广州市轨道交通线路控制保护区规划图则编制应用探讨

文/区鹏 孙国然

0 引言

广州市目前已建成开通14条（段）共515公里城市轨道交通线路，线网规模迈向新里程。2019年线网日均客运量906万人次，超过全市公交客运总量的53%，客运效率位居全国前列，高强度运营成为新常态。同时，在建新线轨道交通线路13条（段）共345公里，在建线路全部建成后，广州市城市轨道交通累计运营里程将达到900公里左右。广州市正在开展新一轮地铁线网规划（2020－2035年）修编和第三期地铁建设规划调整。广州市轨道网融合发展，对接粤港澳大湾区周边城市，谋划二十八号、十八号线南延段等快线以及广中珠澳高铁、广深高铁广州南站至广州联络线等项目，纳入《粤港澳大湾区（城际）铁路建设规划》，构建以广州为中心、辐射周边城市的都市快线网络。国铁城际轨道交通方面，也即将建成开通广州枢纽东北货车外绕线、广清城际广州北至清远段等项目，穗莞深城际、广佛江珠城际、佛莞城际目前也在推进建设当中。随着线网规模的扩大，对轨道交通保护工作有了更高的要求。

2007年7月27日，广州市第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议表决通过了《广州市城市轨道交通管理条例》，并于2007年9月30日经广东省第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议批准，自2008年1月1日起施行。广州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十九次会议于2015年5月20日通过的《广州市人民代表大会常务委员会关于修改〈广州市城市轨道交通管理条例〉等四件地方性法规的决定》，经广东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2015年12月3日施行。修订后的《广州市城市轨道交通管理条例》（以下简称《条例》）第十二条规定，要求控制保护区的具体范围，由城市轨道交通经营单位提出方案，经规划行政管理部门审核后，报市人民政府批准并公布。根据该《条例》以及市政府相关部门的要求，必须开展轨道交通保护区规划图则的编制工作。

1 轨道交通保护区划定依据回顾

1.1 国家及部门相关规范

《城市轨道交通运营管理办法》（建设部令140号）中提出，“城市轨道交通应当在以下范围设置控制保护区：地下车站与隧道周边外侧五十米内；地面和高架车站以及线路轨道外边线外侧三十米内；出入口、通风亭、变电站等建筑物、构筑物外边线外侧十米内”。

《城市轨道交通工程项目建设标准》（建标104－2008）中提出，“在线路经过地带，应划定轨道交通走廊的控制保护地界”。控制保护地界的确定应遵守下列规定：在城市轨道交通建设走廊应以城市轨道交通线网规划为依据，由轨道交通建设或运营管理单位与当地规划部门协同划定，对建成线路确定保护地界，对规划线路确定规划控制地界，并纳入城市用地控制保护规划范畴（见表1）。

《地铁设计规范》（GB50157－2013）是关于地铁工程设计的国家标准，其中，环境保护的规定是划定轨道交通影响区范围的重要依据，用于协调轨道交通与周边城市地区的关系。地铁规划设计应按沿线土地利用规划，并应根据工程环境影响报告书确认的环境噪声、振动等标准的规定，其线位、站位、风亭、冷却塔和110kV及以上电压等级的地面变电所与环境敏感建筑之间的距离，应满足噪声、振动、电磁防护的要求。

1.2 广州本地标准和既有做法

目前，《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十一条规定：控制性详细规划的编制主要内容包括（六）特定地区地段和其他公共配套实施的规划要求。《广州市城乡规划技术规定》第四十六条要求：规划建设城市轨道交通应当划定城市轨道交通工程控制保护区，并纳入城乡规划；控制保护区的具体范围，由城市轨道交通经营单位提出方案，经规划行政管理部门审核后，报广州市人民政府批准并公布。《广州市城市轨道交通管理条例》第十二条要求：城市轨道交通沿线需设立城市轨道交通控制保护区；并明确了控制保护区的具体范围。《广州市近期轨道线网控制性详细规划》（2004版、2009版、2016版）均对轨道线路、站点及相关设施提出了控制要求。

1.3 控制保护区划定标准

根据对上述有关轨道交通线路规划控制的国家和地方规范、行业标准以及实施规划的研究分析，总结出以下两点重要规范要求：一是对轨道交通所经的地上及地下线路、车站及其他附属设施应划定控制保护区；二是对轨道交通安全运营有直接影响的区域还应划定出特别保护区。综上，轨道交通线路保护区宜采用刚性控制与弹性控制相结合的方式。保护区范围控制标准如下：

（1）地下车站与隧道结构外边线外侧50m以内；

（2）地面和高架车站以及线路轨道结构外边线外侧30m以内；

（3）车辆段、停车场、控制中心、变电站等建（构）筑物结构外边线外侧10m以内；

（4）城市轨道交通过江隧道两侧各100m以内；

（5）线路敷设方式不确定时按照地下线的标准进行控制；

（6）轨道交通设施控制保护区由以上所述各类控制保护区归并组成，控制保护区的边线应闭合，并包含所有控制保护区域。

表1 国内部分城市轨道交通建设规划控制区的划定标准及原则

2 轨道交通保护区图则与空间资源系统一体化信息平台的关系

2.1 广州市轨道交通线网规划内容

广州市轨道交通线网规划整体包括三方面的内容，分别是线网总体布局、线路走向及控制线的划定和专项设施规划。线网总体布局属于宏观控制，是广州市城市总体规划的城市交通专项规划层面的内容，起到引导与协调城市发展建设、促进城市空间布局的优化与转变、配合产业发展、合理利用土地、满足轨道交通沿线土地综合开发利用要求、使轨道交通发展带动城市发展的作用，需纳入参考控制层进行管理。线路走向及控制线的划定涉及到具体地块的开发，对不同的地块有不同的控制要求，属于控制性详细规划层面的内容，应纳入地理信息系统（GIS）管理平台的特殊控制层管理，进行指导性控制。车辆段、停车场、主变电站和集中供冷站属于控规层面的内容，待选址稳定后应当纳入GIS管理平台的基准层，进行强制性控制。

2.2 广州市规划管理信息平台

自2005年，原广州市规划局建立了以规划管理单元的控制性导则为基础的“一张图”规划管理平台，由于它是建立在ArcGIS数据平台上，因此也叫GIS管理平台。规划管理单元涵盖了除白云区四个镇区以外的广州市老八区范围，目前已扩展至全市11区范围。该管理平台实行规划信息、管理信息及时更新的制度，对行政审批的具体内容进行及时更新，包括小至个别地块指标，中至道路调整，大至完整的控制性详细规划，因此现行的规划管理平台是一个信息全面的、权威的和不断优化完善的规划信息平台。目前，广州市规划和自然资源局整合国土等部门信息，重新开发了空间资源系统、多规合一等办公信息系统。

“一网三层”是规划管理平台的细化和延伸，是指通过规范整合大量的城市规划编制和管理信息，形成以基准控制层、特殊控制层、参考控制层三个层为基础并进行叠加、以统一信息交换平台一个网为依托的规划管理平台，作为城市规划管理、决策的统一权威的依据。其中，基准控制层和特殊控制层作为指导规划管理的直接依据，参考控制层作为间接指导规划管理的参考依据，并利用统一信息交换平台网络作为数据整合和辅助决策的技术支撑。

2.3 轨道交通保护与城市规划控制相统一

轨道交通保护区图的编制将轨道交通保护区范围作为城市控制规划的一部分，其成果通过GIS综合应用系统这一规划管理平台展现后，从而更加具有法规效力，更有利于轨道交通保护区工作的推进，为轨道交通保护区范围内构筑物审批和规划轨道交通线路报建审批提供了依据，使建成线路能够安全运营，在建和规划线路能够顺利实施。两者关系要达到互惠互利、互相促进的状态，需遵循以下两个原则：

（1）用地协调原则。

出现用地矛盾时，刚性控制的轨道交通设施用地，严格按照控规调整的程序进行协调解决；弹性控制的轨道交通控制保护区，按照规划报建程序与《广州市城市轨道交通管理条例》要求，相互协调解决。

（2）上网调整与更新的工作方式与原则。

属于设施地块的控规调整，按控规调整程序进行协调解决；属于规划管理阶段的更新，需规划部门对各阶段的方案进行审批后直接上网更新；属于线网调整的更新，需咨询单位提出调整意见，征询地铁公司意见后，获得规划部门认可后上网控制。

3 轨道交通保护区规划控制建议

3.1 对规划管理的建议

（1）建议沿用既有“三线规划控制”标准（见图1），对空间资源系统（GIS平台）进行动态维护更新，使规划管理者能及时掌握轨道工程保护范围。其中，轨道中心线（两条轨道的中心线）标示线路整体走向，起宏观控制作用；结构外边线包括：车站主体、出入口、风亭、区间隧道等设施结构边线和车辆基地围墙边线，属于轨道交通设施实体；规划控制线标示轨道沿线用地规划控制调整范围。

图1 轨道交通控制保护区“三线规划控制”标准

（2）建议在空间资源系统（GIS平台）中，针对轨道交通的规划、建设、运营各阶段不同特点，采取针对性的管控标准与要求（见图2），即：轨道交通远期规划层、轨道交通近期建设规划层、轨道交通在建线路层和轨道交通运营线路层。

图2 广州空间资源系统中规划轨道交通的控制图层

3.2 对控制区划定标准的建议

在轨道交通线网规划、建设、运营和管理全生命周期的不同时期，轨道交通主体结构及附属设施的安全保护空间有所不同，涉及控制保护区的施工作业活动需考虑的安全因素不同，因此，有必要区分不同阶段控制保护区的划定标准。综合参考国内外城市轨道交通控制区划定标准，结合广州市地铁建设实际情况，推荐使用以下的划定标准方式：

（1）对于远期规划与近期建设的线路，划定较小的管控范围，减少对其他规划建筑的影响；规划控制区的划定依据如下：地下区间线路，中心线外侧15m；地下车站、出入口、通风亭地上及地下结构，外边线外侧30m（见图3）；地面、高架车站及区间规划控制线，中心线外侧30m；地面、高架车站出入口、设备房结构，外边线外侧10m；过江隧道、跨江桥梁，外边线外侧 30m内。当2条及以上线路区间共用走廊时，建设控制区宽度应相应增加，并应满足线路区间布置的要求。

图3 轨道交通线网规划控制区划定及示例——地下车站及区间

（2）对于在建线路与运营线路，建议继续沿用原划定原则，主要包括：地下车站与隧道结构，外边线外侧50m内；地面和高架车站以及线路轨道结构，外边线外侧30m内（见图4）；出入口、通风亭、变电站等附属建、构筑物结构外边线外侧10m内；过江隧道、跨江桥梁，外边线外侧100m内。

图4 轨道交通线网规划控制区划定及示例——地面、高架车站及区间

3.3 对用地性质调整的建议

对于地下区间及车站范围内的用地，不改变地块既有的用地性质；对于地面出入口、风亭等附属设施范围内的用地，建议用地性质增加兼容城市轨道交通线路用地（S2）。

对于地面、高架车站及区间规划控制线范围内的用地，若涉及绿地等非经营性用地，建议调整为兼容城市轨道交通线路用地（S2）；若涉及商业、居住等经营性用地，建议涉及部分调整为绿地兼容城市轨道交通用地G2（S2），剩余地块建议不改变总建筑面积，调整相应容积率；若涉及与道路交叉或重叠时，仍控制为道路用地。

对于车站基地范围内的用地，建议调整为公共交通场站用地（S41），考虑综合开发可增加兼容商业、居住、学校等用地（见图5）。

图5 轨道交通建设中车辆基地用地调整

4 结语

轨道交通线路控制保护区指导轨道线路工程设计，减少工程实施过程中的用地矛盾，有效推进新一轮轨道交通有序建设，为城市轨道交通的规划管理和用地审批提供技术支持。参考其他城市的管控标准，总结出适合广州城市轨道的管控经验，制定管控阶段、标准及要求。进行分类管理、明确管理主体。分阶段管控。研究对不同层次、不同阶段的轨道线路采取差异化管控，同时采取动态更新等手段，保证权威及时效性。通过编制轨道交通规划线路保护区图，使轨道交通保护区范围作为城市控制规划的一部分，从而更加具有法规效力，更有利于轨道交通保护区工作的推进，为轨道交通保护区范围内建构筑物审批和规划轨道交通线路报建审批提供了依据，使规划线路能够顺利实施。