新时期党内民主建设的历程与发展路径

徐 行，崔 翔

（南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071）

自改革开放新时期以来，中国共产党内的民主建设大致经历了邓小平、江泽民、胡锦涛三个时期的发展。邓小平阐明了民主与社会主义的关系，坚持实行集体领导，强调制度建设的特殊重要性，为新时期党内民主建设奠定了基础；江泽民指出党内民主不但是党的生命，而且是实现社会民主的前提，并将民主集中制作为党的一项最重要的纪律，稳步落实党员民主权利，促使党内民主建设不断发展和完善；党的十六大以来，党中央健全了党内纪检监察机制，扩大了党代表大会常任制试点，试行和推广了公推直选的党内选举制度，推动了党内民主建设的进一步发展和创新。

中共十一届三中全会后随着全党对民主问题认识的提高，民主制度的逐渐健全，党内民主建设的实践取得了明显成就。当然，目前中共党内在民主意识的强化、民主渠道的畅通、各项民主制度的落实、党代会作用的进一步发挥等方面仍存在着不足。未来党内民主建设应沿着强化民主意识、保障党员权利、完善民主体制、规范民主程序、以党内民主推动社会民主的路径进行深入思考、不断创新和大胆实践。

一、邓小平时期党内民主建设的起步

中共十一届三中全会以后，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体，认真总结正反两方面的经验教训，及时提出了恢复和扩大民主集中制的问题，并把充分发扬党内民主作为发展社会主义民主的重要内容和前提，积极探索在改革开放条件下扩大和完善党内民主的新思路，在改革党的领导制度和组织制度、推进党内民主方面迈出了具有历史意义的第一步。

首先，邓小平阐明了民主与社会主义的关系。1979年春天，邓小平在理论务虚会上作了著名的“坚持四项基本原则”的讲话，他明确指出：“现在我们已经坚决纠正了过去的错误，并且采取各种措施继续努力扩大党内民主和人民民主。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[1]（P168）他深刻地阐明社会主义的优越性首先表现在经济上，迅速发展社会生产力，逐步改善人民的物质文化生活；同时也表现在政治上，保证公民真正享有各种管理国家和社会的权力，“包括民主选举、民主管理和民主监督”。[1]（P146）他强调：“就国内政策而言，最重大的有两条，一条是政治上发展民主，一条是经济上进行改革，同时相应地进行社会其他领域的改革。”[2]（P116）可以说，没有民主就没有社会主义，民主是社会主义的内在要求。

其次，邓小平主张实行集体领导和集体交接班。实行集体领导是中国共产党党章规定的领导原则，也是共产党制定的良好领导体制之一，可惜，在“文革”时期这个良好体制被破坏了。改革开放以来邓小平的突出贡献在于：一方面，总结了“文化大革命”的教训，反对个人专制个人崇拜，重新强调集体领导的重要性，主张党和国家重大问题的处置必须由政治局集体讨论决定，必须把分工负责制建立起来。1980年的中共十一届五中全会决定恢复中央书记处，作为中央政治局和它的常务委员会领导下的日常工作机构。1982年的中共十二大对党的组织制度作了重要改革：一是设立了纪律检查委员会，加强了对党的各级领导机关的监督。二是改主席制为总书记制，形成了政治局常委分别领导一方面的局面。这些举措是对党中央权力过分集中于少数人特别是集中于主席个人的组织机构所作的重大改革，它对于强化党的集体领导、克服和防止个人独断的弊端具有重大意义；另一方面，强调实行集体交接班。邓小平认为党的最高领导层集体交接班是集体领导原则的延伸，应该积极倡导和推行这一党内民主改革新举措。党的十一届五中全会确定了集体交接班的原则后，邓小平明确指出：“我们强调集体领导，这次讲接班也是集体接班，这很好，很重要。 ”[1]（P282）

最后，邓小平强调制度建设是党内民主建设的关键和保障。要实现党和国家的民主，民主就不能因领导人的变化而变化，不仅要注重思想作风的培养，更重要的事要从制度方面探寻新路。邓小平一针见血地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[1]（P333）邓小平把党内民主制度建设提到了“关系党和国家是否改变颜色”的高度来认识。1980年8月，他在《党和国家领导制度的改革》讲话中强调：要“切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。 ”[1]（P336）同年 12 月，邓小平在《贯彻调整方针,保证安定团结》讲话中再次强调：“我们各种政治制度和经济制度的改革，要坚定地有步骤地继续进行。这些改革的总方向，都是为了发扬和保证党内民主、人民民主。”[1]（P372）中共十三大报告专门突出了要加强党内民主制度建设，并提出了健全党的集体领导制度，改革和完善党内选举制度，保障党章规定的党员民主权利，疏通党的民主渠道和健全党的民主生活等四个方面的重大举措，还特别强调了中央和地方各级党组织要建立表决制度、生活会制度、议事规则以及工作规则等。

制度建设是民主建设的根本，没有制度的规范也就无法实行民主。从中国共产党党内民主建设的历程上看，党内民主的制度化建设无疑是一个最具根本性的问题。改革开放以来，邓小平积极倡导要恢复和发扬党内民主作风和民主集中制原则，提出了集体领导、集体交接班的设想和新举措，强调制度建设是党内民主建设的中心内容和落脚点。邓小平这些正确的思想主张在中国共产党党内民主建设的历史上具有首创意义。

二、江泽民时期党内民主建设的完善

党的十三届四中全会以后，以江泽民为核心的新一代党的领导集体继承和发展了邓小平提出的党内民主建设的正确思想主张，并结合新的历史条件，顺应时代发展要求，进一步思考了民主建设对执政党的作用、民主集中制与党的纪律、党内民主与社会民主的关系等一系列重大问题。江泽民时代对中国共产党党内民主建设理论与实践的完善和发展主要表现在三个方面：

第一，首次提出了党内民主是党的生命的新论断。2001年在庆祝建党八十周年大会上的讲话中，江泽民阐明：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”[3]2002年在中共十六大报告中，江泽民首次提出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”[4]这一论断充分展示了党内民主的价值所在，深刻指明了党内民主是党的生存之本，是把握党的执政规律，巩固党的执政地位的必然要求，也是对世界范围内共产党执政经验和中国共产党多年历史经验的科学总结。这一论断从战略的高度揭示了执政条件下的党内民主的地位和作用，向全党表明：只有切实把党内民主发展好，党才能不断富有生机活力，不断与时俱进，开拓创新，始终成为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队。

第二，强调民主集中制是党的一项最重要的纪律。对于新时期民主集中制的坚持和完善，江泽民认为首先要摆正民主与集中的关系，他指出：“我们的党内生活，一定要充分发扬民主，扩大民主。如果忽视民主，搞一言堂，势必造成党内生活的不正常。但是不能忘记，共产党不但要发扬民主，尤其要在民主基础上集中，这也是民主本身的要求。如果离开集中谈民主，就会违背民主原则，导致极端民主化和无政府状态，那我们就什么也干不成。”[5]（P12）江泽民多次强调：民主集中制不仅是党的根本组织原则、制度和领导原则、制度，同时也是党的最重要的组织纪律和政治纪律，“每一个共产党员都必须遵守民主集中制，这是党的一项最重要的纪律”。今后，“务必要切实健全、严格执行党内的监督制度。不管是什么人，只要违反民主集中制，就应受到批评；破坏民主集中制，就应给予必要的制裁。 ”[6]（P97-98）

第三，党员民主权利的落实有了新的制度保障。为了切实保障党员的民主权利、始终坚持党员的主体地位，中共中央在党章和有关条例及决定中也不断对党员民主权利的行使作了相应的规定。依据党章，中共中央在1995年制定了 《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，此条例对党员的权利和党的各级组织如何保障和落实党员民主权利作出了具体详尽的规定和要求，为新时期中共党内民主建设提供了非常有力的制度支撑。2001年 7月，江泽民总书记在纪念建党八十周年的讲话中，既强调了要认真落实党员权利，又提出应扩大党员权利的实现范围，指出：“要切实保障党员的民主权利，拓宽党内民主渠道，加强党员对党内事务的了解和参与。”[3]

第四，将发展党内民主作为实现社会民主的前提，希望通过发展党内民主，积极推动人民民主。2002年5月31日，江泽民在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标”，[7]（P2416）“党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是社会主义民主政治的重要优势。发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。”[7]（P2416）党的领导是社会主义民主政治建设的根本保证，党的领导要靠发展党内民主来实现。在任何情况下，我国的民主化进程都不能离开党的领导。人民当家作主，是社会主义民主政治的本质和根本目的。江泽民深刻地认识到：“我们的社会主义民主，是全国各族人民享有的最广大的民主，它的本质就是人民当家作主。共产党执政，就是领导和支持人民掌握和行使管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由。 ”[5]（P317-318）

当前我们在社会主义民主政治建设上面临的一个突出问题，就是要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。依法治国是实现社会主义民主政冶的根本手段，是党领导人民治理国家的基本方略，必须把坚持党的领导同发扬人民民主、严格依法办事有机地统一起来。江泽民关于党内民主建设思想的精华是主张依法治国，以党内民主推动整个社会的民主发展。他明确指出：“党通过国家权力机关制定宪法和法律，并自觉地在宪法和法律范围内活动，以实现党对国家的领导同依法治国的统一，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。 ”[5]（P318）

三、胡锦涛时期党内民主建设的进一步发展和创新

中共十六大以来，党中央继续努力推进党内民主建设，在思考“建设一个什么样的执政党，怎样建设这样一个执政党”这样一个重大问题的同时，采取了许多带有创新性的党内民主建设的新举措，如建立了中央政治局向中央全会报告工作制度、颁布了《中国共产党党员权利保障条例》、在一些地方党组织实行党代会常任制试点和基层党组织领导班子成员直接选举的试点、不断完善和探索发扬党内民主的新规范和新机制等等。其主要的发展和创新集中表现在三个方面：

第一，完善和健全了党内监督机制。2003年12月，党中央颁发了 《中国共产党党内监督条例（试行）》，第一次以党内法规形式对党内监督重点、途径和办法等重大问题作出全面规定，明确提出党内监督的重点对象是各级领导机关、领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人。这对于提高党内监督工作水平，促进党内民主的发展，全面推进党的建设有深远的影响。中共十六届四中全会进一步阐明加强党内监督的具体内容：建立和完善巡视制度，加强和改进对领导班子成员特别是主要领导的监督；建立健全领导干部个人重大事项报告制度、经济责任审计制、年度述职述廉制度、谈话诫勉制度和民主评议制度，依法实行问责制、质询制、罢免制等。[8]（P282）中共十七大报告中第一次提出要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，开始探索党内最高权力的合理分解、科学配置与相互制约等问题。中共十七届四中全会再次重申要“坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力”。[9]

第二，发挥了党代表的作用，扩大了党代表大会常任制试点。按照中共十六大关于“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”的要求，全国各地大胆探索，稳步推进，获得了宝贵经验。试行党代会年会制的地方，赋予每年举行的党代会更多的职能，比如审议党委、纪委工作报告，接受代表提案，增补党委、纪委委员等。这种做法改变了以前党代表只能在五年一次的党代会召开期间发挥作用，全委会很难向党代会负责并接受监督的状况，提高了党代会的权威，促进了党内权力配置和运行的科学化和民主化。试行党代表常任制的地方，赋予党代表提案权、评议权、质询权、建议权等权利，在党代会闭会期间，党代表积极参与重大决策，充分反映选举单位党员的建议和意见，自觉监督党委、纪委及其成员，并接受选举单位党员群众的监督。在试行党代表大会常任制成效比较突出的湖北省罗田县、四川省雅安市和浙江省台州市椒江区等地，都对党代表的产生试行差额竞选。在罗田县，县委书记与普通党员一样，只有通过竞选党代表并胜出，才有可能在党代会上被选举进入县委班子，直到选举成为县委书记。

第三，试行和推广了公推直选的党内选举制度。党内选举制度不断完善，才能充分体现广大党员的主体地位，才能从根本上推进党内民主建设。中共十七大报告明确提出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”[10]公推直选基层党组织负责人可以看做是这些年来党内基层民主发展过程中一次重要的制度创新。所谓公推直选就是在党组织领导下，由党员、群众公开推荐候选人，然后再由党员大会直接差额选举产生基层党组织负责人，从而改变了过去由上级党委直接提名和委任的办法。通过党员和群众代表公推产生候选人，改变了以前由上级党组织垄断提名权的惯例，从而使候选人的民意基础更加广泛；最后再举行党员大会直选产生党组织负责人。这种做法改变了以往的间接选举模式，减少了中间代理环节，从而增强了选举的民主程度。新世纪以来，党内基层民主建设的推进，以乡镇干部选任制度改革为突破口，取得了显著成效。此后，公推直选基层党组织负责人在全国城市社区党组织领导班子的换届中开始推广。

党的十六大以来，中国共产党不断开拓进取，积极探索对执政党的权力制约和党内外监督机制的互动等重大问题，认真思考在社会转型的新形势下执政党民主建设的新方式、新途径。大胆试行党内民主制度的改革和创新，在一些地区率先实行了党代表直选制、党代表常任制、党代表建议书制度、党代表评议制度、党代表大会年会制等等，这些创新党内民主建设的新举措、新尝试取得了明显的成效，尤其是基层党组织负责人的公推直选，有利于保障党员权利，扩大党内民主，获得了党员群众的赞同和支持。

四、党内民主建设的现存问题与未来路径探讨

自改革开放以来，中共党内民主建设经历了邓小平、江泽民、胡锦涛三个时期的发展和完善，在民主建设的理论和实践方面皆取得了很大的成就。但是，客观地看当前执政党内民主建设状况，仍存在着一些不足之处，其主要表现在：

第一，党内民主意识和民主习惯仍显薄弱和匮乏。党内民主意识是推动党内民主最主要的内生型动力,党内民主意识的缺乏必然阻碍党内民主建设的进程,其主要表现在两个方面：一是个别领导干部缺乏民主作风，不尊重党员民主权利，不愿意按照民主集中制原则办事，听不进别人意见，个人专断，使党内生活缺乏讲真话的环境和氛围；二是普通党员忽视自己的民主权利，不关心党内民主制度的落实，漠视宪法和党章赋予的职责。有的甚至认为参与党内事务是上级机关和领导干部的事，不敢行使正当的民主权利，更不敢监督上级领导，习惯于一切由上级决定，自觉不自觉地将自身权利授予少数人行使。目前，党内民主意识的淡薄和民主习惯的匮乏已成为党内民主建设的思想顽疾，严重影响了党的执政能力的提高，使一些良好的改革设想和举措流于形式、难以落实。

第二，党员民主权利尚未得到切实保障，对民主集中制原则的理解和运用在一些党员和党组织中存在着偏差。一些党组织片面强调党员是被管理对象，无视党员是权利主体，使党章规定的党员民主权利往往流于形式，党员的知情权、参与权往往被虚化。在党内的民主选举和党员对选举权的行使上，不少地方和单位仍然存在着形式主义、压制民主，弄虚作假现象，使党员代表不能真正行使应有的民主权利。长期的执政环境淡化了少数领导者的民主意识，在党内政治生活中往往集中多于民主，片面强调下级服从上级，忽视基层群众的意见和党员的基本权利。这种状况这些现象的存在，严重影响了党组织的创造力、凝聚力，影响了党内民主、和谐、团结的气氛，最终影响了中国共产党的民主化进程。

第三，党的代表大会作用发挥有待进一步提高。党的代表大会作为党的最高领导机关，是保障和发展党内民主的最佳形式，从建党之初即被写入党章并沿用至今。目前，党的代表大会在党内民主和权力监督方面，发挥着越来越重要的作用，但与党章赋予它的职能相比，其作用没有得到充分的发挥，仍然存在一些突出的问题，主要表现在：最高决策权行使得不够充分和及时；对党内重要法规的制定权行使得不够；对党的领导机关，特别是对同级党委的重要人事选举、任命、罢免、撤职等权利行使得不够；在党代会休会期间，党员代表无法对党委的决策进行有效的审议和监督。这样的情形，既不利于广大党员代表积极性和创造性的发挥，也不利于发扬党内民主，更不利于党的执政能力的提高。

第四，党内民主的制度化、程序化仍有不完善之处。主要体现在规定和确定党员权利和义务的实体性规定多，而保证其得以实现的程序性规定少，对违反党内民主程序、行为的问责机制尚未健全，影响了制度功能的充分发挥。例如，应有的党内信息公开制度，党员权利保障制度，党内罢免制度，党代会的询问及质询制度，党员参加党的政策问题讨论制度，党员代表参与监督纪委工作制度等仍然缺乏实施和操作规范，党的代表大会常任制度有待于进一步普及，批评与自我批评的优良传统缺少相关制度和程序的落实保证，没有为党员参与、决定和管理党内事务创造和提供必要的条件。如果没有制度的保障和具体的程序规定，党内民主就不能得到真正的落实，更不能充分发挥其持续性的作用。

仔细考察改革开放以来中共党内民主建设的发展历程，不难发现，中国共产党在民主化的道路上已迈出了坚实的一步，党内民主建设亦取得了令人瞩目的成就。但是，对一个执政党来说，如何提高全体党员的民主意识，如何实现党内民主的制度化、程序化、规范化还任重道远，仍需不断探索、不断创新、继续努力。对未来中共党内民主建设的路径，我们试做如下几点思考和探讨：

首先，要强化党内的民主意识。要在广大党员中加强教育和宣传，让党员充分意识到自身的主体地位，进一步激发党员参与党内生活的积极性，从而唤醒党员的民主意识。同时，开展多种方式的党内民主活动，引导广大党员提高主人翁意识，进而激发党员运用自我权利的主动性。党员的民主意识是权利意识和责任意识的有机统一，在强调党内权利意识的同时，也要加强对责任意识的培养，否则会导致权利与义务的脱节。在党内民主生活中，不仅要有积极参与的热情，还要有对党内民主发展的理性思考。如果党员只会享受权利而对党的事业没有高度的责任感，这也会损害党内民主的发展，所以还要提高党员的责任意识，激发党员的政治责任感。应该让党员在党的生活中不仅做到积极主动，而且还能坚持原则和顾全大局，从而促进党内民主健康积极的发展。

其次，应设计和建立完善的、切实可行的制度来保证党员民主权利的行使。党内民主建设应以保障党员权利为基础，同时，保障党员权利又是发展党内民主的主要目的和检验党内民主发展程度的标尺。但党员权利的保障和实现很难做到一步到位，它需要有相关的制度作保障。民主过程中必须保持政治参与和政治制度化之间的平衡，超过政治制度化所能容纳限度的过度政治参与会引发参与混乱，影响政治秩序的稳定，导致政治动荡，这就需要我们在党内的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督过程中建立和完善一系列的制度。

再次，要使民主制度发挥其应有的政治功能，必须设计符合国情、党情、民情的具有可操作性的程序。例如，如何实现党务公开、如何落实党内民主选举、如何根治党内出现的官僚化等问题，皆应配备以具体的规范化的落实措施。未来一段时期，党内民主会处在由单项突破向系统性推进过渡的关键时期，党内民主建设需要自上而下的系统运转和更高层面的战略规划。所以，搞好党内民主建设一个易于操作、切实可行的战略路径是先建立规则，再普及权利。这种路径不仅有利于不断扩大政治参与，逐步推进党内民主，而且有利于真正落实党员各项权利，寻求党内民主发展的突破。

最后，应继续思考和探索如何以党内民主推动人民民主，从而为党内民主发展提供良好的社会环境。以党内民主推进人民民主是不断完善我国社会主义民主建设的突破口，中国共产党在国家政治体系中的核心领导地位，决定了党内民主对人民民主的先导性。中共党内的大政方针和行为准则不仅对全体公民利益产生重要影响，而且对公权力机关和社会组织也起着极大的影响和支配作用。因此，作为执政党的中国共产党在保障人民民主的真实性和实现最大多数人的意志的基础上，其党内民主的完善与落实必然会对人民民主的巩固与发展起到示范和推动作用。同时，党内民主与人民民主是互相制约和互相影响的，人民民主的发展也会促进党内民主的发展。因为党内民主和人民民主有很多特征与要求是一致的:“即以平等为前提，以公开为条件，以权利为内核，以代议制和选举制为基本途径。 ”[11]（P341）也就是说，党内民主与人民民主有着内在的关联性、统一性和互动性。一方面，整个社会民主意识的不断增强，必然会强化党内的民主意识，使党员更加主动地参与党内事务。另一方面，随着新形势下经济、政治和文化发展模式的不断变革，客观上会对党的执政理念和领导方式的改革与创新形成压力，进而推动中共党内的改革和创新。所以，人民民主的不断发展也会给党内民主的发展提供良好的社会环境，从而反过来又推动了党内民主建设的发展。

[1]邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[2]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

[3]江泽民.在庆祝建党八十周年大会上的讲话[N].人民日报,2001-07-02.

[4]江泽民.全面建设小康社会 开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2002-11-09.

[5]江泽民.论党的建设[M].北京:中央文献出版社,2001.

[6]江泽民文选:第1卷[M].北京:人民出版社,2006.

[7]十五大以来重要文献选编:下[M].北京:人民出版社,2003.

[8]十六大以来重要文献选编:中[M].北京:中央文献出版社,2006.

[9]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[EB/OL].www.gov.cn,2009-09-27.

[10]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2007-10-16.

[11]周叶中,邓联繁.党的作风建设的新视野——基于宪法学思维方式的一种研究[M].北京:人民出版社,2002.