新时期的水利工程建设项目争取政策性金融支持工作若干思考

王志良，丁志宏，汪学全

（中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222）

国家开发银行、中国农业发展银行等国有政策性银行是我国金融体系的重要组成部分，在国家经济建设和发展战略中发挥着“当先导、补短板、逆周期”的重要调节器、稳定器作用，为全国水利事业发展提供了重要金融支持。水利部和国家开发银行，于2012 年7 月召开了高层联席会议，于2015 年3 月签署了《共同推进重大水利工程建设战略合作备忘录》，于2016 年2 月联合印发了《关于加强金融支持水利扶贫开发工作的意见》，于2019 年12 月又召开了高层联席会议。水利部和中国农业发展银行，于2013 年2 月联合印发了《水利部中国农业发展银行关于加强对水利建设政策性金融支持的意见》，于2015 年3 月联合印发了《水利部中国农业发展银行关于专项过桥贷款支持重大水利工程建设的意见》，于2015年12月联合印发了《水利部中国农业发展银行关于用好抵押补充贷款资金支持水利建设的通知》。

国有政策性银行始终把水利作为重点和优先的支持领域，积极给予融资支持，有效发挥逆周期调节作用，主要的支持领域包括防洪工程、供水工程、农村水利、水生态修复工程，例如在控制性枢纽方面支持了长江三峡、黄河小浪底、广西大藤峡、江西峡江等工程建设；在堤防加固、河道治理方面支持了汾河治理、渭河治理等项目；在引调水工程方面支持了南水北调、引江济淮、滇中引水、黔中调水、引汉济渭、引绰济辽、辽宁调水、粤港澳大湾区水资源配置、甘肃引洲、鄂北水资源配置、吉林引松供水等国家重大调水工程以及山西大水网、山东黄水东调、宁波杭州湾引水等地方重点调水项目；在河湖流域综合治理和生态修复工程方面支持了太湖治理、巢湖治理、滇池治理、永定河治理、新安江治理等项目，同时也结合乡村振兴积极支持农村水系综合整治等项目。

1 有效做法

为探索政策性金融支持水利建设发展新路径，经过长期实践和探索，国有政策性银行始终坚持目标导向，深度融合国家重大发展战略，在支持水利建设中，切实提高政治站位，聚焦粤港澳大湾区、雄安新区、长江大保护、黄河流域生态保护与高质量发展、脱贫攻坚、乡村振兴等国家重大发展战略和区域发展战略，研究制定水利业务发展规划，倾斜分配金融资源，调整优化优惠政策，持续加大信贷支持力度，形成了一套行之有效的发展理念和工作机制，为进一步支持国家水利事业发展打下良好基础。

针对水利行业在国民经济中的重要战略地位和水利工程建设项目大多投资大、工期长、盈利能力较弱但收益长期而稳定的特点，国有政策性银行主动适应外部政策调整，积极推动业务创新转型发展，开展融资模式创新和金融工具创新，帮助企业“发现现金流、设计现金流、创造现金流”，按照“围绕现金流定项目”，探索推出了“土地+”“TOT”“BOT”“综合收益”等融资模式，形成了一批具有复制推广价值的信贷模式，对水利工程建设项目的支持方式由原来的单一营销产品发展为贷款、基金、债券承销等多元化金融工具、直接融资和间接融资组合支持，设计了多项优惠信贷政策，诸如超长的贷款期限、适宜的宽限期、优惠的贷款利率、最低的资本金比例、灵活的信用结构、多种类的金融产品、最快的审批时间、信贷规模倾斜、资金供应保障、充足的信贷额度、适度扩大的省级分行审批权限、复工复产重点领域重点项目的绿色通道等。

2 典型模式

基于水利工程建设项目实际特点，按照既服务水利项目建设又防范金融风险的原则，国有政策性银行根据每个项目的具体情况设计适宜融资模式，具体包括自身现金流模式、“三统一”模式、综合平衡模式、PPP模式等。

（1）自身现金流模式。主要用于水利枢纽、重点水源和引调水工程等自身现金流比较充足的项目。根据项目产生的水费、电费等收入情况，科学合理设计资本金比例、贷款期限、还款计划等贷款要素，以水费、电费应收账款作为质押。大藤峡水利枢纽、滇中引水、贵州凤山水库等使用了该模式，取得了良好效果。

（2）“三统一”模式。主要用于农村饮水安全工程和中小水库建设等涉及地区广、单体项目小而分散、单体工程自身收益不足项目。这些项目可采用“统一规划、统一审批、统贷统还”的“三统一”模式，地方政府整合现有资源，统筹规划项目统一审批、统一实施，肥瘦搭配、以丰补歉。江西城乡一体化供水、福建莆田城乡供水、贵州铜仁农村饮水等项目使用了该模式，取得了良好效果。

（3）综合平衡模式。主要用于防洪工程、水生态修复等项目本身不产生直接收益或收益较少的工程。综合平衡模式可分为现金流还款模式、产业带动模式。借款人公司现金流还款模式中，政府向承担公益性项目的借款人注入水库、水厂、土地等有效资产，以公司综合现金流还款；产业带动模式中，结合乡村振兴等国家战略，通过发展优势产业，综合算账，带动公益性项目投资。永定河治理、湖南湘江治理使用了现金流还款模式，浙江安吉乡村振兴项目使用了产业带动模式，将乡村旅游配套设施和农村水环境治理、供排水等农村基础设施建设统筹推进，通过项目旅游收入实现项目自身的资金平衡。

（4）PPP模式。主要用于项目本身收益不足、而政府愿意给予一定可行性缺口补助的工程，这种模式已经非常成熟，而且完成速度也有很大提高，最快可在3～4个月内完成，但需要地方政府的大力支持。此外，作为PPP模式的一种，转让-运营-移交的TOT模式也是筹集水利工程项目建设资金的有效渠道，主要适用于盘活具备一定市场经济开发价值的水库等存量资产，例如重庆大足区水库已实施的TOT项目。

3 工作建议

水利工程覆盖面广、吸纳投资大、产业链长、创造就业机会多，属于外部效益性明显的公共性民生事业，区别于其他具有明显经济效益的经营性领域。继2014年5月国务院常务会议研究确定建设172项重大水利工程之后，在当前新冠肺炎疫情影响、洪涝灾害形势严峻的背景下，2020 年7 月国务院常务会议又围绕防洪减灾、水资源优化配置、水生态保护与修复等领域研究提出150 项重大水利工程建设安排，要求抓紧推进重大水利工程建设，促进扩大有效投资，增强水旱灾害防御能力；会议还提出要按照市场化、法治化原则，深化投融资体制机制改革，落实水价标准和收费制度，建立合理回报机制，扩大股权和债权融资规模，以市场化改革推动加快水利工程建设。在新的形势下，水利工程建设项目获取政策性金融支持需要在积极推动水利投融资改革的基础上做好政策衔接和外部协调，为此笔者提出如下建议。

（1）加强信息对接，做好融资设计。地方各级水行政主管部门，尤其是省级水行政主管部门以及省级水务平台运营企业（以下简称有关单位）应与属地政策性银行及时开展清单制对接，提出推荐的重点水利工程建设项目融资需求和清单，及时告知项目融资需求和前期工作推进情况，适时组织开展联合调研、条线对接和业务培训等工作，共同搭建金融服务水利建设的政银合作平台，逐企业、逐项目地研究制定差异化金融服务需求方案，力争项目资金的早评估、早审批、早获取，同时要积极争取以人民银行抵押补充贷款（PSL）资金为来源的政策性金融支持，积极对接争取对诸如长江大保护、黄河流域生态保护和高质量发展、150 项重大水利工程、水利扶贫等重大战略性水利工程项目的定向定点的优惠政策，尽最大可能节约项目资金成本。

（2）推进水费改革，创新融资模式。建立合理回报机制，在整合现金流上做文章，在国家不断加强地方政府隐性债务管理的背景下，除PPP项目仍可有部分政府资金补助外，其余项目基本要依靠自身收益来偿还贷款，这就需要不断挖掘项目自身收益，包括供水、发电、水生态补偿等，将有收益的经营性项目与公益性、准公益性项目整体实施，支持引入社会资本参与有现金流的水利项目经营运作，探索推进通过资本市场进行直接融资，盘活地方政府与水利相关的存量资产，为水利资产制度改革探索可复制、可推广的金融路径。坚持严格控制成本、按细分用途分类定价、按承受能力定价、精准补贴、严格征缴等原则，有关单位应积极推动当地水利工程供水价格改革、农村供水水费收缴、水生态补偿、水权交易等各项改革，加强与国有政策性银行的政策互动，为水利融资模式创新提供制度保障。

（3）完善项目资料，加快贷款评审。在项目前期阶段，有关单位可以邀请属地政策性银行合作开展融资规划研究，请其从投融资角度提出政策建议，积极争取其为重大水利工程项目提供规划贷款；开展重点难点项目联合调研，谋划项目、整合资源，提前做好项目资金平衡方案；邀请属地政策性银行提前介入项目贷款能力测算，调整资金结构，用有限的财政资金撬动更多项目开工建设。对于较成熟的项目，有关单位应主动协调项目业主单位向属地政策性银行提供项目材料，包括项目可研、审批文件、借款人相关材料等，助推政策性银行进一步加快贷款评审，提前启动，完成贷款承诺，做好资金准备，再根据项目进度签订合同、发放贷款。在国家提高专项债发放规模的形势下，各级地方政府和有关单位应合理分配使用专项债和贷款资金，避免专项债对贷款产生挤出效应。

4 结语

在新的社会经济发展形势下，水利投融资体制改革的方向是市场化、法治化。国有政策性银行是水利工程项目建设的重要资金来源，在总结实践有益经验的基础上，各级地方政府和有关单位应继续主动加大寻求政策性金融支持的工作力度，使国有政策性银行在投入总量、贷款时效、市场份额、导向作用等方面继续有力支撑我国水利工程建设新高潮的资金需求。