保护优先与综合管理的创新实践——《四川省湿地保护条例》评析

高正

（苏州大学王健法学院， 江苏 苏州 215006）

九寨沟湿地（艾芸 摄）

2010年7月24日四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过并公布的《四川省湿地保护条例》（以下简称《条例》）已于2010年10月1日正式施行。该条例建构了一套相对完整的湿地保护法律体系，创设和践行了颇具特色的法律制度安排，在通过湿地立法对湿地整体保护的实现路径方面有着较为鲜明的特色，对预防和治理湿地环境破坏、保护生物多样性提供了及时有效的法律保障。

1 凸现了四川湿地保护的针对性与必要性

四川省在湿地保护管理方面面临着较为严峻的形势：一是现存自然或半自然湿地仅占全省土地面积的8.7%，且数量减少、质量下降的趋势仍未得到有效遏制；二是内陆湿地的大量丧失直接导致淡水存蓄量减少，许多自然湿地作为“天然水库”的功能已经消失，进而直接减少了地下水补充，加剧了水资源危机；三是湿地保护的六大主要威胁因素——开垦与改造、污染、资金投入不足、湿地生物资源过度利用、泥沙淤积和水资源不合理利用仍然严重；四是湿地资源监测体系虽然初步建立，但其对湿地的保护管理能力还很不健全，与湿地保护的目标任务明显不相适应；五是湿地保护财政投入短缺，远远不能满足实际需要。

造成上述湿地保护与管理严峻形势的成因主要是立法的缺失。我国在中央层面尚未出台统一的湿地资源保护法律或行政法规，现行立法不能从湿地资源的整体出发，只能将湿地中的水、动物、植物等资源拆解进行单独的保护，这样做违背了湿地生态系统发展运行的规律，所以收效甚微；此外，虽然湿地资源的生态功能非常重要，但由于其蕴含了丰富的动植物、水和土地等资源，而且由于国家现行立法尚未明确对湿地的严格保护管理措施，造成人类对湿地资源的无度开发利用已经严重超越了湿地系统的生态承载力。可见，加强湿地保护，维护湿地生态功能的前提是完备的立法。只有通过制定并实施法律，对上述重要问题作出明确界定，对湿地资源开展各种严格具体的管理和保护措施才能成为可能。《四川省湿地保护条例》正是基于上述考虑而出台的，它的制定和实施将为四川省湿地资源的严格保护和管理提供扎实有效的法律依据。

2 清晰地界定了“湿地”与湿地资源”的内涵和外延

对于法律法规而言，概念的准确性决定了该法律法规所调整范围的边界。对“湿地”及“湿地资源”进行清晰、明确的界定是确保《条例》准确适用的前提。《条例》第3条规定：“湿地是指具有重要生态功能的常年或者季节性的潮湿地域，主要包括沼泽地、湿原、泥炭地以及湖泊等生态功能明显的水域。湿地资源是指湿地及依附湿地栖息、繁衍、生存的野生生物资源。”四川省湿地资源丰富，类型复杂，“湿地”或“湿地资源”概念的准确界定对于避免《条例》与其他法律法规的适用范围冲突，以及避免同一法律体系的不同法规之间对湿地概念的不同理解而出现多重管辖或无人管辖的局面奠定了基础。

3 贯彻了对湿地资源的保护优先的原则

湿地可作为直接利用的水源或补充地下水，又能有效控制洪水和防止土壤沙化，还能滞留沉积物、有毒物、营养物质，从而改善环境污染；它能以有机质的形式储存碳元素，减少温室效应；湿地还是众多植物、动物特别是水禽生长的乐园，是生物多样性保护的重要方式和途径……它因有如此众多而有益的功能而被人们称为“地球之肾”，是人类赖以生存和持续发展的重要基础。

相比湿地中各种自然资源的经济价值，对人类的生存发展而言，湿地的生态功能更为突显，加之湿地资源一旦被破坏往往难以再恢复，因此对湿地资源的保护应当贯彻“保护优先”的基本原则。即在湿地资源的开发利用与保护之间，保护是第一位的，开发利用必须服从保护的要求，对湿地的开发利用不得超越湿地资源的生态承载力，不得以破坏湿地的方式开发利用湿地。《条例》的一项重大创新就在于其首次将“保护优先”作为一项基本原则写入立法中，并在具体制度的设计和实施中明确贯彻了保护优先的要求。如除了将“为了加强湿地保护，维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用”作为《条例》的立法宗旨和立法目的外，其第4条明确规定湿地管理应当首先遵循贯彻“保护优先”的原则；同时《条例》第19条也规定：“开发利用湿地资源应当按照湿地保护规划进行，不得破坏湿地生态系统的基本功能，不得破坏野生动植物栖息环境。”保护优先原则的主旨是为了平衡局部利益与整体利益、短期利益与长远利益之间的冲突，为了保护生态安全的公共利益。保护优先原则在内容上要求对湿地的合理利用，从而在立法上严格控制了对湿地的不合理开发利用和污染破坏行为，使湿地资源能够得到持续利用。

4 理顺了现有法律法规框架下的湿地行政管理体制

作为一种特殊资源，湿地功能之发挥在于其构成诸要素之间相互制约、相互联系所形成的动态平衡的生态系统整体的作用。我国现行法律法规却没有将湿地作为一个独立的生态整体加以考虑，而是按照人类开发利用湿地资源的意图将湿地生态系统简单拆解为动物、植物、水、土地等单一的自然资源，然后分别规定一些开发利用和保护管理的单项措施。上述思路在立法体系上体现为各自然资源单行立法；而在管理体制上则体现为关于湿地管理的多重行政管理体制。如林业部门主管湿地中的森林和陆生野生动植物资源保护，环保部门主管湿地中的水污染防治，农业部门主管湿地中的水生野生动物资源保护，国土资源部门主管湿地土地资源的开发利用和保护。湿地资源只有实施统一管理，才能保证其功能的整体发挥。

《条例》的一项创新之处就是在现行法律法规规定的行政管理体制框架内，通过对湿地行政管理职权的重新整合，在一定程度上实现了对湿地资源的综合管理。第一，《条例》创设了湿地保护统一监督管理部门，并赋予其相应的职权。根据《条例》第5条的规定，县级以上地方人民政府林业管理部门及其所属的湿地管理机构是具体负责湿地保护的组织、协调、指导和监督工作的机构，林业部门及湿地管理机构可以依据《森林法》及《野生动物保护法》的相关规定行使相应的行政管理职权，保护湿地中的森林及陆生野生动物资源。此外，为实现行政职权的综合化，《条例》第22条还首次在湿地保护领域创新性地通过运用行政委托机制，使有关湿地保护管理的行政处罚权在一定程度上实现了一体化和综合化，即依法享有湿地保护管理职权的相关管理部门，如国土资源、环境保护、建设、水利、农业、畜牧等，可以依据《条例》的规定将其有关湿地保护管理的行政处罚权委托给湿地管理机构行使。这样的规定有助于湿地管理机构从湿地生态系统保护的角度，统一运用依据法律规定本来分属于各管理部门的行政处罚权，对污染和破坏湿地资源的各种行为依法实施严格的监督管理。这即维护了上位法的尊严，使现行法律的规定得到了遵守和维护，又能有效弥补现行法律规定的不足，严格保护湿地资源。

第二，《条例》还特别重视各级地方人民政府在湿地保护中的功能和作用。各级地方人民政府不同于其职能部门，其拥有综合管理辖区政治、经济、社会和环境的职能，其能充分协调、调动各组成部门的积极性和力量统一完成某项工作。因此赋予各级地方人民政府相应的职权可以使有关湿地保护的行政管理体制更加健全和完善。为做到这一点，《条例》第5条首先明确规定了县级以上地方人民政府在湿地保护管理方面的地方政府负责制，要求各县级以上地方人民政府负责本辖区内的湿地保护工作；其次，《条例》还特别重视乡镇人民政府的作用，规定乡镇人民政府应当配合有关部门做好湿地保护工作。这样规定的意义非同寻常，即有利于发挥政府在湿地保护管理方面的作用，又充分尊重了四川省湿地资源保护管理的现实情况，即湿地资源分布广泛、有关职能部门执法力量分散，而基层的主要执法力量都集中于乡镇一级。

5 规定了清晰具体的湿地保护制度

《条例》还提出了一些具体的湿地保护制度与措施。首先是湿地补救与恢复制度，其第15条规定：“县级以上地方人民政府应当按照湿地保护规划采取措施，对退化的湿地进行恢复。因缺水导致湿地功能退化的，应当建立湿地补水机制，定期或者根据恢复湿地功能需要有计划地补水；因过牧导致湿地功能退化的，应当实施轮牧、限牧，退化严重的实行禁牧；因开垦导致湿地功能退化的，应当退耕还湿。鼓励和支持公民、法人和其他组织自愿从事湿地恢复活动。” 《条例》所确立的湿地补救与恢复制度，开创了湿地恢复补救立法的先河。这不仅为其他省份制定湿地保护条例提供了可供参考的蓝本，更为国家制定有关湿地保护的专门立法提供了经验借鉴。

其次是湿地生态效益补偿制度。一般而言，湿地保护主要是通过对相关经济活动的限制与禁止来实现的，但湿地同时又是由各种不同权属的自然资源要素所构成的，因而对开发利用活动的限制或禁止会导致资源使用价值的限制，客观上必然会造成自然资源所有权人或使用权人财产权益的损失。其实质是为了社会福祉的维护而牺牲了个人利益。如果这种牺牲单单由个人承担，显然是不公平的。因此，立法需要在保障社会利益的同时最大限度地保障相关人的权益。《条例》第16条明确规定，“实行湿地生态效益补偿制度，从事湿地保护、利用和管理致使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，应当依法给予补偿，并对其生产、生活做出妥善安排。”这些规定有效平衡了社会公益和相关权益人的私益，更是从立法上填补了我国湿地生态效益补偿法律制度的空白。

此外，《条例》还建立了对湿地动态保护的湿地调查监测制度，规定了若干湿地保护的具体禁止或者限制的措施，为湿地保护管理提供了较为全面和细致的法规依据。

我们也要看到，尽管《条例》在政府职责、湿地调查监测机制、湿地生态效益补偿和补救机制等方面作出了新的探索，但在湿地资源的环境影响评价及开发许可制度、湿地管理与保护的资金保障、条例具体实施办法或实施细则、冲突解决机制和法律责任等方面仍需进一步的建设或完善。

总的来看，《条例》明确把“湿地”作为一个独立整体的资源类型加以保护，明确规定了“保护优先”的原则，并独具匠心的创设和践行了许多湿地保护制度，必将对四川省实现经济社会可持续发展起到推波助澜的作用。但是，单纯寄希望于一部条例或者法规完全实现对湿地的保护，显然是不够的。湿地的保护不仅在于《条例》规定的各种法律制度功能发挥以及相应配套措施的建构实施，更需要全社会的共同努力，涉及许多部门、行业的具体工作，也有赖于社会公众环境与资源保护意识的强化。