确的风险转嫁给了承包商，很大的损害了施工合同公平的原则，也给工程造价的控制带来了诸多不确定性。

2.2 项目招标投标阶段

招投标阶段的最终成果是合同的签订，而在这一过程中会形成一些列支撑合同实施的重要文件，如合同协议书、招标文件（包括工程量清单）、投标书等等，这些文件的内容都对发包人和承包人的工程项目造价控制至关重要。招标人为了保护自己的利益，往往会利用合同中专用条款将招标文件的解释顺序优先于投标文件，或者规定招标文件与投标文件不符合或有矛盾的地方以招标文件的解释为准，这样就提高了招标文件的效力。就合同的订立过程而言，合同一旦订立，就意味着承诺人（招标人）完全同意要约人（投标人）的要约。但现实中却将招标文件效力提高于投标文件，这就损害了合同公平的原则，也不利于发包人在后期工程造价的控制。

2.3 项目施工阶段

施工阶段作为施工合同的实施阶段，是发包人工程造价控制的关键时期，前期没有预料到的图纸缺陷、工程量不准确、缺项漏项、物价变化、不可抗力等风险因素都会在这一时期显现出来，体现在施工计价过程中形成工程量增减、综合单价的调价、措施项目费的变化等，从而给控制项目的工程造价带来了非常大的影响。

发包人为了避免这种不确定性带来的风险，往往在招标文件中规定“本合同不许调价”或“物价的波动一律不作调整”等条款来保护自己的利益；对于措施项目，因为旧的清单计价规范对这一部分费用规定的比较模糊，发包人往往要求措施项目费一次包干，不会因为工程的变更而有变化，这无疑对承包商而言是不公平的。

2.4 项目竣工结算阶段

在工程量清单计价模式下，当承包商完成合同约定的全部工程内容时，需要完成竣工结算工作。发包人往往以竣工图纸作为竣工结算编制与复核的依据，否定施工过程中历次计量支付过程中形成的工程量，要求承包人进行竣工结算，并对进度款支付中形成的工程量、变更签证等重新审查，导致在结算过程中发承包双方在该阶段产生大量的争议。

3 13规范的规定及发包人造价管理的应对措施

3.1 项目设计阶段

（1）13规范的规定

13版清单计价规范第4.1.2条规定：“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责。”规范8.2.2条规定：“施工中进行工程计量，当发现招标工程量清单中出现缺项、工程量偏差，或因工程变更引起工程量增减时，应按承包人在履行合同义务中完成的工程量计算。”

（2）发包人的应对措施

从以上条款可以看出，在13版规范下，工程量清单发包人必须要为工程量清单的准确性和完整性负责。而作为工程量清单编制的关键依据，施工图纸的设计质量就成了重中之重。这就要求发包人的造价控制工作从设计阶段做起，严把设计质量关，保证设计成果的“全、深、精、准”。

3.2 工程项目招投标阶段发包人造价控制

（1）13规范的规定

13版清单计价规范第4.1.2条规定：“实行招标的工程合同价款应在中标通知书发出之日起30天内，由发承包双方依据招标文件和中标人的投标文件在书面合同中约定。合同约定不得违背招标、投标文件中关于工期、造价、质量等方面的实质性内容。招标文件与中标人投标文件不一致的地方，应以投标文件为准。”

对于招标控制价的相关规定，13版规范由08版规范中的一节内容扩充到了一章内容，对招标控制价的编制原则和对编制主体等内容在“一般规定”、“编制与复核”中作了明确规定，尤其是编制招标控制价时要求考虑“施工现场情况、工程特点及施工方案”，这加强了招标控制价编制的难度。

（2）发包人的应对措施

新的规范的种种变化，无疑加强了招标过程中的公平公正，但也将以往承包人承担的部分风险加于了发包人，这样发包人就必须重视这一风险因素的转变。在招投标阶段，应该做好以下几项工作：

①招标文件的编制（包括工程量清单的编制）。招标代理人的选择必须要考虑其资质、业务能力和工作经验；编制的招标文件的内容需要准确而详细，每个条款之间不能有描述不清或前后矛盾的地方。

②工程量清单的编制。在保证施工图纸质量的前提下，对设计意图进行充分的沟通，编制的工程量清单要达到数据准确，避免缺项、漏项或项目内容含糊其辞，如有必要，可组织设计人员、有经验的专家进行工程量清单审核。

③完善施工合同文件条款。13清单计价规范对工程实施过程中工程量变化、价格变化和工程变更引起的措施费调整等都作了比较明确的规定。作为发包人，必须要重视这一风险因素的转移，只有完善合同条款，才能使工程造价的控制主动而有效。

④加强评标环节的管理。新规范对投标文件效力的确立，使得发包人不得不加强对投标文件进行详细的评审。通过高素质的评标委员会人员和严格得评标程序，排除投标文件中诸如不平衡报价等陷阱，排除投标文件中可能出现对发包人的不利因素，从而有利于在施工过程中发包人更好的工程造价控制。

3.3 工程项目实施阶段发包人造价控制

（1）13规范的规定

13版规范针对施工阶段的变更、物价波动、不可抗力风险等内容作了大篇幅详细规定。13规范9.6.2条规定工程量了由于工程量偏差和工程变更等原因导致的具体调差方法；3.4.3条、9.8.1～9.8.3条规定了物价变化时调整合同价款的具体方法；9.10.1～9.10.3条对不可抗力的分担原则进行了明确规定；9.3.1条、9.3.2条、9.5.2条以及9.6.3条等条款对措施费的调整做了详细的规定；9.14.1～9.14.6条款中对现场签证的签证主体、签证的流程、依据和计算规则等作了相应规定。

（2）发包人的应对措施

在13版清单计价规范的要求下，要做好工程造价管理工作，在以往的工作经验下，发包人还应该重视以下几方面的工作：

①加强日常合同及施工管理工作。在确定合同造价控制目标后，建立目标责任制，将制定的目标进行细化，然后落实到相应部门和人员。同时要重视发包人自身合同管理人员的业务能力的培养，对新规范下的计价和合同条款变化和要点要深入理解，从而做好现场工程造价管理工作。

②重视工程变更及现场签证的管理

由于工程建设过程中，由于设计、施工方案等原因，使得工程合同在履行过程中不可避免的出现变更、调价等影响工程造价的事件发生。这就要求造价管理人员加强设计意图的交底，减少由于工程变更带来的工程量增加、返工等事件的发生带来费用的增加。对施工现场签证内容要严格判断其与清单、合同的关系，明确其合理性，以免造成合同以外不必要的费用损失。

3.4 工程项目竣工结算阶段发包人造价控制

（1）13规范的规定

13版规范11.2.6条规定发承包双方合同实施过程中已确认的工程计量结果和合同价款，在竣工结算办理中应直接进入结算；规范 11.3.1条规定合同工程完成后，承包人应在经发承包双方确认的合同工程期中价款结算的基础上汇总编制完成竣工结算。

这些条款说明13版清单计价规范不再将竣工图纸单独列入竣工结算的编制与复核依据中，从而否定了以往以竣工图为依据重新计算工程量的结算方式，同时也意味着简化了竣工结算的过程，施工过程中历次支付将直接汇总编入结算资料。

（2）发包人的应对措施

对发包人而言，竣工结算的结果是否能与前期预期的工程造价相符合，期中支付成为了关键的影响因素。要做好该阶段工程造价的控制，就必须加合同实施中的过程管理，减少由于设计问题或发包方原因带来的工程变更以及返工，重视每次计量工作，严格审核期中结算和支付，严格审核现场签证。只有这样，最终的工程结算才能得到有效控制。