现代国家治理背景下的财政体制思考

时间：2024-04-24

秦家顺

（厦门大学嘉庚学院，福建漳州 363105）

一、财政治理与国家治理

财政是以国家为主体，为实现国家职能而进行的对社会产品的分配活动。即是说，国家产生后，其为实现自身职能对社会产品进行分配，也就产生了财政。财政在形式上体现为政府的收支活动，其实质是解决公共之需，实现国家之治。财政从其产生就埋下了政治基因，成为国家治理的重要组成部分。“财政是国家治理的基础和重要支柱”的论断深入地揭示了财政的本质属性，即财政不仅是经济范畴，也是一个政治范畴，深刻地阐明了财政在国家治理中的地位。

古今中外国家治理的演进和完善，无不以财政治理的不断发展为基础，财政治理始终是国家治理的重要内容和手段。

先秦商鞅变法改革了土地制度和赋税制度，为秦国的崛起奠定了基础。西汉戴圣《礼记·王制》所载“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入然后制国用。用地之小大，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出”。唐代宰相杨炎实施“两税法”，并提出“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”。宋代王安石变法以“理财”“整军”为中心，实施财政经济变革之法，挽救宋朝政治危机。明代“一条鞭法”是通过赋税及徭役制度改革，使民心得以安顿。清代“摊丁入亩”等改革，废除了中国实行两千多年的人头税（丁税）以缓和社会矛盾和推动生产发展。

中华人民共和国成立之初，国家稳定与治理同样以财政治理为基础。如：动用国家财力集中物资，集中抛售，打击不法商人，平抑物价；发行人民胜利折实公债；加强税收，统一税制，解决财政赤字；统一财政金融，集中财政权力等。总之，通过统一税政、统一财政和统一金融，进而实现国家的政治稳定和统一。

英国“光荣革命”确立了君主立宪制政体，其中也确立了税收法定原则，为英国在工业革命中的崛起奠定了基础。美国所谓进步时代，推行公共预算等内容的深层次改革，加强国家治理，为日后崛起成为世界头号强国奠定了制度基础。罗斯福新政扩大了联邦的权力，实施赤字财政政策，大力兴建公共工程、建立社会保障体系，大大缓解了大萧条所带来的经济危机与社会矛盾。

财政治理的核心制度是财政体制。财政体制的实质是解决集权与分权的关系问题，通过财权、财力的划分来确保事权的实现。因此，通过完善财政体制，优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现长治久安，以财政之治实现国家之治。

二、完善国家治理的财政体制选择

符合国家治理及未来发展需要的现代财政体制建设，体现在横向上政府与其他市场主体、法律主体及部门间的权力划分，纵向上中央与地方以及地方各级政府之间的权力划分。横向分权及纵向集权体制下适度分权的体制模式则是现实的选择。

（一）横向分权及纵向集权体制下适度分权的解析

基于社会经济主体的构成，市场主体结构包括政府（或国家）、企业和家庭（或个人）；从国家结构的构成看，在横向上包括：立法部门（人大）、行政部门（政府部门）、司法部门、社会公益组织、社会公众等；政府部门在横向上又分为不同的职能部门，如财政、国防、教育、科技、卫生、审计等部门。在纵向上包括：中央政府和地方政府，以及地方政府的派出机构等。

在横向上实行分权。以政府权力集中与分散界定财政体制必须处理好两重关系：首先政府与市场的关系。必须明确政府也是市场主体之一，也必须尊重市场规律和规则，不可利用公共权力干扰企业和家庭个人应有的市场权力，避免政府“缺位”和“越位”。其次，政府与人大、政府部门之间（如审计、监察）、政府与社会公众之间的权力关系。在理顺横向关系的前提下，在纵向上实行集权体制下的适度分权，有效协调中央与地方及地方各级政府间的权力划分。选择横向分权、纵向集权体制下适度分权的财政体制，符合我国实际，有利于建立现代国家治理体系。

（二）横向分权的必要性

实行横向分权的体制：第一，有利于协调政府与非政府主体的关系，明确政府职能定位，为企业创造公平的发展环境，使企业更好地行使自主创新与发展的权利。对准公共产品生产中具有竞争性的环节实行市场化改革，允许社会资本进入，为非政府主体拓展发展空间。合理界定政府的职责范围，减轻财政支出压力，政府则更好地为企业发展提供服务。第二，政府预算审批、执行、决算必须经人大审批，并有效执行，接受人大监督，维护法律的权威性和制度的刚性约束，尤其是明确地方和部门的主体责任，切实强化预算约束，加强对权力运行的制约和监督。第三，实行横向分权体制，政府财政收支必须接受司法监督、审计监督、统计监督、群众监督，形成横向制约，有效约束政府及预算单位行为，提升财政治理水平，推进国家治理能力和治理水平提升。

（三）纵向集权体制下适度分权的必要性

我国实行纵向集权体制下适度分权的模式既是历史的必然，也是现实的需要。关于集权与分权的优劣多有理论分析，尤其是倡导分权的“财政联邦主义”成为主流。这些理论基于不同的研究背景，有其科学性，并且有些观点值得借鉴，但以简单地理论移植来指导实践则会导致水土不服的严重后果。怎样的财政模式更优，取决于其所处的政治、经济环境和国家治理与发展的需要。我国实行纵向集权体制下适度分权的模式，更有利于国家治理。

1.中国特色与历史证明

我国的特殊国情注定了具有“中国特色”，没有任何国家成功的经验可以完全照搬，必须基于国情实施国家治理。我国人口规模之大、民族之多、地域之广、文化之多元、经济之不平衡，这是其他任何经济体无法相提并论的“特色”。在这一特殊的国情下形成并延续两千多年超稳定政体的一个重要原因就是相对集权的体制。多数学者会以美国的分权体制来作为中国的实践参考，而美国有美国的“特色”，美国分权体制有其历史渊源，其州政府先于联邦政府产生并已经制定了自己的法律，尽管联邦政府的权力不断扩大，仍是一种典型的分权体制。中国的政治体制与美国有着截然不同的政治基础，况且美国也仅有两百多年的历史，这种体制也面临诸多需要解决的问题。

“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。中国在共产党的领导下，实现社会经济文化等全面空前发展。但中国仍然处于社会主义初级阶段，仍然面对超大的国土面积及人均资源占有量少，超大人口规模及整体文化素养仍需提高，超大经济体量与结构不平衡、发展不充分，复杂的宗教结构及文化的多元性等“中国特色”现实状况。目前我国所处的新发展阶段仍是社会主义初级阶段中的一个阶段，为实现社会稳定与经济快速发展，选择集权体制下的相对分权更能彰显我国的制度特色与优势，也是历史的必然。

2.现实政治经济环境变化的必然要求

财政体制不宜随经济和市场的波动过度频繁地调整，但是，影响体制的主要因素发生变化，或国家治理需要时，财政体制也需适时调整。我国现实政治经济环境变化已经要求对财政体制进行调整。

（1）国际环境日趋复杂，不稳定性、不确定性明显增加，而且未来数年仍将面临这种国际环境。新冠肺炎疫情在对人类健康、命运都造成巨大挑战的同时，改变了社会政治经济发展的节奏、格局、趋势；新一轮科技革命及数字经济发展带来的不确定性，对全球安全、秩序、规则产生全面巨大冲击；经济全球化逆流，经济竞争的国家化，对全球的非经济因素冲击严重；全球的地缘政治风险增加，以及国外势力对我国在政治及意识形态领域的分化，对和平与发展形成威胁和挑战。这些因素加大了国家治理及全球性治理的难度，我们必须做出制度上的安排与调整。

（2）新的利益集团形成新的利益阶层，现代国家治理需要协调越来越繁多、复杂的各种利益矛盾与冲突。尤其是一些科技集团、资本集团，不再因获得经济收益而满足，试图以科技、资本手段介入、干预政治。尤其是在开放经济条件下资本无国界，这些科技集团、资本集团的背后又有国际资本介入的情况下，更应引起高度警觉。

（3）委托代理关系导致地方政府低效、无效行为。分税制改革后，中央集中了财权，但地方投融资权和资源的自由裁量权下放。地方政府及官员为实现自身目标，无视整体产业布局、生态环境、比较优势，不同时期实施了包括企业招商引资的恶性竞争和造新区运动，开发区、产业园区、产业集群热以及盲目上马的新基建浪潮等等，虽然中央政府对这类问题进行了治理，但产业结构趋同、资源浪费、环境破坏、公共风险已经既成事实。

（4）建立具有国际话语权的统一、规范的规则和行业标准的需要。目前政府间的权力划分，导致国内的市场严重分割，各地区在税费、投融资、贸易、土地等方面政策和规则不统一，从而导致区域之间基于营商环境建设的严重资源内耗的恶性竞争。这种局面也必然使我国在国际竞争中处于劣势。如，各地区都有对外商提供优越条件的营商规则，甚至给出“超国民待遇”的优惠政策，导致不公平竞争。没有标准、规则就没有话语权和竞争力。大国也只有不断完善统一的标准和规则，并使国际市场不断接受大国标准、大国规则，才能赢得大国话语权。

（5）财力统筹及安全需要。财力统筹的首要任务就是对中央政府的重大决策和战略部署的落实和提供财力保障。中央政府必须有能力对各级政府、部门、预算单位的一切税收收入和非税收入进行有效地协调与控制。其次，财力统筹也有利于防控财政金融风险，保障国家安全。尤其是处置地方债务风险，以及过渡金融自由化带来的社会风险。

三、推进国家治理现代化的财政体制建设

目前财政理论界多有分权主张，但从未提出过有效的分权方案，或提出了方案也仅限于理论上的存在而无法转化为政策实施。我们强调集权体制，但不是不要分权，而且要高度重视分权，要依据国家制度结构，使分权适度、有效，实现国家治理行为的有效和统一，实现国家治理能力和水平的提升。

（一）向市场放权，提高产业规划层级和强化行业规范

尊重市场机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是有效开展政府工作和国家有效治理的前提。一是适度开发公共产品市场。政府投资主要投向非经营性的市场不能有效配置资源的公共领域的项目，但需要对准公共产品生产中具有竞争性的环节实行市场化改革，允许社会资本进入基础设施、公共服务和生态环境等领域。二是在经济转型的关键时期，必须提高产业规划的层级，尤其是加强国家产业规划的顶层设计及行业标准创建，弥补市场缺陷，约束地方政府行为，避免产业结构趋同、资源浪费、环境破坏和公共风险的产生。三是打击利用科技、资本优势形成垄断，鼓励竞争与创新。四是政府应引导和支持行业标准、产品标准建设。促使企业更好地行使自主创新与发展的权利，使之拥有行业标准、产品标准。唯有如此，我国才能实现由制造业大国向制造业强国的迈进。五是建立公平有效的税收制度。

（二）上移规划的审批权，加强城乡规划、土地利用规划的顶层设计

城乡规划、土地利用规划直接关系经济发展布局和转型发展、智慧城市建设与乡村振兴。同时，直接影响公共财政收支。因此，必须科学实施，从严管控，加强城乡规划、土地利用规划的顶层设计，严格规划、审批、执行。一是城乡总体规划必须与土地利用总体规划有效衔接。二是城乡规划和土地利用规划是长期规划，在我国城市化、城市智能化和乡村城镇化进程迅猛的情况下，务必保证规划的科学性、前瞻性，因此，必须加强规划的顶层设计。三是上移规划审批层级。省、自治区、直辖市人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。市地级城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。县人民政府组织编制所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审查同意后，报省、自治区、直辖市人民政府审批。四是严格监督下级政府执行规划并对违法者严厉制裁。通过上述措施，有效约束地方政府在城乡规划建设和土地利用方面的资源配置权力，避免在规划制定、执行中调整的随意性、盲目性，避免造新城运动，使开发区、产业园区、产业集群热等现象再度发生。

（三）理顺基本公共服务领域财政事权，深化财税体制改革

1.缩减地方政府事权

将基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育、基础性科技研发、公共文化等，上划为中央的财政事权，由中央承担支出责任；对于跨省（区、市）重大基础设施项目建设、环境保护与治理等外部性较强的财政事权，提高中央承担支出责任比例；尽可能减少中央与地方共同财政事权，增强地方政府预算约束。

2.完善税收制度，建设地方税体系

在总结试点经验的基础上，整合房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收，统筹推进房地产税制度改革，并加快立法与实施进程；加快遗产赠与税制的建设，增加地方财政收入。

3.转移支付制度与支出责任的完善与落实

首先，我国中央与地方政府共同事权和委托事权多，转移支付规模较大，在总体上必须科学管理，避免“公共池”的负外部效应。其次，财政资金直达机制的实施也为完善我国转移支付长效机制提供了经验。为进一步完善转移支付制度与支出责任的落实应做到：第一，落实主体责任。2021年中央财政直达资金规模进一步扩大，达到2.8万亿元。为确保机制有效运行、资金快速精准到达，必须明确主体责任。资金通过直达机制快速拨给市县基层政府，并非与省政府没有关系，而是省政府必须承担主体责任，按照资金管理办法，结合本地实际，合理测算分配中央奖补资金，明确重点及优先顺序，均衡省以下财力分配。第二，直达资金安排使用要给市县政府充分的自主权。市县政府最了解民生及社会经济发展的需求。

4.加强财政资金统筹使用，提高资金使用绩效

第一，强化财政资金统筹使用，避免资金使用“碎片化”，盘活“沉睡”资金；同时，本着“政府过紧日子”的精神，压缩行政性支出，增加资金有效供给。第二，避免造新城区以及建开发区、产业园区、产业集群等盲目投资。第三，积极利用数字化、信息化等现代技术手段，强化财政支出的绩效管理考核，实现财政资金高效配置与使用。

（四）控制公共风险，实现国家安全

国家治理的核心工作之一就是有效控制和化解公共风险，实现国家安全，也是财政的应有职责。

1.要充分重视“经济战”与“地缘政治”等安全风险

第一，要有效利用税收手段抵御贸易制裁，争取税收公平，减少税收壁垒，促进进出口贸易顺畅，维护国家利益。第二，财政与金融政策需有效配合，避免美国实施“赤字货币化”带来的输入性风险，以及可能产生的债务危机风险。第三，提升财力积累能力和积累水平，充实国家战略物资储备。

2.有效化解地方债务风险

要深刻认识到地方政府是中央政府的派出授权机构，其本质上是一体的，地方政府债务的实质是由中央政府担保的债务。地方债务管理不仅仅是地方政府的责任，更是中央政府的责任。要彻底放弃“中央不救助”“财政不兜底”的“幻想”，重建债务法规政策体系，将显性债务与隐性债务统一管理，从根本上消除地方政府债务风险。

3.防止资本无序扩张，有效防控金融风险

第一，避免“大而不倒”疯狂融资，国家成为“最后贷款人”。第二，限制过度金融自由化，打击利用资本市场套现等乱象，使资本市场成为实体经济健康发展的有效资金支持渠道。

4.改进政府制度安排，制约社会风险

第一，进一步解决政府机构庞大、人员众多、效率低下、开支巨大的状况，彻底消除官僚主义、形式主义以及腐败问题等现象，维护政府良好形象，进一步提升社会信任。第二，加大民生支出，运用再分配手段缩小收入差距，推进共同富裕，缓解社会矛盾。尤其是要提升社会保障水平和可持续性。第三，必须遏制科技集团、资本集团与权利结合可能导致的政治风险和社会风险。

（五）加强财政法治建设，推进国家治理法制化

为加强和完善财政法治建设，推进国家治理法治化进程，要着重解决：一是正确理解党的领导与法治财政的关系。2018年全国人大通过了对宪法的修改，宪法中明确了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。在中国特定的政治环境下，中国共产党是一支至关重要的宪法力量。宪法已明确规定,中国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此，对于重大财政改革，必须经人民代表大会批准通过。党的决议作为改革指引和原则要求，党不会介入具体的财政事务，而是从政策层面进行宏观调控，通过党纪监督保障财政改革和运行依法实施。二是通过建立完善的制度体系，明确中央与地方事权的划分，明确各级政府权责，实现央地事权关系的法治化。三是各级政府及官员必须树立依法行政、依法治国的思想，对法律法规怀有敬畏而不僭越，推进国家治理法治化进程。四是强化责任追究。严格执行责任追究制度是体现法制权威，推进国家治理法治化的重要环节。实行严格的责任追究制度是国家治理法治化的重要保障。