水利工程建设管理组织方式发展思考

耿庆柱，张艳君

（中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津 300222）

水利工程建设管理组织方式，是从实践中总结出来的组织工程建设、开展项目管理的系统方法。对于水利工程建设项目而言，建设管理组织方式是路径，水利工程建设项目是否应用了适宜的建设管理组织方式，直接关系工程建设的成败。

1 水利工程建管组织方式的发展历程

我国的建设项目管理模式随着经济社会的发展经历了三次重要的变革[1]。第一次变革是1984 年中共中央出台《关于经济体制改革的决定》后，国内水利水电工程开始逐步改变过去的指挥部的建设管理模式，确定了水利工程项目管理的建设管理模式，明确了政府、水利工程项目的关系，试行通过招标选择施工单位承建工程。这是第一次将施工单位作为独立的市场主体看待，引进竞争机制，让政府通过招标选择水利工程的施工单位，倒逼施工单位进行改革，树立市场意识，水利建设市场开始建立。第二次变革是1993 年中共中央出台《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了水利工程项目法人责任制的建设管理模式，明确了政府、水利工程项目法人、水利工程项目、市场主体之间的关系，引入了建设监理制度，推进了招标投标制度。第三次变革是2003 年中共中央出台《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在水利工程项目法人责任制的建设管理模式基础上，实行了政府投资为主体地位的水利工程项目法人的审批制度。

2 当前水利工程建设管理面临新的形势和挑战

2.1 水利工程建设管理面临诸多新挑战

项目类型和规模千差万别；实施靠基层，管理难度大；当前以政府投资为主体地位的项目法人责任制的模式已经表现出很大的局限性和不适应性；与水利投资的多元化要求不相适应；传统模式要求施工单位与设计单位不能同体，与现在的国企改革发展方向和国际通行的工程总承包模式不相适应；中央政府和地方政府事权划分不清；诸多项目建设资金不到位。

2.2 水利改革发展的新形势

2.2.1 水行政主管部门对水利工程建设管理的政府职能在不断调整方向

中央水行政主管部门（水利部）不断从具体的水利工程建设管理事务中彻底解放出来，转变为水利建设市场秩序和水利工程公共安全利益的维护者，以加强宏观调控；地方水行政主管部门的负责内容从直接参与水利工程建设逐渐转变成为水利工程筹措资金、推进征地拆迁移民安置、维护良好的工程建设外部环境等。

2.2.2 创新水利工程建设管理模式

水利发展改革要求提高水利工程建设和管理水平，保障工程质量和安全，充分发挥水利工程效益，必须创新水利工程建设和管理体制，推动水利工程建设和运行管理专业化、市场化和社会化发展。因地制宜推行水利工程代建制、设计施工总承包等模式，实行专业化社会化建设管理。据相关部门不完全调研统计，近3 a全国范围内水利工程建设项目采用工程总承包模式共计1 092项，总投资2 504亿元，其中大、中、小型项目分别为96、324、672项，详见表1。

2.2.3 国际先进管理理念带来影响

国际建筑市场中建设管理模式通常采用工程总承包和全过程咨询，且趋于成熟。随着我国持续深化对外开放，国际上一些先进的建设管理模式以及管理理念给国内建筑市场带来了新的借鉴和参照。加之我国“走出去”以及“一带一路”倡议需要，建设管理组织方式与国际接轨成为必然要求。

3 水利工程主要建设管理组织方式

近年来，随着中央及地方陆续出台一系列关于推进工程总承包和项目管理的指导性意见及相关规定，各地结合国际通行的建设项目组织实施方式和先进管理经验进行了有益尝试，水利工程建设中涌现出了代建制、项目管理服务（PM）、设计采购施工总承包（EPC）、项目管理总承包（PMC）等多种建管组织方式。

3.1 代建制

水利工程建设项目代建制是指政府投资的水利工程建设项目通过招标等方式，选择具有水利工程建设管理经验、技术和能力的专业化项目建设管理单位，负责项目的建设实施，竣工验收后移交运行管理单位的制度。

代建制适用于技术力量薄弱、管理水平不足的基层中小型水利工程，有利于项目专业化管理，可以发挥代建单位的技术、管理优势，弥补地方政府、项目法人专业力量和管理能力的不足，提高建设管理水平。项目法人可以从具体的项目管理工作中解脱出来，着力做好项目前期工作，筹措建设资金、协调水利工程外部条件等。

一般代建制不适用于大型、复杂的水利工程。例如，南水北调工程部分建设内容在实施代建制一段时间后，由于效果欠佳，最终停止了此种组织方式的应用。在中小型水利工程建设中，代建制取得了较好的效果。例如，泰安市大汶河拦蓄工程（中型）、四川省马头山水库工程（小型）等项目，另外浙江省水利工程建设中采用代建制的实践案例超过30 项。

3.2 项目管理服务（PM）

项目管理服务（PM）是指工程项目管理企业按照合同约定，在工程项目决策阶段为建设单位编制可行性研究报告、进行可行性分析和项目策划；在工程项目实施阶段，为建设单位提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行（竣工验收）等服务，代表建设单位对工程项目进行质量、安全、进度、费用及合同、信息等管理和控制。

项目管理服务（PM）有利于提高建设期项目管理水平，为实现项目建设目标提供保障。该模式可以有效地缓解项目建设单位建设期管理人员不足（建设单位依然承担主要管理职责，仍需要配备一定数量的管理人员），又避免了项目建成后大量闲置人员的安置，有利于精简建设单位机构。

浙东引水萧山枢纽工程和宿迁市2016 年西民便河（钟洼—毕沟）整治工程等均采用此种方式组织实施。

3.3 设计采购施工总承包（EPC）

设计采购施工总承包（EPC）是指工程总承包单位按照合同约定，对工程全部或部分项目的设计、采购、施工、试运行服务等进行总价承包，并对承包内容的质量、安全、工期、造价等全面负责。

此种组织方式下，建设单位由传统模式下分别管理多家设计、施工单位，变为只管理EPC 总承包商，建设单位的项目管理工作量大幅降低，同时能够实现设计和施工的深度融合，有效发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，有利于工程设计方案的不断优化，而且有效克服设计、采购、施工相互制约脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理衔接，有益于实现建设项目的进度、成本和质量控制目标。目前，该模式政策依据充分、模式发展迅速、经验趋于成熟。

柴石滩水库大型灌区工程、鄂北水资源配置工程（国家172项目）和兰州市水源地建设工程等均采用此种方式组织实施。

3.4 项目管理总承包（PMC）

项目管理总承包（PMC）[2]是指项目管理总承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程施工、安装、采购、工程验收、试运行、工程移交等进行项目管理并实行总价承包，对承包工程的质量、安全、工期、造价等全面负责。各相关方组织关系，如图1所示。

图1 PMC模式下各相关方组织关系

该模式在水利工程中的应用起源于中国贵州省，是一种创新的水利工程建设管理组织方式，建设单位只负责建设资金筹措、各类前置件报批、移民安置及建设征地工作和对项目进行宏观把控，监督检查项目管理总承包（PMC）单位工作等。该组织方式下能够有效缓解建管单位压力，化解建设单位风险和责任；有利于工程的投资、质量、进度[3]与安全处于可控状态；有效解决建管力量不足问题；有利于实现施工期动态设计管理，设计同施工深度融合；有利于选择到合适的、愿意共担风险的施工队伍。目前，该模式已有一定的政策支撑。

当前，贵州、安徽、新疆、广东、广西、湖北、上海、西藏等地积极推广项目管理总承包（PMC）组织方式，众多水利工程均已采用。例如，广西桂西北治旱百色水库灌区工程（国家172 项目）、贵州省黔南州凤山水库工程（国家172 项目）、安徽涡河蒙城枢纽建设工程、贵州铜仁市大兴水利枢纽工程等。

3.5 全过程工程咨询

全过程工程咨询[4，5]属于工程咨询的范畴，不涉及有形产品的生产制造，其提供的工作成果是标准、规范、流程等无形的智力成果，本质上是提供配合、协调、管理、控制、咨询等能够产生收益但不产生“所有权”的服务。

一般情况下，全过程工程咨询单位受建设单位委托，按照具体的委托内容对工程提供项目建议、前期策划、勘察设计、监理、招标代理、造价咨询、项目竣工后评价及运营等多元化的咨询服务，并在授权范围内代表建设单位对工程承包单位进行监督和管理。

4 新型建管组织方式下的一些思考

4.1 从市场角度来看，工程总承包业务模式是趋势，也是方向

国际工程建设领域基本没有独立的设计市场，一般只有工程总承包和咨询市场。在国内，20 世纪80 年代开始推行工程总承包业务模式以来，国务院、发改委、建设部等陆续出台多项鼓励推动政策；党和国家机构改革和事业单位改制进一步削弱了地方水利部门建设管理力量；十九届四中全会将社会主义市场经济上升为基本经济制度；行业综合化一体化的需求趋势持续加速，市场加速集中。

4.2 从行业角度来看，工程总承包已经成为主要业务模式

根据中国勘察设计协会的统计数据，从2014 年到2018 年，全国工程勘察设计企业工程总承包新签合同额逐年增加，年均复合增长率为29.3%。工程总承包营业收入总体保持逐年递增，年均复合增长率29.1%，其中2017 年增长最快，增幅达到92.9%。工程总承包收入在总营业收入中的比重逐年递增，从2014 年的34.6%上升到2018 年的50.2%。全行业领军企业均把工程总承包业务模式作为最重要的发展引擎。

4.3 从国家政策层面来看，工程总承包将快速发展

国家及各地方政府陆续发布推动工程总承包业务发展的相关政策。尤其是作为行业主管部门水利部2020 年发布的《水利部关于印发水利工程建设项目法人管理指导意见的通知》（水建设〔2020〕258号）提出“不能按照要求的条件组建项目法人的，应通过委托代建、项目管理总承包、全过程咨询等方式，引入符合相关要求的社会专业技术力量，协助项目法人履行相应管理职责”。

创新水利工程建设管理组织方式，建立并完善总承包等模式的政策和规范，引导建设单位选择适宜的建设管理组织方式，有利于提高项目管理水平，有利于水利基础设施建设，符合新时代的治水思路，对当下水利发展改革有重要意义。

5 结语

水利工程的独特性和复杂性确定其组织实施的多变性，具体选择应根据建设投资、建设环境、工程特点、实际条件等多方面考虑。同时，在宏观政策和市场环境双重驱动下，水利工程建设组织方式中传统的平行发包模式已经不符合新时代水利行业发展的潮流，创新水利工程建设管理组织方式是社会主义市场经济发展的必然要求，是水利建设市场深化改革必然趋势。我们要加大推广力度，做好水利工程全过程、全方位和全生命周期建设管理，深入贯彻新发展理念，为水利事业发展和小康社会目标的实现做出新贡献。