关于保障城市再生资源规划用地的提案

中国再生资源开发有限公司总经理 管爱国

关于保障城市再生资源规划用地的提案

中国再生资源开发有限公司总经理 管爱国

案由：

习总书记强调：“普遍推行垃圾分类制度，关系13多亿人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围”，标志着中国垃圾分类工作迈入全新阶段，从战略层面将垃圾分类提到新高度。这也是生态文明建设的内在要求，国务院于2015年发布了《中共中央国务院关于加快生态文明建设意见》及《生态文明体制改革总体方案》，再次强调了废旧物资回收行业和再生资源行业的重要性和不可或缺性。然而，我国的垃圾处理需求缺口持续加大，与国民经济和城市建设的发展要求仍有较大差距，引起社会大众的强烈关注。经全国调研，发现我国城市生活垃圾环卫回收网络与再生资源回收网络“两网融合”后出现“生活垃圾有出口、再生资源无出口”的相悖难题，导致废旧物资回收人员无作业场所，不利于我国提倡的“减量化、再利用、资源化”的原则。现提出以下建议。

1“两网融合”生活垃圾有出口，再生资源无出口

当前，我国废旧物资回收网络与生活垃圾收运网络出现脱节，大量社区废旧回收站（点）和集散市场被拆除，回收人员被驱除。2015年全国各类回收站（点）近30万个，比2014年减少约5万个，回收人员一年内锐减300多万人。原本应该进入废旧物资回收网络的垃圾进入到了生活垃圾收运网络，而负责生活垃圾收运的环卫系统垃圾房、垃圾清运车辆等设施、设备不适合资源回收用途，又造成居民交投不便，随意丢弃。“两网融合”变成“两网断裂”，生活垃圾有出口，再生资源无出口，导致了以下问题的出现。

一是我国的生活垃圾产生量呈现快速增长态势，不断增加土地、环境的压力。2015年全国城市（包括县城）生活垃圾年产生量为3.18亿t，年均增长7.54%，2015年同比增长10%，其组成成分日益复杂，对环境有害的废弃物增多，处理难度和挑战加大。其中，对城市居民生活影响最大的是因网购发展迅速而大增的城市包装废弃物，快递垃圾污染正在迅速蔓延。2015年，我国400多万t包装垃圾中，消耗编织袋约31亿条、塑料袋约82.68亿个、封套约31.05亿个、包装箱约99.22亿个、胶带约169.85亿m、内部缓冲物约29.77亿个，而仅胶带总长度就可以绕地球赤道425圈。超过300亿件的快递正面临着过度包装、二次包装、使用不环保的劣质包装材料、包装回收再利用难等难题。

二是再生资源利用量大幅减少，无法实现“减量化、再利用、资源化”目标。2015年，10大主要回收品种国内回收量为2.34亿t，同比下降3.7%。原有回收网络消失，垃圾分类处理功能失效，大量废旧物资没有出口，只能混入生活垃圾，环卫部门负责的生活垃圾网不但超负荷运转，而且主要城市已出现废旧物资品种如包装废弃物、废钢铁、废塑料、废弃电器电子产品规模化迁移潮。成千上万吨的废旧物资被废品回收者转运到荒僻的城郊、山沟或是附近的农村地区倾倒、堆存，并在这些土地上进行非正规的再生资源分拣、处理加工等行为，农村土地正快速地被隐蔽性强的“垃圾围村”蚕食，城市废旧物资的二次污染风险转移到了农村地区，对农村生态环境造成巨大影响，给农村居民的生命、生产安全带来巨大隐患。

驱逐再生资源回收网点还带来几个弊端，一是大大降低城市垃圾处理的经济效益。比如北京的近672万t城市生活垃圾中，废纸占22%，塑料占15%，玻璃占3%，金属3%，厨余46%，砖瓦2%，织物3%，不可回收垃圾和有害垃圾约6%，如运用“分类收集+综合处理”方式，能使大部分生活垃圾进行无害化处理并再利用，则兼具了经济效益、环境效益和社会效益，如驱逐市区回收网点，“混合收集+填埋”是没有受益的，还产生了高额的运输和填埋成本。二是人为切断了再生资源回收利用的产业链条。再生资源回收网络不仅涉及集中回收，还涉及废弃资源的集中装载、运输、分拣、分类、整理、拆解、打包、临时储存和初加工等协同处置环节，要求城市必须致力于回收体系的建设，在城市范围内建立大量的规范回收站（点），将包装废弃物等进行分类后，收运系统才有条件通过定时回收、集合中转等方式，运输至专门的处理中心进行再循环、再制造处理。再生资源回收网络讲求共建共享，降低“邻避”效应，才可与大后方的大型园区综合利用链条无缝高效对接。三是因退出该行业的从业人员目前约达300万人，城市垃圾减量及再生资源产品的回收必然受到很大影响。对照现在我国常住人口56.08%和户籍人口39.9%的城镇化率，要实现1亿人左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。不考虑垃圾分类等因素，到2020年因为城镇人口增加将导致城市每年新增垃圾处理量3 000万t，城市生活垃圾处理形势相当紧迫。

2 城市重生活垃圾轻再生资源回收的主要原因

当前垃圾分类的主要目标已经发生了根本性的变化，推行“两网融合”是为了实现“减量化、再利用、资源化”的目标，而如今推行的垃圾分类做法重生活垃圾、轻再生资源，无法形成统一、协调的协作体系。

首先，目前政府推行垃圾分类的重点是生活垃圾，却把同属于生活垃圾范畴内的废旧物资人为分离。废旧物资的资源属性和环境属性已经上升到前所未有的高度，不再是小商小贩的买卖行为，必须也要纳入城市综合管理体系统筹考虑，才能“治标又治本”地解决中国垃圾处理的困境。

其次，“两网融合”未适应新形势。随着20世纪80年代供销社废旧物资回收体系的淡出，“拾荒大军”的涌入和退出，逐渐削弱了废旧物资回收网络的主体功能，两网之间割裂运行，无法形成协同协作的整体。

三是城市的配套规划缺位，多头管理存在冲突。生活垃圾回收网络与再生资源回收网络不配套、不兼容。目前，全国大部分地区再生资源回收网点与生活垃圾收集站属于分别设立。《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（以下简称《规划》）明确指出，垃圾收集隶属于公共设施，各地对其规模、布局和用地进行统筹安排并组织编制专项规划，纳入土地利用总体规划、城市（镇）总体规划和近期建设规划，并按规划统一布局设置；其中提到的再生资源回收网点却未纳入城市建设规划，进社区设点存在很大障碍，已设置的回收站（点）常因不符规划而被全面取缔或者强制拆除取缔。

另一方面，商务部于2006年开始推动建设的90个再生资源回收体系建设试点城市遭遇80%以上拆除率的局面。国内许多省市的城市管理委员会、城市建设局、市政园林局等机构纷纷对市区内的废旧物资回收行业开展了一轮联合整治活动，比如河北省石家庄市已经将1 000多家网点包括其房子和流动车完全拆除；不少市辖区在半月内拆除了百余家废品收购站。有的城市已经将所在城市持证经营的规范回收站（点）拆除或迁出。近10年，中央财政促进服务业发展专项资金支持了至少50 000多个网点、350个分拣中以及近70个集散市场的建设，这些体系内的社区废旧回收网点面临前功尽弃的命运。

3 再生资源与环卫“两网融合”发展为大势所趋

在我国走绿色发展、循环发展、低碳发展道路，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局的时期，再生资源回收网络与环卫回收网络的“两网融合”发展是大势所趋，建议有关部门尽快基于顶层设计和统筹协调的考虑，合理规划布局，促使废旧物资回收和生活垃圾收运形成一个有机的整体，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、可持续性。具体建议如下。

一是从生态文明建设的高度定义垃圾。参考国际通用定义，垃圾包括所有城市固体废弃物。基于统一的垃圾分类市场，由政府单一部门监管，由专业化的大型环境综合服务商来一体化组织实施“两网融合”工作。

二是列入规划，完善土地支持手段。在符合城乡总体规划和土地利用总体规划前提下，将城市再生资源回收网络规划纳入规划。有关部门应加强协调和相关调研，致力于回收体系的建设，鼓励在城市里建立大量的回收站（点），依据回收站（点）需求和集散市场需求，重新修改用地规模需求，加强社区分类回收场地、大型集散场地规划，纳入保障城市居民生活消费用地范畴，并作为再生资源用地专项规划进行科学布局和选址。在城市规划与再生资源规划衔接后，有关部门应加强共同研究，制定有利于《规划》执行的相关政策和措施，并加强监督指导。

三是两网衔接，推动场地设施共享。各个城市回收站（点）的设置，应当与生活垃圾分类收集点或环卫垃圾房相衔接。环卫系统的垃圾箱房、垃圾压缩站、中转站等场地设施，有条件进行空间布局调整和扩建改造的，应当进行调整改建，设立可回收物回收、分选、初加工站点或再生资源中转站，做到“一场两用”，并由再生资源运营主体经营，将环卫保洁人员纳入资源回收基层网点统一管理，实现叠加回收服务功能。有条件的地方，回收企业和环卫企业应当协作，统一规划可回收垃圾分拣中心，集中分拣可回收垃圾，节约土地，提升效率。在“两网融合”过程中，亦可考虑引入政府、社会团体作为保证人，保证回收站点或集散市场有完备的监督机制和公允性，同时保证各环节之间签订协议书及约定书，责任分工明确，产生良好的内部控制效果，为高水平的回收利用率提供保障。

四是完善公众参与，加强宣传引导。鉴于城市居民经常对再生资源回收站（点）持排斥心态和存在不同程度的误解，应综合运用传统媒体和新媒体手段，大力宣传城市生活垃圾处理的各项政策措施及其成效，及时全面客观报道有关信息，形成有利于推进城镇生活垃圾回收网络与再生资源回收网络“两网融合”的舆论氛围。严格按照城市规划、再生资源规划，推动再生资源回收站（点）、建设管理标准和规范运营信息公开，依法向社会公布去向等信息，对不规范的、没有经营许可回收网点、不在规划内的回收网点依法及时关停，加强执法监管。加强公众监督，完善公众参与和政府决策机制，健全居民诉求表达、受理调查和解决回复等机制。