推进垃圾分类的法治应对策略

石磊

（中共济南市委党校济南市社会主义学院济南市行政学院政法教研部，山东济南250100）

推进垃圾分类的法治应对策略

石磊

（中共济南市委党校济南市社会主义学院济南市行政学院政法教研部，山东济南250100）

我国垃圾分类推进受循环经济观念不到位、静脉产业欠发达、垃圾分类的外部环境不健全、“邻避运动”阻碍相关产业发展等因素的影响。尽管我国从国家层面到地方层面建立了一套有关垃圾处理的法规体系，但是对于当前垃圾处理需求和垃圾分类推行而言，依然表现出一些不足：配套法律法规不健全，有关垃圾分类的规定操作性不强，缺乏强大外部制约环境，公民义务不突出，缺乏静脉产业基础支持，循环经济观念薄弱，应对“邻避运动”的制度供给不足。为此，从法治建设角度提出了推进垃圾分类的几点策略：确立循环经济理念为垃圾分类相关法律法规的基本立法指导思想；完善配套立法，强化可操作性；积极立法发展静脉产业；明确公民义务，加强奖惩和监督力度；加强立法，建立“邻避事件”的治理机制。

垃圾分类；静脉产业；循环经济；邻避运动

1 我国垃圾分类的进展和问题分析

2000年，原建设部发布《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》，确定北京、上海、南京、杭州、厦门、桂林、广州、深圳8个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”。但垃圾分类试行多年，成效却不大。以北京为例，《北京市“十二五”节能减排全民行动计划》提出,到2015年，北京市城区居住小区生活垃圾分类达标率将达到80%，但实际情况远远达不到。

垃圾分类是垃圾无害化、减量化、资源化的源头，对这一源头的治理需要整个系统的配合才能取得良好效果。目前，大多数收运系统还是垃圾混装，末端无害化、资源化处理能力有限，大部分垃圾仍然只能填埋的现状下，即使实现居民垃圾分类，也会因为现实意义不大而难以为继，更会打击民众对垃圾分类的热情。2016年6月，国家发改委和住建部关于《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》也是从垃圾处理的全系统角度来指导、推进垃圾分类。应该说，目前我国正处于垃圾分类事业推进的关键时期。频临极限的环境承载能力与传统的经济发展模式、滞后的垃圾治理水平之间的矛盾已经引起党和政府以及社会各界的广泛关注。

总结我国新世纪以来垃圾无害化处理的经验和教训，可以对垃圾分类推进中的难点简要梳理如下。

1.1 循环经济观念不到位

大量的研究都把垃圾分类意识薄弱列为影响垃圾分类的重要原因[1]。这里面既有民众环保意识弱，也有政府对垃圾分类和循环经济重视的不足。应该说，观念问题不只是哪一方的，应该是全社会的。循环经济是垃圾分类的经济学基础，当人们对循环经济的认识到位了，则垃圾分类的重视程度也就上去了，政府会通过立法、政策等制度措施推进垃圾分类，民众会通过对垃圾分类的更多认知，对垃圾分类给予更积极的支持，社会上会形成垃圾分类的良好氛围。因此，全社会从观念上认同循环经济理念是推进垃圾分类的重要前提。

1.2 静脉产业欠发达

静脉产业（即合理消纳城市废弃物的产业）是垃圾分类的经济基础，决定了垃圾的无害化和资源化程度。一个城市没有规划合理、规模适度、运转高效、管理严谨的静脉产业，就无法对分类垃圾进行及时处理处置。日本和欧洲垃圾分类做得比较好，这是建立在强大的静脉产业基础之上的[2]，这些国家、地区不仅消化了自己国家的垃圾，有些甚至已经进口垃圾了[3]。而我国虽也有静脉产业园，但还差距巨大。

1.3 垃圾分类的外部环境不健全

对待外部效应，经济学很早就已经提出了外部效应内部化的基本策略，即由外部效应的生产者来承担处理负面外部效应的费用，即“谁污染，谁付费”原则。在垃圾分类领域，就是谁生产垃圾谁为垃圾处理付费。但我国到目前为止，仍然没有建立起完善的垃圾处理制度，无法将垃圾处理费用内化为企业和个体的成本。环保产业是典型的建立在传统经济负外部性内部化基础之上的产业，如果传统经济形态的负外部性没有强制约束，无法内化为成本，环保产业是很难发展的，在垃圾无害化处理领域，尤其明显。大多数人是不可能仅凭环保意识就自觉实行垃圾分类的，这加大了全社会的垃圾处理成本，抑制了垃圾处理产业的发展。

1.4 “邻避运动”阻碍相关产业发展

从2007年厦门的PX项目事件开始，邻避事件时有发生。针对垃圾处理项目最著名的邻避事件是2009年广州番禹和北京因建垃圾焚烧发电厂引发当地群众强烈反对，最近的有2016年6月湖北仙桃和随州、7月广东肇庆等三地民众反对垃圾焚烧项目[4]。这些项目或者迁建，或者停建，这在相当程度上阻碍了我国垃圾处理产业，也进而制约了垃圾分类的推进。

2 我国有关垃圾分类的法规现状及不足

2.1 有关垃圾分类的法规现状

目前我国没有国家层面关于垃圾分类或无害化处理的专门立法。现有法律中规定了垃圾分类和无害化处理的法律散见于《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》。居于环保核心地位的《环境保护法》，是在2014年修订中才增加了有关垃圾分类回收的原则规定。现有垃圾处理法律体系主要是建立在《固体废物污染环境防治法》基础上的，重要的行政法规有《城市市容和环境卫生管理条例》和《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，另外还有部分部门规章。各地方根据自身发展也制定了相应的地方性法规和规章，代表性的有《上海市促进生活垃圾分类减量办法》、《北京市生活垃圾管理条例》和《广州生活垃圾分类管理规定》等。

2.2 现有法规的不足

2.2.1 配套法律法规不健全

垃圾分类是基于循环经济和静脉产业基础之上的源头治理措施，“减量化，无害化，资源化”是现代垃圾处理的基本原则，只有从系统的角度针对产生垃圾的整个生产消费链条进行全面治理，才能有效实现垃圾分类的目的。我国现有循环经济和静脉产业的法律法规尚难以与垃圾分类措施实现有效配合。比如《循环经济促进法》，其中虽然涉及到了对垃圾进行分类回收，但也只是原则性规定，并没有对生活垃圾分类回收制定相关配套的实施条例，生活垃圾分类回收具体如何实施仍处于无法可依状态。

2.2.2 有关垃圾分类的规定操作性不强

最大的问题就是垃圾分类标准难以掌握。我国一般将垃圾分为可回收与不可回收，但什么垃圾是可回收，什么垃圾不可回收，作为普通居民难以掌握。居民只能根据自己的理解来分类，这必然导致分类不彻底和分类参与度有限[5]。《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》首次提出2017年底前出台分类办法，并初步将垃圾分为有害垃圾品种、易腐垃圾、可回收物、特殊行业废弃物等几种。这些规定都面临如何指导普通民众实现有效分类的问题。分类规定的可操作性是直接关系垃圾分类能否在普通民众中有效实施的关键因素。

2.2.3 规定中缺乏强大外部制约环境，公民义务不突出

这主要表现为垃圾分类在义务分配上的不平衡。现有法律将垃圾分类的义务主要分配给了政府和企事业单位。比如《固体废物污染环境防治法》第三章第三节“生活垃圾污染环境的防治”中大量条文规定，政府有义务对生活垃圾进行分类收集，但少有对普通居民的义务规定；《循环经济促进法》只规定了政府和企业垃圾分类回收资源化利用义务，对个人没有任何规定。从试点垃圾分类城市来看，即使有地方立法规定了居民垃圾分类义务，也几乎没有对居民违法行为的处罚[6]。从城市垃圾费的收取情况来看，这少量费用的征收也难以实现全面征收。以济南为例，根据笔者调研，垃圾费征收总体上只达到40%，以企事业单位和物业小区为主，开放式小区征收非常有限。也就是说大部分居民是不交垃圾费的。

2.2.4 缺乏静脉产业基础支持，循环经济观念薄弱

我国2006年制定了《静脉产业类生态工业园区标准（试行）》，青岛、苏州、上海、天津等城市开始建设静脉产业工业园区，企业数量逐年增长，由此全国的静脉产业园建设开始步入快车道，但是总体而言，我国的静脉产业仍处于初级阶段，与发达的日本和欧洲相比差距明显。这首先表现在循环经济观念淡薄，不仅普通市民对于循环经济、静脉产业等词汇非常陌生，就是政府中主管经济和发展规划的官员也难言了解。这从各个地方政府的经济报告和城市规划设计中就可以看出来，几乎没有哪个地方政府将循环经济、静脉产业作为城市发展的重要内容。其次是产业集约化程度低。城市中大量从事垃圾回收的人员以进城务工人员为主，虽数量庞大，却极为分散，组织化程度低，有些地方甚至为黑恶势力控制。相关企业也规模偏小，产业处于小、乱、散的状态，由此导致行业效率低，创新投入有限，竞争力差。第三是产业链不完善，行业不规范。我国静脉产业发展至今不过10年，产业链尚不完善，尤其是再生资源产业发展滞后，垃圾资源化利用、废弃机电产品再生利用等重要环节起步较晚，与发达国家差距较大。对于静脉产业目前还没有建立完善的法律和政策体系，行业门槛低，管理不规范。因此，没有静脉产业对垃圾的消化，不可避免地出现“前端分，后端合”，必将严重降低垃圾分类的效率，打击民众的分类热情。

2.2.5 应对“邻避运动”的制度供给不足

从这些年的垃圾处理设施邻避事件发展来看，基本沿袭设施建设—民意抵制—双方博弈—事件升级—政府妥协的演进模式，地方政府在遇到“邻避事件”后主要采取维稳的老思路，其结果往往迫于舆论和问责压力被迫项目下马。这种双输的格局对于地方经济建设和公民权利保障均无法起到建设性作用。“邻避运动”的发生是经济建设和民众环境权利诉求之间产生的矛盾，是我国市场经济发展到新阶段后必然会出现的现象。但是我国政府对于“邻避运动”还缺乏应对经验，目前法律制度也缺乏化解冲突的有效设计，导致前期政府信息公开不畅，项目论证没有民众参与，运动中期官民无法实现有效沟通，民众缺乏表达诉求机制，矛盾激化后政府应对失措，仓促下马项目。其产生的影响就是强化民众对政府和垃圾处理企业的不信任，既影响了当地经济发展，也难以从制度上完善环境权利保障。可以说，应对邻避的制度供应不足，是间接导致垃圾分类推进艰难的一个重要因素。

3 垃圾分类的法治应对

垃圾分类是牵涉经济、政府治理等众多领域的系统工程，在实现垃圾分类的进程中，任何一个环节不畅都会导致功亏一篑，这反映了在复杂的现代社会，环保目标的实现需要社会各领域的系统配合。因此，只有在法治层面对涉及垃圾分类的相关工作予以规制，实现全社会行为的规范化，才有可能实现高程度的垃圾分类。针对上述总结的垃圾分类推行中遇到的主要难点，从法治的角度探索应对策略。

3.1 确立循环经济理念为垃圾分类相关法律法规的基本立法指导思想

环保问题是全人类共同面临的生死问题。我国30年的快速发展已经使我国的环境资源不堪重负，随着雾霾频发、水体黑臭化、土壤污染等问题的日益严峻，经济模式转型升级的压力空前。转型方向除了创新高科技高附加值外，还有一个就是发展循环经济，走垃圾处理的减量化、无害化、资源化道路，大力减少对环境资源的消耗。

循环经济的核心理念是“3R原则”，即减量化（Reduce）、再利用（Ruse）和再循环（Recycle），在此指导下发展的静脉产业是实现垃圾分类的基础，没有循环经济产业的支撑，则垃圾无法实现无害化和资源化。从我国目前法律体系看，我国已经有《循环经济促进法》，但是除此之外的有关经济发展和消费的整个法律体系还没有实现以循环经济理念为指导。中共十八大五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，循环经济就是绿色理念在经济发展方式根本性转变上的体现。

确立循环经济的“3R原则”为经济生产和消费等领域立法的指导思想，需要对于现有整个经济生产和消费领域的法律进行绿色重构。比如，制定各个行业的“3R原则”标准细则，在产业政策法规中规定对于符合“3R原则”的绿色企业的优惠政策，在金融行业法规中对绿色企业的金融扶持，在消费领域相关法规中规定购买绿色产品的政策优惠等。这一原则的确立，从源头上为实现垃圾的减量化和垃圾分类奠定坚实法律基础，也为今后整个经济领域立法协调发展，为实现垃圾的源头减量，后期无害化和资源化打造系统的有利条件。

3.2 完善配套立法，强化可操作性

目前我国与循环经济有关，有助于实现垃圾减量和无害化处理的法律法规主要有《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》和《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，对于生活垃圾中大量的厨余垃圾、废旧塑料瓶、废旧家电和已经开始产生的大量报废汽车等并未制定配套的法律法规。我国目前需要学习日本建立完善的资源再回收法律体系，将现有生产和消费中出现的各种“垃圾”纳入回收系统。当前配合垃圾分类推进，可以就厨余垃圾、各种日用消费品垃圾等先行建立诸如《食品回收法》、《家用电器回收法》、《促进容器与包装分类回收法》等法规。对于废旧汽车、建筑材料等领域，可以在现有行业法规基础上制定《汽车再循环法》、《建筑及材料回收法》等多部法律，这些配套法律可以保证各种垃圾都会通过有效途径被回收。

对于需要民众参与的垃圾分类而言，清晰明确的分类标准，可操作性强的程序步骤是关键，我国目前主要是缺乏一套可操作性强的垃圾分类标准。

3.3 积极立法发展静脉产业

静脉产业是循环经济的重要产业形态。作为环保产业的重要组成部分，在其发展初期必须得到政府的大力支持。日本、德国是循环经济发展最早的国家，也是当今世界上静脉产业最发达的国家，在他们的发展早期，政府支持对于静脉产业起到了关键作用[7]。尤其是第二次世界大战后快速发展的日本和韩国，为解决其“压缩式”工业化进程带来的资源环境问题，政府通过立法大力推动静脉产业发展。我国现阶段与日韩相似，也是“压缩式”发展进程，30年的快速发展走过了西方200年的进程，人均资源占有量大多低于世界平均水平，环境承载水平难以为继。为应对我国目前经济的转型升级，转变经济发展对环境的严重污染趋势，必须由政府通过立法大力推动静脉产业，学习先进经验，建立完善的循环经济法制体系。

当前我国静脉产业发展基本处于无法可依状态，除了2006年颁布的一个技术标准外，没有任何法律提供支持。对于其中重要的法律关系，比如绿色技术的认定主体和标准，产业园区的监管体系，政府对产业园区的科研经费支持政策，科研研发的奖励政策，产业扶持的税收政策，就业政策等均没有相关法规予以规范。而这些法律支持对于新兴的静脉产业发展尤为重要。

3.4 明确公民义务，加强奖惩和监督力度

环境保护是每个现代公民的义务，我国当前垃圾分类试点城市垃圾分类工作推进艰难，反映了立法和执法理念上没有将公民的环境义务确立到位。近期有环保人士就《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》向国家发改委和住建部反馈意见，提出在基本原则部分确立“强制与教育并重，全面落实垃圾“污染者付费”原则”。她认为，垃圾围城的出现就是以往没有强制、只有“教育”的结果。强调作为环境中的一员，每个人必须担负起自己的环境责任，这是对自己，更是对子孙后代负责的根本需要[8]。环保问题是关系每个人切身利害的根本问题，垃圾分类更是需要每位公民积极参与的全民环保，从日本和我国台湾地区实施垃圾分类的经验看，外部强大的监督力量，严格执法的奖惩措施，是保证民众快速养成垃圾分类习惯的必要条件[9，10]。我国应首先从立法理念上确立全民环保的义务，垃圾分类并不是政府和企业的专属责任，而是每一位现代公民必须承担的社会义务。其次在具体的法规中应规定居民对于垃圾分类的具体义务和奖励措施，比如社区中对厨余垃圾、日常生活垃圾等的个人分类义务，在公共场所乱扔垃圾行为的处罚标准，对垃圾分类先进个人、社区和单位的奖励等。第三，执法上要创造严肃执法的大环境，对于任何违反有关垃圾分类相关法律的任何单位和个人，都要严肃执法。在舆论宣传上树立守法可敬，违法可耻的社会舆论。对于具体执法人员，加强业务培训，充分保障他们的执法安全。

3.5 加强立法，建立“邻避事件”的治理机制

随着对“邻避运动”的研究深入。从目前来自多学科视角的研究显示，其主要治理措施集中于建立公民参与机制、完善补偿机制、引入社会组织协调机制、加大宣传教育等方面，各级政府也在这些方面投入了相当的建设力度，但是从我国“邻避事件”发生的趋势来看，现有的制度措施显然还未达到有效化解“邻避运动”的目的。以建立公民参与机制和补偿机制为例，我国很早就已经意识到公民有序政治参与规范建立的重要性，但是不管是各种听证会还是近几年的协商民主建设，目前都还难言能够有效实现公民诉求的有力表达。“邻避事件”发生前当地民众往往缺乏对项目的了解和参与，等到项目落地时才开始关注并行动。知情权和参与权难以有效实现是主要障碍。当前应运用好党管媒体的优势，将重大项目情况通过当地主流媒体进行披露，主动引导群众参与讨论，政府主动设置议程，吸收相关利害群体的重要代表参加讨论，将知情权和参与权主动地送到群众手中去，并将行之有效的做法以法规形式规范化。“邻避事件”后期处理中的补偿也处于无法可依状况。“邻避事件”反应的是对于经济或公益具有重要价值的大型设施建设与设施周边群众环保利益的矛盾，其本质是大多数人的利益与少部分人的利益之间的矛盾。对于利益矛盾的解决可以通过利益补偿的方式解决。比如杭州市余杭区3 000 t大型垃圾焚烧发电厂项目和长沙市长沙县北山镇的危废项目，它们的经历就是政府充分尊重当地群众的发言权，以解决当地经济发展方式补偿当地群众，实现成功治理的范例[11,12]。但大多数地方都是群众闹事、项目下马的双输结局，对于“邻避事件”治理中成熟的补偿标准、方式和机制，应大力促进以法治化方式予以规制，这将是我国地方成功应对类似事件的关键环节。

[1]包云，姜言欣，杨广萍.城市生活垃圾处理现状及发展对策[J].环境科学导刊，2015(34):48-50.

[2]刘仲华.瑞典“垃圾也是能源”[J].化工管理，2013(5):50-51.

[3]挪威瑞典拉响垃圾争夺战[J].资源再生，2013(5):80-81.

[4]何光伟，孙爱民.多地抗议垃圾焚烧，政府进退失据[OL]. [2016-08-12]http://m agazine.caijing.com.cn/20160812/ 4161939.shtm l.

[5]垃圾分类的“杭州探索”[OL].[2015-01-11]http://new s. xinm in.cn/shehui/2015/01/11/26458309.htm l.

[6]彭霄.城市生活垃圾分类的法律治理[J].理论界，2014(4):90-93.

[7]田万程，邱国侠.德国循环经济立法对中国的启示[J].经济研究导刊，2013(19):294-296.

[8]匡洁.让制度严起来——《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》的“得”与“失”[J].绿叶，2016(7):40-45.

[9]吕维霞，杜娟.日本垃圾分类管理经验及其对中国的启示[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2016(1):39-53.

[10]吴宇.从制度设计入手破解“垃圾围城”——对城市生活垃圾分类政策的反思与改进[J].环境保护，2012(9):51-53.

[11]杭州——垃圾焚烧项目历经“坎坷”后原址落地平衡诉求和利益是关键来源[OL].[2016-08-03]http://new s.xinhuanet. com/ttgg/2016-08/03/c_1119330068.htm.

[12]用风险补偿机制助解“邻避困局”[OL].[2016-08-10]http: //new s.xinhuanet.com/comm ents/2016-08/10/c_ 1119364403.htm.

Legal regulation on waste classification

SHILei
（Jinan Party School,Jinan Socialist College,Jinan Academy of Governance Politics and law Department,Jinan 250100,China）

It is very hard to prom ote w aste classification because of the absence of circular econom y idea, undeveloped venous industry,the bad external environm ent,"not in m y backyard"m ovem ent.The legal system is insufficient in front of w aste classification:the suitable law is absent;regulations on classification is not clear;the external constraint is not strict;civic duty is not prom inent;the venous industry is not sound;the circular econom y idea is w eak;the counterm easures for"not in m y backyard"is short.Dealing w ith this,som e legalm easures w ere put forw ard: establish the circular econom y as the basic legislation guiding;form a com p lete system of legislation,strengthen the operability;develop vein industry actively from legislation;clear the civic duty,strengthen the rew ards and punishm ent and supervision;establish"not in m y backyard"governance m echanism.

w aste classification;venous industry;circular econom y;"not in m y backyard"m ovem ent

X705

A

1674-0912（2017）02-0021-05

2016－12－12）

石磊（1975-），男，山东济南人，法学硕士，副教授，副主任，研究方向：基层治理、环境治理。