“六维一体”城市公共卫生应急管理体系建设研究

孟晖 ，罗娟 ，陈琪 ，郑露露 ，张书滔 ，时政

1.成都大学附属医院临床医学院，四川成都 610106；2.成都大学食品与生物工程学院，四川成都 610106；3.成都大学基础医学院，四川成都 610106

***总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议中，提出完善重大传染疾病防控机制，健全国家公共卫生应急管理体系。各级政府积极响应党指挥，详细部署城市传染性疾病防控工作，以新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实中央、省委、市委关于重大公共卫生事件防控的总体部署和要求，科学防治、精准施策。我国在应对重大突发公共卫生事件上取得了一定的成就，如成功防治传染性非典型肺炎（SARS）等[1]，但我国在城市突发性公共卫生安全应急机制和管理体系仍存在一些问题，如反应速度迟缓、防控力度不足、防控覆盖面过小等，为防止今后重大传染性疾病再次大规模袭来，课题组基于积极参与传染性疾病防控实践的经验，提出了从封闭控制、开放支持、联防联控、激励约束、全科医学、应急保障六个维度来健全城市公共卫生应急管理体系，以提高城市解决突发性重大公共卫生事件的管理能力和应对水平，促进城市功能完备和经济社会的发展。

1 城市公共卫生应急防控体系现状

突发重大公共卫生事件会给人民的生命安全、国家的经济以及其他领域带来巨大的冲击，各级政府积极响应党的防控部署，陆续对所辖区域进行了重点封闭管控，其具体措施包括：对外来人员的出入进行严格登记、对各大公共场所进行全面消毒、对各大社区应急物资提供充足保障，在传染病进一步蔓延前，做好进一步的防控工作。 但是经调查分析发现，现有的城市公共卫生应急防控体系仍存在以下不足。

①市民对全科医学的了解程度不高。在重大突发性公共卫生事件爆发初期，各地区主要通过综合性医院和传染性疾病医院进行应急防控和诊断治疗。许多疑似患传染性疾病的患者倾向于选择到大型综合性医院寻求专家就诊，而不愿选择基层医院的全科医师就诊，导致传染病爆发区域的各大综合性医院人满为患，加重了传染性疾病的院内传染，感染的确诊人数也很快超过了医院所收治极限[2]。 产生这种现状的最关键原因就是各地区对全科医学的发展和大力宣传不足，导致许多民众对基层医院和全科医师的实力仍然存在较大怀疑，最终使得各大医院的就诊通道无法满足人民需求。尤其是重大公共卫生事件发生时，一旦家人有头痛脑热，就会自主联想到自己是否感染病毒，继而很容易恐慌。 从主观感受出发，本身疾病会引起生理、心理的应激反应，过度紧张和担忧，身体的抗病毒反应越严重，加剧病情，甚至产生高度疑似病毒感染的症状。这些都是源于人们对公共卫生事件的过度恐慌，对于传染疾病的认知比较缺乏。 尤其是我国农村、偏远地区，由于网络不够发达，发生公共卫生事件时，他们接收消息的途径非常封闭，甚至对公共卫生事件完全无任何认知，一旦发现身边有人感染疾病，只一味恐慌。

②当前各大城市缺乏对“缓冲空间”的合理规划。快节奏的生活方式和高效的交通工具使得城市在走向快速便捷发展的同时，也给突发性传染病提供了便利的传播途径[3]。 当前“快节奏”的城市标签背后折射出现代城市空间缺乏足够的绿化环境和开阔的场所。此外各个城市对大型公共场所和交通工具的应急疏散管理系统也存在一定的漏洞，尤其是中心城区，人口集中，一旦突发传染病，将导致大面积的集中感染，并且在大范围内，短时间得到扩散，且现代交通非常发达，个人活动轨迹广泛，在短时间内可以跨省、跨市，在突发性公共卫生事件中，一旦扩散，将导致严重的局面。

③目前国内外融合了众多学科对健康城市进行研究，但是在城市应对重大突发公共卫生事件，尤其是应对重大传染性疾病方面的规划研究却涉及较少[4]。 自从2003 年“非典”后，我国就一直加强对城市公共卫生体系的建设，完善城市公共卫生事件应急体制。 2016 年国家疾病预防控制中心对50 余个市（县）医疗机构的公共卫生应急水平进行随机抽样调查，发现大多数医疗机构的应急水平一般，应急队伍管理、应急物资储备和应急培训演练等方面评估结果较差。各大城市在医学人才培养、人才储备以及城市应急体系建设等方面仍未引起足够重视、准备工作不够充分[5]。

因此，该课题基于近年来国内重大突发性公共卫生事件的应急管理现状，提出了“六维一体”城市公共卫生应急管理体系建设，以此来提高城市应对突发性重大公共卫生事件的能力。

2 “六维一体”体系

2.1 封闭管控

在突发重大公共卫生安全事件时，为了防止传染病的进一步扩散，政府往往会对城市进行封闭管控[6]。例如加强市场监管，重点检测来自传染性疾病风险等级较高地区的重点商品，完善商品的溯源管理和流动轨迹管理；强化对出入境人员的口岸检疫、受控转运、隔离观察、医疗救治等闭环措施，杜绝病例输入或输出；对特殊的患者采取单循环就诊流程。 但与此同时，封闭控制也带来了一些不利的影响，如加大了民众的心理压力，影响市民日常家庭生活、容易引发社会关系冲突等。 因此政府在实施城市流动限制后应完善相关生活保障、医疗救助及心理关爱等机制，保障社会的正常秩序。

2.2 开放支持

当一个城市启动封闭管控后，其周边的省市也应积极参与构建生活物资和医疗资源安全运输网络，维持整个城市的正常运行秩序[7]。对于高风险感染地区，不论是在通信网络、交通运输还是物资流通方面都应做到“严防”，而不是“隔绝”；加强封闭城市同省内外、国际间的信息互通和技术合作；提高传染病风险监测预警，深入落实相关防控标准、规范、指南的制定；创新卫生援助机制与合作模式，一同构建人类卫生健康共同体。

2.3 联防联控

重大突发公共卫生事件发生后，政府应立即启动多部委协调工作机制平台，建立健全多部门联防联控机制[8]。如加强与海关、机场、边检等协同联动；健全口岸输入性传染病联防联控工作机制；在城市内部的基层政府部门、疾控和医疗机构以及各大企业进行防控上的交互；制定城市公共卫生联防联控体系和维持城市公共服务正常运行机制，构建“政府调控、社区防控、医院救治”的应急联动体系。

2.4 激励约束

各级部门应加大表彰力度，大力宣传重大突发公共卫生事件防控中的先进个人事迹，嘉奖重大突发公共卫生事件防控中的先进个人[9]。 严格落实一线防控医务人员的工作补助，对重大突发传染性公共卫生应急处理、诊疗救治、科研等方面作出突出贡献人员要进行嘉奖，在职称评定、评优评先给予倾斜。 从补助嘉奖、培养发展、后勤保障、保险保障、子女入学等多个方面解决一线防疫人员及家属的实际问题。 预防、控制突发传染性疾病不仅仅是政府的职责所在，也是每个公民应尽的义务。应制定相应惩处措施，对传染病防控行为进行约束；对拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定或命令、拒不配合或故意躲避传染病疾病防控排查的，将根据相关规定进行处罚。

2.5 全科医学

大力健全和完善城市的基层全科医疗体系，提高市民对全科医学的了解程度。在重大突发卫生公共事件中，面对突然暴增的患者和疑似患者人数，除了大型医院对重症患者进行救助外，疑似患者和部分轻症患均可以下沉至社区管理。基层医疗可以起到分散医疗资源的作用，同时可作为大型医院医疗保障的有效补充，减轻大型医疗机构就诊压力。

2.6 应急保障

在完善城市传染性疾病防控的基础上，加强韧性城市的建设，以便能够在应对和适应外来冲击的同时，又能够迅速恢复对于灾情的预防、准备、响应及快速复原的能力[10]。 政府部门按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，健全物资应急保障机制，提升对公共卫生事件应急处置能力，加强传染性疾病防控和救治知识培训及技术演练，对相关环节开展全员全过程培训，重点科室还要针对疾病相关特殊医疗技术组织开展专项培训。

3 城市公共卫生应急防控体系构建

3.1 提升城市公共卫生事件应急能力

3.1.1 政府调控能力 坚持及时发现、快速处置、精准管控、有效救治的原则，有力保障人民群众生命安全和身体健康，促进社会经济秩序全面恢复[11]；对重点场所（如商场、超市、公园、旅游景点、运动场所、图书馆、博物馆）、重点机构（如养老机构、福利院、监所）落实人员进出管理、人员防护、健康监测、消毒等防控措施；关注重点人群和校园防控，依托政府一体化政务服务平台，推进人员安全有序流动。

3.1.2 社区防控能力 科学划定防控区域范围至最小单元（如楼栋、病区、居民小区、自然村组等）；采取限制人员聚集性活动、封锁等措施，切断传播途径，尽最大可能降低感染风险[12]；做好健康教育、环境卫生治理、出租房屋和集体宿舍管理、外来人员管理等工作，做到精准防控；社区要及时公布防控区域相关信息，同时积极发挥社区志愿者作用，对居民的身心做好关心关爱；出现传染病的社区要加强对密切接触者的排查和隔离管理、终末消毒等工作，必要时采取限制人员聚集性活动、封闭式管理等措施。

3.1.3 医疗救治能力 坚持党建引领医院高质量发展，抓住国家“双中心”、省级区域医疗中心建设的契机，着力打造高水平高质量的医院；全面提升医疗机构的监测能力、流行病学检查、重大传染病和突发性公共卫生事件处置能力，实行预检分诊和发热门诊工作一体化闭环管理[13]；加强重点科室、重点部门和重点环节的院感管理；打造品牌学科、培育优势学科、扶持薄弱学科，引领医疗技术快速发展，全面提升医院综合实力和服务能力。

3.2 提高城市公共卫生事件应对水平

3.2.1 增加人才储备 要不断强化应急专家队伍建设，建立充足的重大公共卫生应急和医疗急救人才储备，提升重大公共卫生事件应对能力[14]。 一是扩大公共卫生人才的培养规模，二是从人才的选拔标准到与我国公共事业未来发展相适应的人才培养模式，形成科学体系，提前做好职业规划，打通公共卫生人才的职业通道，从而建立起一支技术过硬、数量充足的公共卫生人才储备队伍。

3.2.2 加快人才培养 要不断强化公共卫生应急处理人员的培训，提升全市各类卫生应急队伍应对重大突发性公共卫生事件的组织指挥能力、综合协调能力和现场处置能力[15]。 要全面优化医学人才培养结构，加大全科医学人才培养力度，立足于全科医学教育与当前实际需求相结合的基础上设立全科医学学科，推进全科医学人才梯队建设和发展。建立重大公共卫生事件防治人才院校教育、毕业后教育、继续医学教育相衔接的终身教育制度；加强防控、救治、研究相结合的复合型人才培养；建设公共卫生教育培训基地，推进传染性疾病防治人员培训全覆盖。

3.2.3 加大人才激励 严格落实一线防控医务人员的工作补助，对重大突发公共卫生事件应急处置、诊疗救治、科研等方面作出突出贡献人员要进行嘉奖，在职称评定、评优评先给予倾斜。 从补助嘉奖、培养发展、后勤保障、保险保障、子女入学等多个方面解决一线防疫人员及家属的实际问题。通过激励保障制度，营造不怕困苦，攻坚克难的积极氛围，充分发挥专业队伍认真履职的刚性作用。

3.3 完善城市公共卫生事件应急体系

3.3.1 联防联控体系 建立常规的医疗卫生服务体系与公共卫生应急体系之间的良性联动机制，健全多部门联防联控机制，完善信息通报、会商研判、措施联动等工作制度和运行机制[16]。 完善集中患者、集中专家、集中资源、 集中救治和远程诊疗的重大传染病救治运行机制。完善救治网络、应急指挥、监测预警、响应处置、应急防控物资生产供应、药品供应、医保支付、人才队伍建设、商业保险等工作制度和运行机制。完善传染病防控社区网格化服务管理体系，健全基层重大传染性疾病排查协同联动机制， 形成全社会共同参与传染病防控局面，为传染病防控交流搭建平台，加强市内区域间卫生应急协同联动，实现全市卫生应急资源相互共享、优势互补、协同发展。

3.3.2 物资保障体系 构建重大突发公共卫生事件环境下的应急物资保障供应体系，提高快速反应能力，保障传染病防控需要。优化物资保障体系的制度顶层设计，建立稳定常态化的具有权威性的应对协调体制机制；做好关键重要物资生产的空间布局，建设常态化应急物资生产保障基地；建设科学的卫生事件应急管理物资库存储备体系，科学分析传染病防控物资需求的品类结构、时效要求等，建立预测模型[17]；建设快速应急物资的物流配送体系，建设一支“平战结合”的应急物资配送体系，保证物资配送渠道畅通。

3.3.3 科普导向体系 建立健康科普导向工作机制。落实健康成都行动，维护全生命周期健康，加大对重大突发传染性卫生事件的宣传力度，提高人们主动防控的积极性和主动性[18]。 建立科普专家资源库，打造一批高水平科普基地，提升科普专家公信力，提高科普宣传引领力。发挥融媒体作用，完善健康科普工作机制，做好科普导向工作，倡导健康文明生活方式。

图1 “六维一体”城市公共卫生应急体系构建流程

3.3.4 建立应激财务管 城市在应急管理委员会下成立应急财务管理组织机构， 选取小组成员， 包括财务、认识、基建、总务、设备等，每个管理部门之间相互关联，又相互独立，积极响应城市应激管理方案和战略。 根据应急战略摸排城市现有的可利用资源，充分利用科室专科运营助理力量，在纪委监督下，将一线需求转化为应急预算，不断争取到更多的物资和政策支持，保证应急物资。 财务作为一切活动的重要前提和保障，财务部的管理非常重要，对应急财务管理主要是对应急科目进行预算，还要完成预算编制、执行控制、应急审批制度、流程制度、应急患者费用管理、物价管理等方面进行统一的协调管理，是一项非常重要且复杂的工作，一定要根据市场经济、公共卫生事件等具体情况，提出管理建议。

4 结语

为完善城市应急管理体系，提高城市治理能力，各级政府积极响应并贯彻落实***总书记关于健全国家公共卫生应急管理体系的重要讲话精神，全面提升城市应对公共卫生安全事件的能力，完善重大传染病防控体制，加快健全公共卫生应急管理体系的建设，把握城市公共卫生安全治理基本规律和国家中心城市建设内涵，统筹传染病防控和社会经济发展。

课题组从封闭控制、开放支持、联防联控、激励约束、全科医学、应急保障六个维度聚焦城市公共卫生事件应对能力，加速构建城市公共卫生安全管理体系，使各大城市在将来面临突发性公共卫生安全事件时能够在第一时间内采取有力的防控措施，最大程度上降低突发性公共卫生安全事件给社会带来的危害，不断提升城市的应急处置、疾病防控、医疗救治、科研攻关等能力，为加快践行新型城市规划提供坚实的公共卫生安全保障。