城市民族社区养老服务发展现状研究

李耸卓 张建英

摘要：社區养老是我国应对老龄化问题的一种新型养老模式，其注重提升老年人的养老服务质量，满足老年人持续增长的养老服务需求。西宁市作为青海省会城市，其在社区养老服务发展中具有试点先行的优势，可为青海其他城市及西部地区的社区养老服务发展提供借鉴。现通过对西宁市社区养老服务发展现状的阐述与分析，存在传统观念影响下的低接受度;养老机构发展桎梏中的供需失衡;专业护理人员总体“量少质差”;社区养老服务参与主体间缺乏协调等发展困境。由此，提出相应的优化路径。

关键词：西宁市;民族社区;养老服务

中图分类号：F719    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）08-0141-03

在2018年3月30日，西宁市作为西部省份唯一一家全国居家和社区养老服务改革试点工作正式启动，居家和社区养老服务启动和运行至今，有效提供了部分养老服务供给。西宁市养老服务业发展处在刚刚起步的阶段，养老的有效供给依然不足，养老服务业发展过程中也存在着较多问题亟待完善。

一、案例介绍

（一）西宁市人口老龄化现状

目前，国际上通用的老龄化评判标准是60岁以上的人口，占总人口的比重大于10%，或者是65岁以上的人口，占人口总数的比例大于7%。西宁市是全省老龄化程度最高的城市，据西宁市民政局统计数据显示，截止2017年底，全市60岁以上的老年人口达到38.9万人，占全市人口总数的16.5%，占全省人口总数的50%。这标志着西宁市人口比例进入深度老龄化阶段。西宁市是全省最早进入老龄化的城市，也是老龄化程度最高的地区，总体呈现出四个特点，一是增长速度快。西宁市2010年进入老龄社会，当年全市60岁以上老人24.39万，2016年底达到30.56万，六年时间增加了6.22万人，增长率达到20%。二是高龄化趋势明显。目前西宁市有70岁以上老人12.76万人，比2010年10.3万人多2.46万，增长了23.8%。三是农村老年人和贫困老年人较多。现有农村老年人12.13万，占老年人口40.5%。有城乡低保及特困老人2.47万人，占老年人口8%。四是非户籍老人多，作为省会城市，医疗、教育、金融资源相对集中，交通便利，全省老年人流入性大，据西宁市人民政府统计数据，全市除户籍老人外，常住的非户籍老年人目前已经达到7.4万人。

（二）西宁市民族社区养老服务的发展现状

社区养老是一种以家庭为核心，社区为依托的新型养老方式，其主要内容包括老年人的日间照料、生活护理、家政服务、法律援助和精神慰藉以及老年人服务热线等。社区养老不同于单纯的家庭养老和机构养老，而是在老人继续得到家人照顾的同时，还能得到专业的上门服务或托养服务。为了推动居家和社区养老服务改革工作进行，西宁市在以下方面进行了养老服务改革。

1.养老政策服务体系相对完善。西宁市政府为推行社区养老服务发展，在社区设施管理、扶持社会力量参与、社区医养融合、人才队伍建设等方面出台相应的政策以及实施规范，搭建了符合社区养老服务发展趋势的政策框架。在完备的政策框架指导下，西宁市政府注重发挥在养老服务中的引导作用，加快养老机构建设以增加养老服务供给，出台实施规范以保证养老服务供给质量，创新医养结合模式丰富养老服务形式，基本形成了硬件设施与软性服务兼顾的养老服务体系。

2.养老服务社会参与力量逐渐加强。通过对西宁市民政局调研了解到，2018年西宁市政府在社区日间照料中心建设中，投资1.1亿元，分步建成了121个社区日间照料中心，覆盖率达到85%。其中，承接日间照料中心的社会组织达到83个，社会化率达到67%。在强化社区养老机构人才建设方面，西宁市政府出台了《西宁市加强养老服务人才队伍建设的实施意见》政策，实施养老护理员免费培训工程，2018年度参加培训的养老护理员超过200名，护理员持证上岗率超过80%。加强了与省内高等院校、中等职业学校合作，通过设置实训基地、实践课堂等方式吸引大学生志愿者参与养老服务，拓展人才。但从整体来看，西宁市社区养老服务护理人员数量与老人数量的比例为1：16，和国家标准1：10的比例相比还有较大差距。另外，目前从事养老服务的护理人员普遍存在年纪大、文化水平偏低的现象。

3.多元养老服务模式正初步实施。医养融合初步开展，并实行家庭医生签约服务，鼓励医疗服务向社区延伸。医养融合方式的优势是在养老服务设施内既可提供医疗服务，也可提供康复护理服务，实现养老服务设施养护一体发展。西宁市政府在确定试点改革后开始积极推动医养融合服务开展。首先，在政策上出台《关于推进西宁市居家和社区医养结合工作的实施意见》，该政策确定了社会组织与医疗机构实施双证双营，并明确了社会组织与医疗机构之间的服务项目、服务方式、责任、义务的边界。其次，鼓励医疗服务向社区延伸，实行家庭医生签约服务，实现了养老服务与医疗卫生深度融合，弥补了社区医疗资源的不足，满足老年人“医康养护”的需求。

4智慧养老服务体系有序推进。网络化的信息管理平台开始运行，进行智慧养老服务。为促进智慧养老服务发展，西宁市政府搭建了“12349”养老服务信息平台，加强了涉老信息的汇聚整合和发掘运用，建立基于大数据的统计分析决策机制，目前该平台在试运行阶段，正式运行后预计将为全市5.2万名购买服务老人建立评估档案，实施精准服务。而目前已有三家养老服务组织自行建立了信息平台，通过信息化网络系统，为辖区内有需求的老年人提供服务。另外，西宁市还建立了养老服务呼叫中心。养老服务业中的各个服务商可以通过固话、互联网、手机APP等形式为老年人提供居家养老、主动关爱、社区为老等志愿者服务。据西宁市民政局统计数据显示，其中2017年1月至2018年6月底，共拨打主动关爱电话50000通，为5 000余人次提供了紧急救助和生活咨询等服务。

5.尝试探索具有民族特色的养老服务模式。在社区养老服务改革过程中，西宁市摸索出了一些具有地方特色并适用于西宁市特殊老年人的亮点方式，比如租房养老方式、喘息式服务、农牧民代养服务等具有民族特色的养老方式。据调研了解，城东区社区日间照料中心开展少数民族租房养老服务，无人照料的少数民族老人可将房屋租赁入住服务机构，通过获取租金报酬的方式来进行养老。城西区15个社区日间照料中心开展喘息式服务，利用专业化的社会组织对老人进行短期的托养照料、医疗保健等服务。湟源县的两个藏族乡开展农牧民代养服务，目前共有120余名留守老人享受了代养服务。

二、发展困境

（一）传统观念影响下的低接受度

老龄人群对社区养老方式的接受度不高，多数老人倾向于选择单纯的居家养老模式。据实际调研了解，西宁市养老为9074模式，即目前90%的老人在家养老，而且少数民族的老人更倾向于选择居家养老。并且据2018年西宁市民政局《关于西宁市养老服务业发展情况的汇报》，西宁市目前有90%以上的老年人进行居家养老。从此情况可以看出，西宁市老年人对社区养老方式存在接受度较低的问题。

（二）养老机构发展桎梏中的供需失衡

养老机构规模小且专业化程度低，在养老服务市场中存在供需脱节的问题。西宁市公办养老机构共18所，其中医养结合的养老机构仅12所，仅能满足部分老年人的养老服务需求。西宁市大部分民办养老机构都是从家政服务公司转变过来的，规模小，服务层次低，不够专业。养老机构布局不合理，民营养老机构由于土地原因大多建设在开发区、城南新区等地，位置偏远，服务半径有限。另外，个别民营机构还存在硬件设施差、服务质量不高的问题。

（三）专业护理人员总体“量少质差”

护理人才存在“招不进、留不住”的问题，即专业护理人才缺少和其工作待遇报酬低的问题。现有从事养老服务的人员基本年纪偏大、文化水平偏低，服务质量难以保障，而且专业护理人员在养老服务市场上存在供需不均衡的问题，专业护理人员极为缺乏。另一个问题是专业护理人员的工资待遇相较于其劳动付出而言较低，且在实际社会生活中存在对专业服务人员的歧视情况。尽管西宁市政府制定执行了专业护理人员的最低工资标准，但是工资待遇水平与市场同等劳动力报酬水平相比，还是远远不够的。

（四）社区养老服务参与主体间缺乏协调

在西宁市居家和社会养老服务改革中涉及到多个参与主体，即财政、民政、社会保障、残联、妇联、志愿者以及社区居委会等多元主体。多元主体在进行养老服务的过程中，缺乏良好的协调机制，都将会导致各主体间的矛盾冲突，损失养老服务效率。

三、优化路径

（一）加强宣传教育

可以利用社区传播渠道转变老年人的养老观念。在各个社区内利用社区宣传栏来对社区养老方式进行讲解普及，使老年人明白社区养老的作用机制，以增加政府购买服务进入家庭时，老年人对养老机构的信任度，有利于机构护理人员护理工作的有序进行。另外，也可以利用社区组织相关的社区活动。可以借鉴英国“社区内照顾”理念，社区与养老机构合作，组织社区内老年人身体体检、健康知识普及讲座等活动，提高老年人对养老机构或养老社会组织的接纳度。

（二）强化政策引导以助推机构发展

在改善养老机构发展状况方面，公办的养老机构应该以接收经济困难与自理能力较差的老人为主，发挥政府“兜底”功能。而民办养老机构，政府应该在给予各养老机构政策优惠的前提下，放开养老服务市场，营造公平的竞争环境。利用政策优惠创造良好的养老服务市场环境，形成良性竞争机制，有利于养老机构间的兼并重组和服务质量提高。

（三）提高福利待遇以保障人才供给

针对专业护理人才缺乏且质量不高的问题，最根本的解决办法是提高工资待遇。政府应该引导改革专业护理人员现行的薪酬体系，在原有固定工资的基础上加入绩效部分的工资，不仅可以解决专业护理人员工资报酬低，导致人才缺少的问题，也可以增强专业护理人员的工作积极性，提高其自身服务能力。在改善已就业专业护理人员的职业歧视方面，发挥社区力量，肯定和宣扬专业护理人员的工作成效，并树立优秀护理员榜样，形成尊重护理人员及其劳动的社会风气，改善护理人员的职业歧视情况。

（四）优化多元主体协调，规范养老运行体系

社区养老服务的改革需要各参与主体之间调整观念认识和合作方式，形成完善协调的社区养老服务管理体制，才能形成“合力”，将社区养老服务改革效用发挥到最大化。政府在多元主体的参与中应该起到协调作用，首先，应该注重政策优惠上进行平衡，以防养老资源分配不均导致各个主体在居家和社区养老改革中配合度降低。其次，应该制定好社区养老体系运行规范，使各个参与主体在进行养老服务时有章可循，避免权利重叠和义务重叠导致的效率损失。

总之，在解决西宁市社区养老发展现状问题中，在宏观上要注重发挥政府的引导协调作用，并继续深化社区养老服务改革。微观上要鼓励其他参与主体的积极性。政府政策加上各个主体之间的协调配合，才能提升养老服务供给能力，让西宁市社区养老服务健康发展。

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[责任编辑：庞 林]