管理审计在科研项目管理中的应用

李文彦

（中国电力科学研究院监察审计部，北京 100192）

近年来，我国综合实力不断增强，科学技术研究越来越受到重视，研究与试验发展经费投入每年以超过20%的速度增长。随着国家科研投入的快速增长，社会对科研经费的使用情况关注度不断加大，科研管理监督机制不完善等问题益加凸现，截留、挤占、挪用、套取、侵吞科研资金等违法违规事件频发，科研经费腐败问题日益严重。审计作为科研经费管理的重要一环，面对新形势，如何从全局的角度开展科研管理审计，发挥风险防范职能，预防科研违法违规行为，促进科研经费高效使用，是当下亟待解决的问题。

一、科研项目管理现状

（一）科研人员认识存在偏差

“课题制”是我国科研项目最常采用的管理模式。在“课题制”下，项目是最基本的管理单元，项目负责人拥有科研项目实质管控权和经费支配权。“课题制”在一定程度上有利于发挥科研人员的积极性和创造性，但也存在一定缺陷。科研人员大多是学术型人才，不熟悉科研管理制度，对科研经费的实质认识有偏差。“课题制”既赋予了项目负责人对科研经费的自主权，也包含了对科研经费的监管责任。项目负责人是科研项目的直接责任人，对经费使用的真实性、合规性、相关性承担法律责任。有些科研人员法律意识淡薄，在思想上一味要求扩大自己拥有的经费自主支配权，淡化甚至忽视自己应承担的经费监管责任。甚至还有些科研人员错误地认为自己争取来的横向科研经费就是自己的私有财产，抵制和规避财务部门的监管。这种“无知者无畏”的心态导致虚列支出套取科研经费等违规情况严重。

（二）科研管理体制不健全

科研管理是一项复杂的系统工作，项目承担单位作为科研项目依托单位，担负着管理主体责任，应对项目实施和经费使用进行全过程监管。但实际工作中，项目承担单位普遍存在“重申报、轻管理；重科研、轻财务”的情况，表现为重视项目的级别、数量、经费和成果，对项目立项、实施、验收等过程的监管关注不够。科研管理部门主要扮演流程控制和辅助服务的角色，在工作中存在强化服务、弱化监管的倾向，侧重于提供立项申报、成果申报等服务，对管理制度建设和经费监管重视不够，造成管理制度不健全、监管执行不到位等问题。甚至出于鼓励科研的目的有意识地放松管理要求，对存在的问题有时也“睁一只眼闭一只眼”。财务部门侧重对科研经费支出合规性检查，主要审核原始凭证是否真实合法、报销手续是否完备，对经费的相关性和合理性则难以把关。审计部门侧重科研经费决算审计，介入项目监督滞后。上述管理部门都没有对项目执行及经费使用全过程进行有效监管，未能充分发挥事前事中的监督职能。

（三）管理部门协同不够

管理部门往往局限于职责分工，各管一块，“自扫门前雪”，缺乏有效的沟通协调，信息不对称、不共享，“信息孤岛”现象较严重。因为科研管理部门不了解经费管理，财务部门不熟悉项目管理，资产管理部门不掌握项目的资产状况，各自为政的管理模式，导致项目管理、经费管理和资产管理相脱节，造成了管理上的“空白点”。科研管理部门主要负责项目申报、立项、实施、结题验收及成果管理等，对科研经费的合理使用缺乏监督。财务部门主要负责经费的日常核算，不了解项目的运行情况，还是停留在简单的会计处理层面。资产管理部门主要负责单位资产的实物管理，但科研用仪器设备大多由项目组自行保管使用，资产管理部门往往对科研资产家底不清、情况不明，难以审核购置科研设备的必要性，难以防止科研设备重复购置，难以实现科研设备的充分共享，更难以按照国家政策要求实现重大科研设备对社会开放。

二、科研项目审计存在的问题

（一）审计滞后，未充分发挥监督职能

目前，科研项目审计以事后审计为主，即在项目结题验收时，对经费的预算执行情况进行决算审计，基本不参与项目过程监管。由于介入滞后，审计没有充分发挥“事前控制”、“事中监督”的职能和风险防范作用，无法及时发现科研项目管理和经费使用中存在的风险和漏洞，提出相应的解决办法，保证科研经费的合规高效使用。有些问题已形成既定事实，造成了无法挽回的损失和浪费。

（二）审计范围狭窄，审计方式单一

在审计范围上，科研项目审计侧重经费财务收支审计，主要审查经费支出的真实性和合规性，不重视科研管理的内部控制评价和经费使用效益监督。在审计方式上，主要采用账项基础的审计模式，对项目申报、预算编制、项目实施等环节监督不到位，对经费支出的相关性、合理性关注度不够。由于审计范围狭窄，不够全面，面对科研项目运行中遇到的新情况、新问题，审计部门在监管方式和监管手段上存在薄弱环节，审计监督职能弱化。

（三）审计深度不够，审计流于形式

科研机构的审计人员主要来自财务、审计等专业，知识结构相对单一，缺乏科研项目相关专业知识，对科研管理的专业判断不足，影响了科研项目审计的权威性。审计深度不够，主要还是停留在经费收支层面的检查，发现的问题主要集中在经费支出合规性、会计核算规范性等政策性、技术性层面，在管理层面对科研管理中存在的问题和风险分析不够，难以形成针对性强的管理建议书，难以通过审计推动科研管理上层次、上水平。

三、科研项目审计新模式

（一）推进审计转型，提升审计层次

内部审计是单位管理与控制的关键环节，在职能上应该兼具管理和服务的双重属性，是两者的统一体。推进审计转型，就是要在开展科研经费财务收支审计的基础上开展管理审计，从传统的“查错防弊”转向为内部管理服务，从内部检查和监督向分析和评价方面转变，把审计与服务融为一体，寓审计于服务之中。提升审计层次，就是要在审计工作模式上将审计关口前移，推动审计范围由事后向事前、事中延伸，构建事前预防、事中管控和事后监督相结合的全过程跟踪审计模式。

（二）创新审计工作，优化审计程序

管理审计是现代审计一种新的审计类别，是对经济管理行为进行监督、检查及评价并深入剖析的一种活动。就科研项目审计而言，创新审计工作，重点是要落实管理审计理念，运用审计调查、审计分析、业务核对、控制测试、内控评价和风险评估等技术提高审计效能，通过审计监督与管理评价促使科研项目管理沿着健康和增加价值的方向运行。优化审计程序就是要分阶段有序开展管理审计：在审前调查阶段，认真研究梳理现行科研管理制度，分类总结归纳，绘制管理业务流程图，综合考虑科研项目管理控制关键点编制审计方案；在审计实施阶段，注重加强过程把控，采取与科研人员访谈和审计调查相结合的方式，重点检查科研管理流程执行情况及管理部门的履责情况，对科研业务总体管理水平进行客观评价；在审计报告阶段，全面复核审计结果，严把质量关，切实做到内容完整、事实清楚、定性准确、评价恰当、建议可行。

（三）推动内控完善，发挥监督服务新职能

内部控制是科研机构内部约束机制的主要内容，对于保障运转、防范风险、提高效益具有重要意义。内部控制体系不应一成不变，应随着社会的发展和控制环境的变化而与时俱进地改变，应随着人们对内部控制规律的深入了解而不断完善。在科研项目管理开展之初开展科研项目管理审计，有助于构建必要的内部控制体系；此后坚持开展科研项目管理审计，对现有内部控制进行评价，有助于及时发现问题并加以改进，使其趋于健全有效。因此，内部审计部门要积极主动将审计监督融入科研管理体系，以防范管理风险为目的，以完善内部控制为抓手，对科研管理内部控制设计与运行的有效性进行审查和评价，从完善规章制度、优化业务流程、堵塞管理漏洞等角度，提出切实可行的改进措施及优化建议。

（四）加强协同监督，打造“大监督”格局

加强科研管理、财务、审计等部门之间的沟通合作，共同梳理业务流程，共同查找风险点，共同商议风险防控举措，共同完善内部控制制度，形成有效的协同监督机制，对科研项目进行全方位、全过程的管理。科研管理部门充分发挥项目管理职能，从预算编制开始，充分考虑预算可执行、可操作性，建立各部门共同参与的预算编制审核制度。财务部门发挥经费管理职能，加强对项目经费的动态管理，严格项目合同、项目预算的审核，重点关注经费支出的相关性、经济合理性以及预算的执行情况。审计部门发挥管理服务职能，加强对科研经费的使用过程的监督检查，实现对科研项目各阶段全过程的有力管控。通过建立管理部门的联动管理机制，可以进行有效的协同监督，形成科研项目的闭环管理，避免“管理空白点”和“监督盲点”。

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