关于高度重视农村发展和尽快解决垃圾处理难的提案

中国再生资源开发有限公司总经理 管爱国

关于高度重视农村发展和尽快解决垃圾处理难的提案

中国再生资源开发有限公司总经理 管爱国

案由：

我国在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年（2016—2020年）规划纲要》中提出，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众处理的体系。到2020年全面建成小康社会时，全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理；农村畜禽粪便基本实现资源化利用，农作物秸秆综合利用率达到85%以上，农膜回收率达到80%以上；农村地区工业危险废物无害化利用处置率达到95%。为了解决长期“垃圾围村”的状况，从国家到企业都已经开始投身攻坚战之中。然而，我国农村垃圾处理体系整体薄弱，农村资源再利用和环境污染治理能力不足，与全面建成小康社会的要求还有较大差距，许多难题亟待解决，并直接影响了我国农村可持续发展、安全稳定和农民人身生存。为解决农村垃圾处理问题，加快补齐农村发展短板，推进城乡发展一体化，提出以下建议。

1“垃圾围村”成农村顽疾

当前，我国农村有4万个乡镇，60万个行政村，人口6.11亿人。据环保部统计，我国农村每年产生约90亿t生活污水和2.8亿t生活垃圾，而农村垃圾的无害化处理与同期城市垃圾的无害化处理相比仅为11%，其中有14个省市不到30%，有少数省区甚至不到10%。通过村镇收集、运输、转运网络，把农村生活垃圾纳入县级行政区统一的垃圾处理主流模式发展进程缓慢、滞后。仅有一部分省市在农村建立了以环卫部门为主体的垃圾收运体系，对农村废弃物进行收集和填埋，但大部分地方至今没有形成完整的、科学的、合理的农村垃圾收运体系，任由满山满河倒垃圾，无分类意识，无收集设施，无转运设备，无保洁人员，无回收体系，导致“垃圾山”陈年堆积，恶臭熏天，蚊蝇乱飞，相当于每年堆出200多座百层“垃圾高楼”。垃圾中的有毒成分长期在农村的自然环境中发酵、扩散，直接威胁了国家粮食和食品安全。

其次，96%的村庄没有规范的排水渠道和污水处理系统，畜禽养殖、大量使用化肥、生活用水随意排放等农村生产生活方式造成污水横流，加上化肥和农药施用量分别达4 700万t和130万t，利用率仅为30%左右，施用强度高，流失量大，使耕地和地下水受到大面积污染，约有1亿农村人口存在饮水安全问题。

再次，报废农膜致农业面源污染严重，每年约有50万t农膜残留于土壤中,残膜率达40%，令我国生态环境付出沉重代价，加速了耕地的“死亡”。同时在降解农膜的过程中,致癌物二恶英排放到农民身体和大气中；秸秆焚烧现象严重，利用率不到50%，易形成一次性大规模空气污染。有些地方的农村垃圾处理最终出现了“无人干事、无人管事、无钱办事、垃圾无出路”以及“投入难、减量难、监督难、常态维持难”的难题。

2 农村垃圾处理存在的一些问题

一是垃圾处理基础设施建设不足。我国农村人口分布广、居住分散、村域面积大，村与村之间距离远，农村垃圾处理基础设施空白，要形成系统的垃圾回收、运输处理体系困难，收集清运成本高，环境监测和环境监察工作又尚未覆盖广大农村地区。同时受限于滞后城市的经济水平，无论是基础设施建设还是处理回收运营皆依赖政府扶持或外部的社会资本。

二是农村垃圾处理专业化程度低。目前中国大部分县级城市的垃圾终端处理以填埋为主，填埋场建设规划和容量的主要设计依据是所在县城城区的垃圾产生量。县城下设的村镇生活垃圾被收集起来运送到填埋场进行处理时，就会出现填埋场处理能力跟不上的现象，中西部和东北地区尤为突出。另外，在农村垃圾分类、有机垃圾和渣土就地处理、有毒有害垃圾收运等方面专业化处理水平较低，影响了农村垃圾处理的管理质量。

三是农村人口素质较低，接受教育的程度普遍不高，尚未形成垃圾要分类处理与资源可循环利用的集体认识，环境保护意识薄弱，整体观念较为落后。

四是农村垃圾处理的相关政策和标准体系亟待完善。农村生活垃圾相关技术政策和标准自2008年开始加速出台，已先后发布了《村庄整治技术规范》、《农村生活污染防治技术政策》、《农村生活污染控制技术规范》、《小城镇生活垃圾处理工程建设标准》、《全国农村环境综合整治“十二五”规划》、《农村环境连片整治技术指南》、《村镇生活污染防治最佳可行技术指南（试行）》等，但相比城市生活垃圾标准体系的数十项标准，不但未成形，技术性和可操作性也较差，缺少针对农村的建设和污染控制标准，执行效果参差不齐。

3 农村垃圾处理难的主要原因

农村垃圾处理的资金缺口较大，缺乏可持续发展机制，严重制约着发展的进度。第一，农村与城市的资金投入比例失衡。2014年，农村生活环境卫生建设投入资金170亿元，比2013年提高19%，但同时城市生活垃圾建设固定资产投资495亿元，为农村的近3倍。第二，农村垃圾处理费用缺口较大。目前农村垃圾处理最需要资金投入的两方面主要是垃圾处理设施建设和保洁费。以一个常住人口5 500人的村庄为例，县补助资金和镇补助资金共为7元/人，垃圾处理总收入为38 500元；而一年花在1名保洁员和1名运输员人工费用、车辆油费，以及维修费、社保费、垃圾桶及清扫设备的费用为76 500元，资金缺口为38 000元。另外，在广东省，县级市或县城的总体费用缺口可达1 800～6 000万元。第三，农村垃圾处理的资金来源单一。目前的主要来源为财政资金，农村垃圾的收储运环环相扣，单单靠基层政府的投入或是部分农村乡亲捐款补缺口显然是不现实的，而地方财政投入大多重城轻乡，财政资金以补贴建设为主，难以对后续运营进行持续投入，垃圾收费和社会资本等参与农村基础设施建设的方式推动比较困难，造成农村垃圾处理资金投入缺乏长效性和可持续性。

4 推动农村垃圾处理应提上农村发展的重要议程

我国已经迎来农村环保的黄金五年，推动农村垃圾处理，治理农村环境污染势在必行。国务院办公厅印发了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，部署创新农村基础设施投融资体制机制，加快农村基础设施建设步伐。随后，国家住建部发布关于印发《住房城乡建设部村镇建设司2017年工作要点》的通知，提出2017年要加大力度推进垃圾污水治理。因此，实现农村可持续发展关键在于顶层设计，通过重点解决农村垃圾处理资金缺乏的问题，建立科学灵活的多方合作模式和合理的投融资机制，按照“有限收集、有限处理”的原则，最大限度地提高农村垃圾处理量，保证农村垃圾和环境污染得到一定程度的妥善治理。

一是中央财政扶持资金应适当向农村倾斜。当前，市、乡镇、村三级共同承担处理服务费的机制远远不足以解决农村垃圾处理服务产业链的庞大需求。省级财政资金只补助农村垃圾收运处理设施建设，设施运营经费则由当地解决，经济欠发达地区普遍反映经费紧缺，已建成的设施难以维持正常运行。中央财政资金应在农村基础设施建设过程中适当向农村垃圾分类处理及环保污染治理领域倾斜，针对农村垃圾收运处理设施建设、设施运营经费以及重点污染治理项目，如生活垃圾治理、生活污水处理厂建设与运行、饮用水水源地保护、畜禽养殖项目、农膜无害化处理、秸秆高值化利用及垃圾分拣、垃圾集中堆放等实施不同程度的资金扶持政策，通过建立长效治理机制，帮助农村垃圾处理体系形成完善的系统。其次，运用市场化手段，参照环保行业其他领域利用PPP的模式，鼓励政府与社会资本合作，参与农村垃圾基础设施建设、运营和管理，研究制定财政贴息、减免税赋、信贷优惠等配套政策，引导社会资金投入农村生活垃圾处理。此外，考虑允许地方政府发行专项债券支持农村污水垃圾处理设施建设，解决资金运营问题，扩充农村环卫人员的参与规模，提高对农村就业的贡献度。

二是加强城乡垃圾处理工作统筹规划。针对农村地区的不同特点，科学制定畜禽养殖发展规划、污水处理第三方治理规划、农膜无害化处理规划等，有序推进农村污染治理。开展环境影响评价，实施环保“三同时”保证金制度，严格列入市、县、乡三级环境执法日常监督。其次，鼓励相邻市、相邻县、相邻镇突破行政区域界限，跨区域合作，联动共建共享垃圾收运处理设施，跨区域处理垃圾的，一方向垃圾处理设施所在地一方交纳异地处理经济补偿费用，做到资源整合，实现双赢或多赢。

三是尽快推广政府购买第三方专业服务。目前我国多地已经探索出众多因地制宜、结合地方特点量身定制的购买第三方农村垃圾处理服务模式，清晰成熟，易用实用，建议作为未来的市场化治理模式进行推广。在兰州西固，当地采取了“镇村协调、公司专业管理、保洁员责任到人”三位一体的农村垃圾长效管理模式，为全镇所有村庄配备了环卫工，将环境卫生外包给一家物业公司，镇上只负责安排任务和督促落实，集中财力和人力，两天一个轮次，按照整村推进模式，对每个村的环境卫生地毯式整治。当地积极探索政府购买服务、垃圾清运市场化的运作方式，物业公司承包全镇各村每日的垃圾收集与清运，形成了政府出资、市场运作、全民监管的模式。在湖南长沙，由“政府推动、村民自治、市场化运营、多元化监督”构成了长沙模式，最核心的要点在于鼓励农民自愿投入建设环保基础设施，探索农户自治收费维持保洁运转。在河北省邯郸，县镇实行公司化保洁、无害化处理垃圾的模式，通过政府购买服务，把农村保洁的人员、工作任务全部交给保洁公司，实现干管分离，保洁公司负责带队伍、做保洁，乡镇负责考核监督，推动农村保洁工作向规范化、常态化转变。针对偏远乡镇垃圾统一运送到县市垃圾处理场费用过高的问题，在乡镇建设简易垃圾无害化填埋场，作为过渡措施，并在合理位置规划了一批标准化垃圾处理场，建成后将全面对城乡垃圾统一进行无害化处理。

四是以国有企业为龙头，发挥引领农村垃圾处理社会责任的作用。目前，各地纷纷开展农村垃圾专项治理攻坚战，任务重、时间紧、压力大，比如广西计划新建520个片区处理中心、1 000个中心村垃圾集中处理设施，到2017年年底，全区要基本实现100%的乡镇有垃圾转运或处理设施。农村垃圾处理工作耗时费力，建议鼓励节能环保领域的大型国有企业参与拓展农村基础设施建设业务，加大对农村垃圾处理设施建设、改造升级的投入力度，政府要大力支持中央企业和地方国有企业通过帮扶援建等方式参与农村垃圾处理基础设施建设。

五是实施环保教育，结合法规进行整体改变。应有效使用现代化的教育手段，如在农村地区广泛组织展开环保活动、教育宣传，在村内组织垃圾分类回收推广。同时采取约束手段，成立相关机构，建立垃圾处理评比、督导整改、考核评价等制度，督促农户搞好垃圾分类减量，对污水垃圾倾倒等不良行为执行严格的惩治措施，促使村民从生活习惯上逐步养成垃圾分类和集中处理的观念，确保部署的工作环节扎实到位、有序推进。