江苏省节水型社会建设中的十大矛盾及管理对策

李媛媛 顾斌贤 贾仁甫

（1 扬州大学环境科学与工程学院 江苏扬州 225009 2 扬州大学建筑科学与工程学院 江苏扬州 225009）

引言

《中华人民共和国水法》明确提出“厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会”。2014 年，习总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水战略思想。2016 年，国家发改委等六部门印发了《水效领跑者引领行动实施方案》，促进水效持续提升的长效机制。2018 年，为落实党的十九大关于实施国家节水行动的部署，开展了全国城市节约用水宣传，以推动节水工作的开展。水资源的可持续利用是国民经济和社会发展的根本保障，节水型社会建设（以下简称“节水建设”）是水资源可持续利用的基础前提。

本文将江苏省节水建设过程中的突出问题归结为十大矛盾，并结合当下江苏省对13 个县市区的“试点工作任务分解”管理目标，在此基础上，提出相应的管理对策，以期为国家水利部及江苏省政府进一步加强推进节水建设，提高用水效率，促进水资源可持续利用，保障经济社会的可持续发展提供重要参考。

1 经济发展需求与用水总量控制的矛盾

“十三五”时期，是江苏省全面贯彻党的十八大和十九大精神，率先建成小康社会和积极探索开启基本实现现代化建设新征程的决胜阶段。新形势背景下用水需求与日俱增不可规避。

我国实行最严格水资源管理的“三条红线”和“四项制度”，水利部规划计划到2020 年全国用水总量控制在6700 亿m3以内。2016 年11 月，江苏省水利厅、发展改革委联合印发《江苏省用水总量控制管理办法》，首次明确水资源控制“三条红线”制度，力争到2030 年，全省用水总量控制在600 亿m3以内。江苏省用水总量控制管理进入新的阶段。

江苏省经济发展用水需求日益剧增与用水总量控制两方势必产生矛盾。要从根本上缓解二者之间的矛盾，只有通过加强促进用水方式的转变，调整优化产业结构，提高用水效率，构建科技含量高、水资源消耗低、水环境污染少的绿色产业，以水定产、以水定城、量水而行，全面系统地促进人口、经济和水资源均衡发展，才能在严格控制用水总量的同时，促进江苏省经济发展。

2 用水总量控制与行业用水定额的矛盾

行业用水定额即各行各业的用水定额标准。针对我国行业用水效率较低的现状，国家水利部要求各地方在农业、工业、建筑业、服务业及城镇生活五大领域加快制定各行业用水定额标准。江苏省万元工业增加值用水量为19m3/万元，高于国内先进水平（10m3/万元）；农田灌溉亩均用数量为430m3/亩，高于国内先进水平（305m3/亩）。

江苏省水利厅、江苏省质量技术监督局先后颁布实施《江苏省工业用水定额》、《江苏省工业和城市生活用水定额》、《江苏省工业、服务业、生活用水定额》，对215 个行业、283 个产品发布实施370 个用水定额，推进计划用水、节约用水，促进节水建设。为进一步加快落实行业用水定额管理，江苏省以常州、宿迁为试点，着力推行地方行业用水定额编制，系统开展水平衡测试，挖掘节水潜力、提升行业用水水平，促进江苏省及全国用水总量控制目标的实现。

3 人民生活丰富与水效领跑制度的矛盾

2017 年，江苏省地区GDP 达到8.59 万亿，人均GDP 为10.7万元，高于全国平均水平，已达到上中等收入国家和地区水平。随着经济的持续发展，人民生活日益丰富，用水量增加并呈上升趋势势在必然。水效领跑者制度是对市场上用水效率最高的节水产品给予财政激励的政策，推动用水产品、高耗水行业等领域不断改进技术，提高用水效率，引领行动。

一方面是丰富生活需求的增加，另一方面是商品价格的提高（商品价格提高，某种程度上会抑制生活需求的增加），看似相互矛盾的问题可以通过强化用水过程管理，提高产品用水效率，开展水产品“寻标、对标、达标”建设[1]，并给予产品财政补贴等方式，加强建设水效领跑制度的同时，保障人民生活更加丰富多彩。水效领跑者实施方案及对标达标在扬州、宿迁先行试点。

4 传统粗放用水与用水审计管理的矛盾

本着资源共享的原则，在强化水资源统一管理体制的同时，国家水利部号召建立用水审计制度，这是时代和国家安全的要求。用水审计管理是实行最严格水资源管理制度、建设节水型社会的重要手段，是新型的精细化管理水资源的具体表现。

“增强节水意识、养成节水习惯”，加快推动生活、生产和生态三者用水由传统“粗放型”向“节约型”转变，促进用水审计管理的有序、有力、有效推进，是江苏省节水建设过程中又一急需解决的重大问题。2018 年，省水利厅印发《江苏省用水审计实施办法》，促进广大民众节约用水。

5 先进地区标准与本地标准制定的矛盾

江苏省以镇江、盐城、常熟、淮安为试点，推行“节水型园区标准制定、节水型企业标准修订”，并计划以“以点带面，由线到片”模式，逐步建成江苏省节水型园区、节水型企业评价指标体系及考核标准管理办法[3]。在节水型园区标准制定、节水型企业标准修订过程中，学习借鉴先进地区各行各业及各门类节水标准是难免之事。正确处理好“先进地区标准”和“本地标准”之间的矛盾，既是节水型园区标准制定、节水型企业标准修订的基础前提，也是促进节水建设的有力推手。

6 管理机制薄弱与节水合同管理的矛盾

节水合同管理是指节水服务运营商通过合同管理的方式，集成运用先进适用节水技术，对特定项目进行节水技术改造，建立长效节水管理机制，分享节水效益的新型市场化商业模式，这是在新时期治水思路下产生的创新型节水管理模式。强化管理体制创新，建立管理信息系统[2]，设立应急预案系统，加强专业队伍建设，提高综合调度能力等，为提升节水合同管理能力，推进节水建设创造良好的基础条件。节水管理机制是“十三五”节水建设工作开展的重点，提出了要实行最严格的水资源管理制度。江苏省以南京、南通为范例，并同时选择同一家企业进行试点，推行实施节水合同管理。

7 消极敷衍应对与节水载体增加的矛盾

增加节水载体建设覆盖面是江苏省“十三五”期间节水建设的主要任务和重要举措。然而，消极应对，甚至敷衍了事是江苏省“十二五”期间13 个县市区节水建设普遍面临的“瓶颈困难”。解决节水建设过程中“消极敷衍应对与节水载体增加的矛盾”的最有效方法是，扩大、培育、新建一批高水平的节水载体，在注重“量”和“质”的前提下，全面深入开展节水型企业、社区、学校、机关的申报，打造江苏省节水载体新亮点，努力创成一批国家级、省级节水型载体。

8 基础研究缺乏与完善管理体系的矛盾

基础研究缺乏已成为制约推进江苏省节水建设的阻碍。加强推进基础研究工作的开展，如揭示节水管理发展规律，开展节水管理驱动力、机理、方法的研究活动等，是完善节水管理体系的基本前提，是推进节水建设的根本动力。加强开展基础研究项目，培育支持新型节水管理项目，在节水科学前沿领域实现重点突破，解决节水建设过程中的关键科学问题；建设一支高水平的基础研究队伍，为完善节水管理体系和推进节水建设奠定坚实的基础。

9 注重工程措施与轻视管理制度的矛盾

总结分析江苏省“十二五”期间节水建设投资结构发现，95%以上的资金投入都主要用于节水工程措施。管理制度是指组织对内部或外部资源进行分配调整，对组织架构，组织功能，组织目的的明确和界定。各级各部门和广大节水管理工作者需齐心协力，深入推进节水减排、节水减污，积极探索各种节水举措，既要包括工程措施“硬技术”，也要包括管理制度“软科学”，践行“多管齐下、齐抓共管”[3]，全面推进节水建设新进程。

10 资金投入与效益产出不成正比的矛盾

江苏省已有节水投资项目评估核算范围，主要侧重经济效益。总体来说，资金投入与效益产出不成正比，但也有投入少产出大的范例。党中央一直把保护环境和保护资源作为我国的一项基本国策，并确定环境、经济、社会协调发展为我国社会经济发展的指导方针。在基本国策与指导方针的指导下，节水投资项目效益核算应考虑经济、环境、社会及生态等综合效益。除上述矛盾以外，江苏省节水建设目前还存在地面水与地下水二维不恒定的矛盾；工程措施实施过度集中与适度分散的矛盾；资金分配使用刚性与弹性的矛盾，及现状用水水平与节水指标的矛盾等。

结语

本文提出通过“控制用水总量、制定用水定额、提高用水效率、推行用水审计、制定本地标准、强化节水合同、增加节水载体、加强基础研究、重视管理制度、核算综合效益”十项管理对策措施，以期为国家水利部及江苏省政府新时期进一步加强节水建设，提高用水效率，促进水资源可持续利用，保障经济社会的可持续发展提供重要参考。