凭祥-同登跨境经济合作区：现状、挑战与应对

刘禄宁，吴晓琳

（广西大学经济学院，南宁 530004；广西理工职业技术学院现代服务学院，广西 崇左 532200）

2019年8月26日，国务院发布《中国(广西)自由贸易试验区总体方案》，明确要求广西发挥与东盟国家陆海相邻的独特优势，着力建设西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易新通道，形成21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带有机衔接的重要门户。中越凭祥—同登跨境经济合作区是次区域经济合作下的新实践，有效利用其坐落于陆海新通道关键节点与沿边优势，对推进自贸区投资便利化、贸易转型升级与跨国金融领域开放创新具有重大意义。

一、凭祥—同登跨境经济合作区建设历程与发展现状

（一）建设历程

1991年中越关系开始正常化，两国经贸合作日益密切，双方边境逐渐开放，沿边经济得到快速发展。2004年5月20日，越南总理潘文凯在对中国进行国事访问时向中国提出了共建“两廊一圈”的提议，中方对此积极响应。2005年，广西凭祥市政府率先提出建设中越凭祥—同登跨境经济合作区的构想。4月14日，广西崇左市与越南谅山省商贸旅游厅签订了开展中越边境经济合作区的合作意向，随后双方有关部门就相关问题经过多次磋商谈论并达成初步共识。2007年1月，越南谅山省委书记武辉煌率团访问广西，与广西签署了《建立中越边境经济合作区备忘录》。2007年5月，中共广西党委书记刘奇葆率团访问越南等四个东盟国家，首站出访越南谅山省时表示：中国广西凭祥市将与越南谅山省同登市在其接壤地带各划地8.5平方公里，共同建设中越跨境经济合作区。越南总理阮晋勇表示积极支持在边境建立经济合作区。至此，广西凭祥—凉山同登跨境经济合作区正式浮出水面。

2008年初，中越双方将综合各自的《中越跨境经济合作区总体方案》最终形成中越联合报告呈交两国政府。凭祥市政府向中央呈报《同登—凭祥跨境经济合作区协议(草案)》，国务院审议时并征询海关总署意见，在此草案基础上海关总署创新性提出“边境综合保税区”的概念。经国务院批准，首个边境综合保税区将落户于广西凭祥市。2008年4月，越南政府批准在谅山同登口岸经济区内，设立与中方开展跨境合作的先行启动区，为加快推进凭祥—同登跨合区奠定了基础。2009年7月15日，凭祥—同登跨合区可行性研究课题评审会在南宁召开，经中越双方代表以及专家评审组审议表决，《中国凭祥—越南同登跨境经济合作区可行性研究》报告获得一致通过。该报告对跨合区的内涵作出初步界定，并对凭祥—同登跨合区的动能定位作了详细说明。

2010年，中国—东盟自由贸易正式全面启动，凭祥—同登跨合区发展迎来了新机遇。在第七届中国—东盟博览会上，中越双方代表表示支持建设凭祥—同登跨合区，并表达尽快建立双边合作协调机制的意向。2011年，成立中越凭祥—同登跨合区管理委员会，在凭祥综合保税区管理委员会机构内增挂中越凭祥—同登跨合区管理委员会牌子，实行“两块牌子一套人马”。2013年10月，国务院总理李克强访问越南期间，中国商务部和越南工贸部共同签署了《关于建设跨境经济合作区的谅解备忘录》后，商务部、广西、云南联合组成《中越跨境经济合作区建设共同总体方案》起草小组，形成了《共同总体方案》初稿。2015年5月，凭祥市与越南同登—谅山口岸经济区管理委员会共同签署《关于建立凭祥（中国）—同登（越南）跨境经济合作区定期会晤机制的备忘录》。2015-2017年间，越南党和国家领导人在多次应邀访华期间双方发表了多个《中越联合公报》，多次提及协商、磋商、商签《共同总体方案》推进跨合区建设。至此，中越凭祥—同登跨合区建设沟通进入常态化。2017年4月，在越方反馈的《共同总体方案越方协议草案》中指出，鉴于建设难度考虑建议仅选择中越东兴—芒街、凭祥—同登、龙邦—茶岭三个跨境经济合作区中选取一个作为中越跨合区建设试点。经中越双方充分协商讨论，广西政府决定优先支持建设东兴—芒街跨境经济合作区。同年11月，中越签署《有关加快跨合区建设框架协议谈判进程的谅解备忘录》。次年3月，越方提供《共同总体方案》第二次反馈稿。目前，终版《共同总体方案》仍在两国磋商中。

（二）贸易发展现状

中越凭祥—同登跨合区作为沿边重点开发开放试验区，担负着先行先试体制改革与创新的使命。园区实行“一线放开、二线管住、境内关外、分线管理”的监管模式，以“两国一区、一区两园”的格局开展双边经贸合作。凭祥方面的园区规划面积93.9平方公里，其中围网区面积14.48平方公里，包括友谊关、浦寨、弄怀、卡凤、马加五个片区及综合保税区。同登方面以越南政府批准设立的同登—谅山口岸经济区为主要部分，规划面积14平方公里，从越南新清口岸延伸至谷楠口岸。

目前，合作区建设在多个方面取得积极进展。首先，基础设施互联互通体系凭祥方面几近完善。一是凭祥综合保税区2011年9月30日封关运营，挂出中越凭祥—同登跨境经济合作区管委会牌子，完成一期建设项目14个，累计投资10.3亿元，实现了集口岸、保税物流、保税加工和国际贸易四大功能于一体。越南友谊口岸货场等其他通关辅助基础设施也在加快推进建设。2016年，凭祥保税区口岸集装箱作业透视系统和车辆调度信息系统建设完成，实现每车货查验时间减少50%。二是凭祥边境贸易货物监管中心跨境货物专用通道顺利对接，边境贸易呈现一片繁忙景象。凭祥综合保税区封关运营当年实现贸易额5.83亿美元，通关车辆1.63万辆。至2016年实现进出口贸易额达222.6亿美元，增长38.18倍，通关车辆17.9万台（见表1）。2018年，综保区进出口贸易257.23亿美元，通关车辆29.15万台，过货253.1万吨；入园登记企业256家，进出口额达44.12亿美元。抛除2012国内经济放缓、南海形势吃紧因素，凭祥边境经济合作区进出口贸易实现分阶段增长。2010年实现进出口总额13.91亿美元，次年，增长率达71.89%。2016年进出口总额37.6亿美元，约是2010年的2.7倍。

表1 凭祥市边境园区进出口贸易统计(亿美元)

其次，贸易、通关便利化取得良好成绩。一是友谊关口岸关检合作“三个一”试点有效推进，2018年实现海关与检验检疫合并联合检验，极大地提升了通关效率。二是广西整体边境小额贸易稳步推进，边民互市贸易稳中有降。边境小额贸易增长势头强劲，2010-2015年保持高增速，2016年跌落幅度较大。但是，当年边民互市贸易实现666.9亿元，为近十年来最高点，约是2010年的6.29倍。2020年克服疫情困境，边境小额贸易实现进出口1125.6亿元，较2010年将近翻4倍（见图1）。三是边贸产业不断发展，多项国家政策落地崇左。2020年4月，国务院批复设立中国（崇左）跨境电子商务综合试验区，多家龙头企业达成合作意愿，凭祥综合保税区跨境电商发展态势良好。园区内实行“简化申报、清单核放、汇总统计”模式突破跨境电商申报业务局限，直邮进出口、保税备货进口模式为跨境电商发展打开了新的局面。另外，沿边金融改革与开展跨境人民币结算试点稳步推进。2018年2月28日，实现中越首次跨境调运人民币现钞800万元。广西自获批建设面向东盟的金融开放门户以来至2021年6月末，实现跨境人民币结算累计达1.37万亿元，全国排名第十。

图1 2010-2020年广西边境贸易数据统计（亿元）

二、凭祥—同登跨境经济合作区面临的挑战

（一）小规模经济难以形成集聚效应

凭祥—同登跨境经济合作区建设主要以边境城市为依托，以产业园为支点。而凭祥市人口、经济等规模较小，与南宁、北部湾城市存在很大的空间距离，难以在空间上形成资源和产业的聚集效应。其一，在于生产总值低，劳动人口少。2015-2020年，凭祥市年均生产总值约76.29亿元，常住人口约12万。其二，工业经济支撑点不足。多年来，凭祥经济以第三产业为引擎，2016-2020年均占生产总值比重63%以上，而第二产业年均产值22.8亿元，占比28.2%，规模以上工业主要产品仅4项（见表2）。2017年，凭祥边境经济合作区规模以上工业企业仅23家，产值26.78亿元。另外，在越南方面基础设施建设不完善，城市发展现代化程度不足，工业产值也远低于中方。

表2 近年来凭祥市三次产业比重分布

（二）边境贸易产品附加值有待提升

目前，越南仍处于工业化起步价段，对日常消费用品、生产用品等均具有较大需求。中越间自然资源禀赋、经济发展具有差异性和互补性，为两国实现错位发展提供了经济基础。但是，对应此类基础性产品，具有价值含量低、利润薄的特征。2017年边境贸易占全市对外贸易进出口额的86.5%。边境贸易已成为凭祥的主要贸易方式。凭祥市边境小额贸易进口以水果为主，出口以纺织品、百货杂项、机械、农副产品为主。边民互市贸易进出口主要以农副产品为主。同时互市贸易面临着较大下行压力。因此，提升边境贸易项下货物价值含量具有较大空间。

（三）当地部分环节基础设施薄弱

边境经济合作区主要是建立在双边相对发展的城市周边，凭祥—同登跨合区内中方国家有一类口岸两个、二类口岸一个与边民互市点四个。凭祥市是广西边境开放口岸最多、规模最大的边境城市，是通往越南等东盟国家陆路通道最便捷的城市。尽管凭祥—同登跨合区建立于广西最大边境贸易城市，并拥有最全面的靠岸类别，但其边境地区的许多基础设施仍然处于不完善状态。如凭祥—同登跨合区的浦寨口岸，在两国关口国门大酒店至凭祥边境贸易货物监管中心路段道路仍需扩建。目前，凭祥综合保税区园区内应对进出口旺季通关效率仍显得较为紧凑。在越方境内，面临着园区配置不完善、道路平整度不足、运输干线尚未实现全柏油路覆盖等问题。

（四）边境区域的治理问题

中越关系正常化前，两国边境处于封锁状态，跨境贸易几乎为零。基于偷渡走私能获取高额收益，导致走私频发的现象。1991年后两国边境逐步开放，双方在就如何确保两国边境繁荣稳定方面开展了深入的交流与研究，不断摸索跨境合作的新道路。在双方共同努力下，双边跨境贸易、投资以及人文交流等多方面都结出了硕果。然而边境货物走私、人员偷渡、毒品贩运等问题仍然得不到根除。加之因历史遗留问题，越方部分群体仍存在较重的排华倾向，引起政策多变，在合作中矛盾时有凸显。如“305”特大跨国贩毒专案，涉案毒品近50公斤，案值超千万元。

（五）互信不足协调机制欠缺

首先，中越跨境经济合作易受到国际局势影响，加上地缘政治的因素，越方在推进边境地区合作的行动较为谨慎，致使双方合作进度缓慢。目前，《共同总体方案》仍未得到落实，就建设中越跨境经济合作区的一些问题地方相关部门的意见并未取得完全一致。其次，两国政治互信不足，特别是南海争端问题成为合作关键性阻碍因素。当两国因主权问题引起争议时，本已签署合作协议的合作项目将面临中途搁置风险，这也是投资者需考量的重要因素。2012年，受南海形势吃紧等因素影响，凭祥边境经济合作区进出口总额下降至14.24亿美元，同比降幅40.44%，直到2015年才恢复到原来水平（见表1）。最后，双方的口岸管理机制协调机制不足，规则执行有别。在免税额度、地理范围以及免税对象的规定上，中方相对严格，而越方实行的是宽松优惠政策。在边贸管理上，越方投入不足引起走私行为屡禁不止。在货物监管上，中方实行“一线开放，二线管住”的模式严格把关，各批次货物单据配上条形码以明确身份，而越南方面目前尚未实行条形码管理模式。

三、对策与建议

（一）优化边境贸易产业结构与合作模式

边境城市作为跨合区的主要依托，除了建设工业园区、发挥边境通道作用外，还应深入开拓边境服务贸易。第一，通过双边政府搭台各行业企业参与，建成以跨合区为基地、国内外企业联动的企业联盟合作模式。促进国际工程承包、跨境金融、跨境劳务、跨境旅游、跨境文化交流、跨境通信服务与跨境人力开发培训等行业发展。利用互联网电子商务探索区内境外国际营销、境内区外交付新模式，探索边境监管创新。创新开发边民互市互贸新模式，支持限额现钞现汇交易，推动跨境金融人民币国际化区域试点。第二，摒弃惯性竞争思维，加强与周边口岸联盟合作。如北部湾出海口、重庆亚欧大陆桥等，明确各自优势，探索专业市场分工互补合作，将凭祥—同登跨合区打造成辐射东盟各国、衔接内地甚至中亚、北亚、东北亚的重要节点平台。

（二）发展跨产业跨区域合作的多方联盟

注重与区域内外行业主导企业构建战略联盟体系。发展特色生态农业。加大种植业、畜牧业与生态农产品招商引资力度，建立边境生态农业示范基地，发挥示范带动作用，为当地基础农业注入活力，形成以甘蔗、腰果、药材、橡胶、咖啡等农产品为主的第一产业联盟。同时，政府牵线为区内农业企业搭建专业化产品营销平台，借助互联网媒介实现线上线下营销区内交易。大力发展加工贸易工业企业集聚区，形成与边民互市贸易制度相结合。通过市场化高效运作，突出边境产业特色，有效利用国内国外两种资源的集合，将凭祥打造成为连接我国西南、中南、西北、长三角、珠三角等面向东盟市场出口、进口的理货中转地与产品分销集聚地。第一，发展特色农业加工集聚区，与生态农业种植、畜牧连成一线。如坚果、红木、橡胶、甘蔗的深加工生产线。第二，发展电子信息产品加工制造业。随着东盟社会经济发展与互联网的普及，电子产品行业前景光明。第三，引入高端制造业。形成如机械装备、生物医药、新能源等集聚群。此外，务实推进中越跨境劳务合作，助力边境加工企业发展。

（三）加大配套设施投资以完善周边设施建设

加大周边设施建设力度，实现区域内外无缝对接。在基础设施建设方面，中越双方投入与建设进度存在一定的差别。在双方深入沟通协商一致的基础上共同确定跨国通道建设与配套项目建设问题，扩大招商引资的力度，加快公路网、铁路网、航空物流等设施建设。以便捷的综合交通网络，促进跨境经济合作区与区域城市群、东盟成员国之间的相互联动，推动中越跨境经济合作向纵深发展。面对资金短缺困境，可尝试采用非股权安排、援助与投资、国际工程EPC以及公私合营PPP项目等多种组合模式，特别是道路、仓储、加工厂房等基础设施建设。另外，共同合作探索精简通关流程，加大通过辅助设施建设，提高通关效率，提升双边贸易便利化水平。

（四）加强合作推动联合执法机制常态化

确保边境安全是两国执法部门的共同职责，双方边境检查站、缉私公安在深化执法合作的过程中，情报信息要互通有无，共筑平安边境。定期研究讨论治理走私、贩毒、偷渡等问题在联合执法工作过程中的难点重点以及相互需要协调的事项。定期分享在执法过程中出现的新情况、新问题，共同深入研究边境地区执法合作机制，推动双方联合执法机制的制度化、常态化，为边境贸易的安全、稳定提供强有力保障。

（五）协商机制化以增强互信与政策协调

为保持中越两国跨境合作健康发展，双方应不断加强沟通，增强互信，并建立健全各级政府间的对话协商机制。同时，在两国民间开展积极引导舆论导向、强化民间交流的互信机制，为推动政府间合作奠定民意基础。对于历史遗留因素，主权争端问题，双方通过协商解决争议，对话解决合作分歧与难题。最后，两国双方在跨境合作园区内通过常态化协调机制保障政策统一，监管一致，相互落实合作条款协议，相互促进协调口岸管理制度。