石头口门水库饮用水水源地一、二级保护区生态补偿初探

魏春凤，吕 军，汪雪格，李宏伟，吴计生，刘洪超，张 正

（松辽流域水资源保护局 松辽水环境科学研究所，长春 130021）

水源地生态补偿通过建立补偿标准测算体系，落实补偿各利益相关方责任，促进区域生态环境的保护和改善，在发展上游地区社会经济的同时有效保护其生态环境，解决上游“吃好饭”问题的同时，协调下游“喝好水”的问题[1]。

国内外学者近年来越来越关注水源地生态环境保护对水资源供给安全和质量的研究，以便更好地保护水源地水资源生态环境，提高水源地向城市的供水质量，服务城市社会经济的发展。国外学者研究了改善不同流域上游水源地对下游地区或城市供水质量的生态补偿标准、模式及水源区生态保护等问题，以便更好地保护水源区生态环境[2-5]。国内学者从保护水源地水资源生态环境，提高水源地供水安全的角度，研究了水资源生态环境保护的相关利益者，水源地生态补偿标准、补偿模式，以及水源地的转型发展模式等[5-8]。

党中央、国务院高度重视建立健全生态补偿机制。国务院印发的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号），全国人民代表大会发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006年3月）等文件均提出了生态补偿要求。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》则首次以法律形式对流域生态补偿做出明确规定。2011年发布的《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》将水利提至国家安全战略高度。2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和水利部关于印发《水利部深化水利改革领导小组2015年工作要点的通知》（水规计〔2015〕213号）均提出推动建立重要水源地生态补偿机制的要求。2018年财政部印发的《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，明确要建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制。

石头口门水库饮用水水源地生态补偿方案有利于推动石头口门水库水源地生态环境的不断向好，促进地区间协调发展，保证供水安全。

1 研究区概况

1.1 地理位置

石头口门水库坐落于吉林省中部长春地区九台市境内。水库坝址在九台市西营城镇石头口门村西南约500 m处。该水库为松花江第二主要支流饮马河中游的大型控制性水利枢纽工程。地理位置详见图1。

图1 石头口门水库地理位置Fig.1 Location of the Shitukoumen reservoir

石头口门水库坝址以上集水面积4 944 km2，水库以上河道长度166.2 km，流域平均比降0.07%。主要入库河流为饮马河、双阳河和岔路河。

1.2 水源保护区区划

石头口门水库生活饮用水水源地保护区于2002年10月初次划定，2006年和2012年进行了两次调整。现饮用水水源地保护区总面积约4 944 km2，包含了石头口门水库的全部汇水区。其中，一级保护区面积约138.7 km2，二级保护区面积约202.8 km2，准保护区面积约4 602.5 km2。

1.3 供水情况

石头口门水库是长春市九台区的重要饮用水源区，服务人口数量达300万。现年均实际向长春市九台区供水2.8×108m2（占长春市城市供水的80%左右），既是九台区重要饮用水水源地，又是下游九台、德惠等县区的重要灌溉水源，同时也是龙嘉国际机场、吉林城市供水有限公司（主要供水对象为长春玉米工业园区等工业企业）、华能九台电厂等企业的重要水源地。

1.4 社会经济概况

石头口门水库汇水流域涉及长春市的莲花山管委会、双阳区、九台市，吉林市的永吉县、磐石市5个县(市、区)，含27个乡镇街道，近400个村，总人口84万。

1.5 水源地现存主要环境问题

石头口门水源地现存的主要环境问题有：

（1）近水居民生活垃圾、城镇生活污水污染问题

流入石头口门水库的主要河流为饮马河、双阳河、岔路河等，上游城镇污水大多未经处理，直接排入附近地表水域，最终汇入石头口门水库中。据调查，与水库直接相邻的村屯多达72个，这些居民的生活垃圾等每年堆积在库区上游河道2万余吨，汛期通过河道流入水库，污染水体。

（2）农药、化肥面源污染问题

水库控制流域范围内种植作物主要是水稻、玉米，每年都施用大量的有机肥料和农药。这些耕地所施用肥料、农药中的氮、磷、钾及其他有毒有害物质一部分流入水库，对水源造成了直接的污染。

（3）水土流失问题

近几年来，人口增长和畜牧业发展，水库周边毁林开荒现象比较严重，致使库区植被遭到破坏，保持水土和涵养水源能力下降，对净化流域地表水源极为不利。

1.6 水源地生态补偿现状

长春市石头口门水库管理局申请国债和自筹投资10 140万元，进行了长春市石头口门水库水源地污染治理工程，主要工程内容包括：湿地建设，种植芦苇、睡莲等；搬迁石头口门水库一级保护区界限190 m等高线以下长吉南线以北住户287户，总人口1 329人；设置界碑、界桩、标牌及防护围栏；工矿企业搬迁、排污口整治及入库河道两侧垃圾的清理。

2 石头口门水库水源地一、二级保护区生态补偿机制构建

2.1 补偿主体和补偿对象的确定

2.1.1 补偿主体的确定

根据“谁受益，谁补偿”的生态补偿原则，石头口门水库水源地一、二级保护区生态补偿的主体为用水地区的居民、企业和政府。

2.1.2 补偿客体的确定

石头口门水库生活饮用水水源地一、二级保护区的生态补偿的客体（对象）具体包括石头口门水库管理局，水源地保护区所在地的吉林市永吉县和磐石县，长春市莲花山管委会，双阳区、九台区政府，水源地保护区范围内因水源保护而损失利益的居民、村社集体和企业，以及其他从事水源地生态保护的个人或单位。

2.2 生态补偿标准的确定

2.2.1 生态补偿标准核算方法的确定

生态保护的成本是从生态保护者的角度出发，生态受益者获得的生态服务价值是从生态受益者的角度出发，两者具有较高的可对比性。故本文分别采用按生态环境保护的成本（生态保护者的角度，包含上游生态保护建设及污染治理总成本和机会成本）和生态受益者获得的生态服务价值（生态受益者的角度，包含下游使用水量和水资源价值）对生态补偿标准进行核算[1，9-11]。

2.2.2 上游生态保护建设、污染治理成本和机会成本

（1）计算模型

饮用水水源地生态保护者实施各项生态环境保护措施的投入属于生态环境保护的直接成本。饮用水源地的政府和居民为了保护生态环境，经济发展受到了一定的限制，产生了机会成本，属于生态环境保护的间接成本。所以，水源地保护区上游生态环境保护的成本由水源地生态保护的直接成本和发展损失造成的间接成本组成：

式中：Cs为上游水源地生态环境保护总成本；Cz为上游生态保护建设和污染治理成本，即直接成本；Cj为上游生态环境保护机会成本，即间接成本。

（2）水源地生态环境保护直接成本计算

石头口门水库生活饮用水水源地保护区生态环境保护直接成本主要包括点源及面源污染治理成本、生态修复措施成本、生态防护工程成本、退耕还林还库工程成本、居民搬迁成本和水质防控成本。

式中：Cz为上游生态保护建设和污染治理成本，即直接成本；Dd为点源污染治理成本；Dm为面源污染治理成本；Ds为生态修复措施成本；Df为生态防护工程成本；Dt为退耕还林还库工程成本；Db为保护区居民拆迁成本；Dk为水质防控措施。

结合石头口门水库一、二级保护区已经开展的各项水源地保护措施、《长春市石头口门水库饮用水水源地保护综合规划（2016-2030）》以及现场踏查等，对水源地生态环境保护的直接成本进行初步核算。

①点源污染治理成本：石头口门水库水源地一级保护区内现有沙场遗留的场地需进行清理，成本约为420万元。

②面源污染治理成本：近期二级保护区范围规划建设垃圾转运站和垃圾收集点，投资约为90.2 万元[12]。

③生态修复措施成本：主要是人工湿地的建设。石头口门水库湿地工程主要分布在水库上游饮马河、双阳河、岔路河入库口和水库两岸半山区小流域末端，现已建成湿地约2 000 hm2[6]，预计人工湿地维护等成本约为500万元/a。

④生态防护工程成本：规划一级保护区建设围栏；规划在双阳河、饮马河、岔路河入河口处建设拦污坝，拦截周边居民生活垃圾，同时安装视频监控设备，对一、二级保护区内8条入库河道进行综合治理；规划实施库岸防护工程。投资约8 988万元[12]。

⑤退耕还林还库工程成本：一级保护区内退耕还库、还林工程投资47 109万元[12]。

⑥保护区居民拆迁成本：一级保护区现需房屋总体拆迁补偿款5.8亿元[12]。

⑦水库水质防控成本：环境应急投资约为100万元/a。

⑧直接成本小计：由上述计算可以得出，石头口门水库生活饮用水水源地一、二级保护区生态补偿的直接成本一次性投资约为114 607.2万元，年度费用约为600万元/a。

（3）水源地生态环境保护间接成本计算

根据《中国人民共和国水污染防治法》中对饮用水水源的保护要求，水源保护区的发展权损失主要体现在产业的发展权方面，尤其是在水源保护区的一、二级保护区范围内：限制农业施用化肥和农药，退耕还林导致耕地面积减小，限制养殖业、污染工业和旅游开发等方面。

本文选择公式计算水源保护区发展权受限的损失[13]，具体如下：

式中：Cj为水源保护区发展权限制的损失，单位为万元；Nx为下游受益区农民人均收入，单位为元/人；Ns为上游保护区农民人均收入，单位为元/人；Pn为上游保护区农业人口，单位为人；Mx为下游受益区城镇居民人均收入，单位为元/人；Ms为上游保护区城镇居民人均收入，单位为元/人；Pm为上游保护区城镇居民人口，单位为人。

根据国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》，获得数据见表1。

表1 水源地上下游居民人均收入一览表Tab.1 Per capital income of residents in the upper and lower reaches of the water source area

表2 水源地一、二级保护区生态补偿机会成本汇总表Tab.2 Opportunity cost for ecological compensation in first and secondary protected areas of water sources（单位：万元/a）

（4）水源地保护区上游生态环境保护总成本

由上文分析，长春市石头口门水库生活饮用水一、二级保护区的一次性生态补偿成本为114 607.2万元，年度补偿费用为7 276万元。

2.2.3 基于水资源价值的补偿标准

对于水资源生态产品来说，其生态服务组成包括水质和水量两个要素，其中水质要素在市场交易中对应的是水环境保护费，而水量要素在市场交易中对应的是水资源费。基于水资源产品市场价格得出生态服务受益者对水源地的生态补偿[14]为：

式中：P为生态补偿金额，单位为万元/年；Q为年供水量，单位为104m3；J为水资源费价格，单位为元/m3；S为水源地环境保护费价格，单位为元/m3。

吉林省城镇公共用水取用地表水水资源费为0.2元/m3，工商业及其他用水取用地表水水资源费为0.35元/m3。本文取用水资源费的1/5作为生态补偿计算参数，选取与水资源费一致的价格作为水源地环境保护费价格。根据石头口门水库水源地2015年供水量，参照公式（4）计算可知，基于水资源价值生态服务受益者对水源地补偿为10 189万元/a。

2.2.4 不同补偿标准的对比分析

综上，基于2015年的统计数据，按水源地生态环境保护的成本计算，研究区的生态补偿标准为7 276万元/a；按水资源价值，用水地区生态受益者获得生态服务的价值计算，研究区的生态补偿标准为10 189万元/a。

从两种方法的计算结果来看，两者得到的生态补偿标准相差2 913万元/a，相差的数额较大，主要原因是按照水源地生态环境保护成本计算的补偿标准是从水源地生态服务的供给方的角度出发，而按用水源地生态受益者获得的生态服务价值计算的补偿标准是从水源地生态服务的受益方的角度出发，角度的不同导致计算的口径也不同。水源地生态服务包括供应水资源、净化水质、气候调节、水土保持、生物多样性等多种价值，因此水源地生态服务的供给方的投入不仅包括保护水源地的水体，还包括对水源地生态系统的各个方面进行的保护；而从水源地生态服务的受益者的角度来看，他们获得的水源地生态服务最主要、最直观的就是饮用水。因此从两者不同的角度出发，得到的补偿标准有所差异。

由于每年水源地生态保护与建设的投入、水源地的经济发展情况、供水量、水质情况等参数都是动态变化的，所以水源地生态补偿标准也应该是动态变化的。因此水源地的生态补偿标准应根据每年的实际情况进行动态调整，按年度进行结算，建立一种长效的可持续的生态补偿机制，从而促进水源地经济可持续发展和饮用水质持续改善。

2.2.5 分阶段补偿的建议

针对石头口门水库上下游社会经济发展及居民收入现状，本文提出分阶段确立补偿标准的观点，即石头口门水库一、二级保护区生态补偿分初始补偿与成熟补偿两个阶段。

（1）初始补偿阶段

初始补偿指生态补偿刚实施阶段，初始补偿应以政府主导、工业企业参与的形式进行。按照本文2.2.2中提出的年度补偿标准执行，具体如下：

①一次性补偿费用（114 607.2万元）

由长春市和九台区政府按项目进展情况分年度支付给当地环保部门或政府。

②年度补偿费用（7 276万元/a）

由于长春市尚未征收居民用水户的水资源费和水源地环境保护费，因此初始补偿阶段的生态补偿费由政府和工业用水户共同承担，其用途如下。

a.针对一级保护区内的农田：按照石头口门水库管理局现行租用农户农田种植湿地植物的标准，补贴标准为水田每年1万元/hm2，旱田每年0.8万元/hm2，共需向耕地所有者补偿3 228万元/a。

b.针对二级保护区内的农田：采取限制使用农药、化肥的方式降低石头口门库区的农业面源污染。补贴标准为一级保护区租用标准的1/4：水田每年0.25万元/hm2，旱田每年0.2万元/hm2；共需向耕地所有者补偿2 968万元/a。一、二级保护区农田合计补偿额度为6 196万元/a。详见表3。

c.其他部分：补偿农田后，剩余的1 080万元/a生态补偿额度可用于水源地的生态环境保护工作。

（2）成熟补偿阶段

成熟补偿阶段是在初始补偿实施后，一次性补偿基本结束，流域社会经济条件较好，水质基本可以达到标准要求，居民收入有了大幅提高，公众环保意识有所加强的境况下，在初始补偿阶段补偿标准的基础上，增加上下游的双向补偿机制。

①针对面源污染的上游对下游的补偿

以县区为单位，对主要河流流入石头口门水库断面水质进行考核，水质超过目标值的，上游地区将给予下游地区补偿资金。由石头口门水库管理局会同长春、吉林两市负责确定河流入石头口门水库断面的具体位置以及水质考核目标值。断面水质由石头口门水库管理局委托第三方监测单位每月监测1次，并由石头口门水库管理局对水质进行评估确定补偿情况。

表3 水源地一、二级保护区内农田补偿标准Tab.3 Farmland compensation standard in first and secondary protected areas of water sources

②针对农业补偿：二级保护区内的农田补偿继续进行

补偿主体为用水户，主要包括长春市的用水居民、工业企业和农业灌溉户等。各用水户根据用水量缴纳相应的水源地生态环境保护费。补偿标准按照本文2.2.3提出的计算方法进行计算。根据长春市现行阶梯水价方案，年用水量150 m3为第一阶梯，按居民用水户缴纳0.2元/m3的水源地环境保护费，则大部分家庭每年支出30元的水源地环境保护费用，是长春市大部分家庭可以承受的。

补偿客体为二级保护区内的耕地所有者。补偿标准根据社会经济的发展进行适当调整。

③其他补偿

用水户缴纳的生态补偿费与农田补偿费将产生差值。当水户缴纳的生态补偿费大于农田补偿费时，则将差值用于水源地的其他生态环境保护工作，不足部分由长春市政府承担；水户缴纳的生态补偿费=农田补偿费时，则由长春市政府承担水源地的其他生态环境保护工作费用；水户缴纳的生态补偿费小于农田补偿费时，则不足部分由长春市政府承担，并由长春市政府承担水源地的其他生态环境保护工作费用。

3 建立石头口门水库水源地生态补偿机制的保障体系

3.1 建立健全生态补偿的法律法规

应尽快根据水源地的实际情况，制定《长春市饮用水水源地保护区生态补偿条例》，以明确长春市建立饮用水水源地生态补偿机制的原则、补偿范围和对象、补偿方式和标准、资金筹措渠道等，从而为建立和完善生态补偿机制奠定法律法规基础。

3.2 建立生态补偿资金使用监管体系

在石头口门水库饮用水水源地保护区生态补偿机制的构建中，要对补偿资金实行严格的“专户、专账、专人”管理，保证补偿资金专款专用。生态补偿费的使用可釆取建立统一的基金，统一组织，集中使用，并建立财政生态补偿资金使用绩效考核评估制度，实施生态补偿的审计制度和信息公开制度，接受社会监督。

3.3 建立生态补偿的公众参与制度

在开展石头口门水库饮用水水源地生态补偿工作中，首先要加强对公众的宣传教育，广泛利用各种媒体大力提倡生态环境的“污染者付费、受益者补偿、保护者受偿”，向全社会灌输环境有价的理念。在制定生态补偿政策、开展实施效果评估等各阶段均征求公众意见，让公众的意愿得到合理的体现；生态补偿过程中，涉及公众利益的问题，要及时与公众沟通并切实解决。

3.4 建立生态补偿的组织保障

在石头口门水库饮用水水源地生态补偿机制的构建中，可建立一个领导小组及其办公室。该领导小组可以由市政府总牵头，发改委、环保、财政、农业、水利、地方政府等相关单位参与，以保证生态补偿机制的运行能够上下衔接、互相配套、通畅无阻。

4 结论

国内外经验表明，建立水源地生态补偿制度既可以稳定水源地周边经济，又能促进水源地的有效保护和可持续发展，是破解水源地保护与经济发展难题的重要手段。本文根据生态补偿的原则，确定石头口门水库饮用水水源地一、二级保护区生态补偿的主体和客体，结合水源地保护区的具体情况，通过核算，得出按生态环境保护的成本角度生态补偿标准为7 276万元/a，按生态受益者获得的生态服务价值角度生态补偿标准为10 189万元/a。对以上两个核算结果进行比较分析后，提出分阶段补偿的建议。