浅谈土地利用总体规划中期评估——以福建省连江县为例

雷震

（福建省地科勘测规划有限公司福建福州350000）

浅谈土地利用总体规划中期评估
——以福建省连江县为例

雷震

（福建省地科勘测规划有限公司福建福州350000）

本文通过对《连江县土地利用总体规划（2006-2020年）》目标、布局等进行评估，掌握规划实施期间土地利用变化情况和特点，分析新一轮规划实施的成效和问题，通过定性与定量进行综合分析和评估得出结论，并提出促进规划有效实施的措施和下一步规划调整完善的建议。

土地利用总体规划；规划实施；中期评估

土地利用总体规划是一个涉及多部门的指导性、控制性规划，是对辖区内全部土地的利用所作的综合部署和统筹安排。通过对土地利用总体规划各项目标执行情况进行评估，可以及时了解土地规划在执行中取得的成效和存在的问题和不足，并针对性提出相应的完善、修改措施和建议，使土地规划更加适应社会经济形势的变化，保持规划的合理性与现势性，引导产业合理布局，在节约集约用地的基础上为社会经济发展提供用地保障。

1　本轮土地利用总体规划实施情况

1.1规划实施成效

1.1.1土地利用总体规划和年度计划作为控制土地供应“闸门”的主要手段，对新增建设用地有保有压，利用结构不断优化，既有效遏制了城乡建设大量圈占土地的势头，又保障了基础设施建设及其他各项事业发展的必要用地，促进土地资源的可持续利用。

1.1.2经过县国土资源局及各乡镇的共同努力，土地用途管制得到进一步加强，城乡建设农转非得到有效控制。同时鼓励使用存量建设用地，开展低效建设用地二次开发，降低经济发展对农转非的压力，有力地保护了农用地特别是耕地。

1.1.3规划将基本农田保护区划入限制建设区，实行严格的基本农田保护制度，明确各乡镇政府基本农田保护责任，将基本农田落地到户，加强基本农田保护力度。同时全县在落实基本农田保护指标基础上，增划一定数量的优质耕地，增加规划弹性。

1.1.4相关行业、部门在编制规划时，把节约集约用地作为重要依据，在用地规模和布局上更加注意与土地利用总体规划相衔接。同时，公众依据规划关注和参与土地利用与保护的积极性进一步提高，维护土地权益的意识进一步增强。

1.2规划实施中出现的问题

1.2.1重视城镇工矿用地规划，对农村地区规划深度及广度不够

由于城乡建设用地是约束性指标，为了发展地方经济，满足地方工业化、城镇化推进力度，规划重点放在城镇工矿用地布局上，农村地区除进行建设用地挖潜、少量布局调整及分配基本农田任务外，其他内容深度不足。出现新农村建设必须通过挂上重点项目的名义进行规划调整才得以建设；乡镇企业、村集体企业发展只能靠挖掘本辖区存量建设用地；农民自建房“被违法”、“被不符合规划”，无法领取土地使用证或报批建设等现象。

1.2.2规划修改程序复杂，周期长，小型民生项目难以落地

规划修改需要评估是否符合土地利用总体规划实施管理办法及修改管理办法，需要编制土地利用总体规划局部修改方案，开展听证以及专家论证等。各步骤各审批环节需要花费不少的财力和时间，一些占地面积较小的民生性项目由于修改规划时间成本及经济成本大，放弃修改规划，或是放弃项目建设，或是违法用地，这给土地规划实施及土地执法带来进退两难的局面。

1.2.3上轮规划估计或者执行不力对本轮规划造成压力

一方面，上轮规划缺乏信息化管理，规划与建设占地规模不一致，导致项目占地面积瞒报、少报、不报。另一方面，上轮规划缺乏实施保障措施，执行不力，规划仅停留在编制规划层面，没有将规划落实到实际土地利用控制上来。致使上轮规划实施末期实际建设用地规模突破规划，本轮规划为数不多的新增建设用地规模还需为上轮规划抹平溢出量，对本轮规划实施造成较大压力。

2　土地利用总体规划评估分析

2.1评估技术方法

2.1.1评价指标体系

评价指标体系分为评价目标与评价指标两个层次，由4个评价目标、12个评价指标构成，从规划用地规模指标执行情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划修改情况等方面进行评价。

2.1.2评价方法

采用多因素综合评价法。其中评价指标权重值的确定采用特尔斐法，评价分值确定可采用目标值法，指标标准化处理可采用目标值比例推算法，确定指标分值后，通过加权求和依次计算目标分值和综合分值。

2.1.3权重确定方案

通过对评价目标、指标的权重进行多轮专家打分，并采用特尔斐法计算权重值。经过专家打分后得到的指标权重如表1所示：

表1　权重指标评价值

2.2土地利用规划实施情况评估分析

2.2.1用地规模指标执行情况

（1）耕地保有量目标实现程度。2014年全县耕地现状为15660.71hm2，至2020年耕地保有量目标为18780hm2，得出耕地保有量目标实现程度83，指标分值为16.6分。

（2）基本农田保护目标实现程度。规划2020年全县基本农田保护目标17670hm2，而评估时点的耕地面积为17773.83hm2，得出基本农田保护目标实现程度100，指标分值为20分。

（3）城乡建设用地规模目标实现程度。当现状规模＞2020年规划目标时，按[0-60]线性评分，2020年全县城乡建设用地目标量为8454.62hm2，而评估时点的面积为8520.08hm2，得出城乡建设用地规模目标实现程度59，指标分值为11.8分。

（4）新增建设占用耕地目标实现程度。当阶段目标≤现状规模≤2020年规划目标时，按[60-100]线性评分，2020年全县新增建设占用耕地指标为1942hm2，2014年规划阶段目标面积为1165.2hm2，而至评估时点2014年实际占用耕地面积为1519.94hm2，得出新增建设占用耕地目标实现程度82，指标分值为16.4分。

（5）整理复垦开发补充耕地义务量目标实现程度。2006～2020年全县整理复垦开发补充耕地目标为1000hm2，2006～2014年阶段性目标值为600hm2，而实际2006～2014年补充耕地540.57hm2，得出补充耕地目标实现程度90.1，指标分值为18.2分。

2.2.2用地结构和布局情况

（1）土地利用率。2014年全县农用地与建设用地现状面积和为106201.54hm2，2014年阶段目标为99518.23hm2。由此得出2014年实际土地利用率为84.64%，2014年阶段目标土地利用率为83.41%，得出土地利用率实现程度100，指标分值为20分。

（2）城镇工矿用地占城乡建设用地比例。2014年全县城乡建设用地面积8520.08hm2，其中城镇工矿用地面积3534.82hm2，占比为41.49%，而2014年阶段目标占比为46.05hm2，得出城镇工矿用地占城乡建设用地比例实现程度为90.1，指标分值22.5分。

（3）使用允许建设区情况。目前各地建设均控制在允许建设区规模内，实现程度为100，指标分值为35分。

（4）禁止建设区保护情况。禁止建设区保护良好，实现程度为100，指标分值为20分。

2.2.3节约集约用地情况

（1）人均城镇工矿用地规模目标实现程度。2014年全县人均城镇工矿规模为220.9m2，而2014年阶段目标人均城镇工矿规模为271.3m2，得出人均城镇工矿用地规模目标实现程度100，指标分值为50分。

（2）人均农村居民点用地规模实现程度。2014年全县人均农村居民点规模为99.7m2，而2014年阶段目标人均农村居民点规模为85.8m2，得出人均农村居民点用地规模目标实现程度86，指标分值为43。

2.2.4规划修改情况

规划实施期间规划修改0次，得分为100；每增加一次扣20份，扣完100分为止。根据全县规划修改情况，得出其指标分值为40分。

2.2.5土地利用规划实施中期评估综合评估情况

根据以上对用地规模指标执行情况、用地结构和布局情况、节约集约用地情况和规划修改情况等实现程度分析，计算得出规划实施以来，连江县土地利用总体规划实施综合评估结果见表2。

表2　土地利用规划实施综合评估结果

3　结语

连江县土地利用总体规划（2006-2020年）对全县经济社会发展起到重要的支撑作用，建设用地供需矛盾有一定程度缓解，对经济社会发展起到了积极的作用。

基本农田保护目标得以实现，建设用地节约集约水平较高，重点项目建设用地需求得到保障。规划实施以来，现行规划对全县经济社会发展起到了积极的作用，保障了经济社会发展宏观目标实现对土地的需求。城镇空间整合优化得到明显的推进，基础设施建设不断完善，并有序建设；生态环境显著改善，土地供需矛盾也有缓解，规划实施与管理制度逐步完善。同时通过评估分析，发现规划实施过程中存在的瓶颈和障碍。

3.1耕地保有量目标实现难度大

全县基期2005年耕地面积为20870.88hm2，规划2020年耕地保有量目标为18780hm2，但由于第一次土地调查在调查技术手段，土地分类标准，面积量算与检查方式等方面的落后和不足，导致在第二次土地调查时耕地面积存在较大差异，在土地利用规划与二调数据衔接时，2009年耕地面积比2005年基期和2020年规划目标分别减少了4296.85hm2和2205.97hm2，直接影响规划期耕地保有量目标的实现。

3.2耕地补充任务工作有待加强

由于土地是不可再生资源，加上近几年土地整理复垦开发力度较大，耕地后备资源不足，且开发不当容易造成水土流失。随着今后土地整理工作的深入，土地整理成本不断提高，新增耕地比例降低，新增耕地难度增大，耕地占补平衡形势严峻。

3.3合理利用土地规划

土地利用总体规划与城市规划、交通水利发展规划、旅游发展规划等相关规划由于编制周期不一致，且规划编制的期限较长，新的建设规划必然产生新的项目需求，导致土地利用总体规划对新上马的重大项目保障不足，必须通过规划修改才能顺利实施。

4　建议

4.1进行规划适时合理修改

根据全县规划指标执行情况，结合下一步“多规合一”与土地利用总体规划调整完善工作，增加建设用地调控指标，特别是增加建设用地增量和新增建设用地占用耕地指标。同时由于土地调查技术手段的更新，二次土地调查与一次调查数据存在较大差异，导致耕地保有量目标难以实现，建议根据二调数据和年度土地变更调查成果，对规划期末耕地保有量指标时予以核减，保证规划的科学性和可操作性。

4.2进一步优化建设用地布局

在规划实施过程中，出现土地利用总体规划布局的建设用地与拟建项目建设用地之间不能很好衔接的现象，因此在不突破上级下达的约束性指标前提下，结合地方社会经济发展规划及城市发展方向等战略性目标进行一定规模的建设用地空间布局调整，对原有的允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区的边界重新调整，以适应未来经济社会发展的用地需求。

4.3加大农村土地整治力度

加强全县中心村的建设，以“整村推进”稳步推动农村建设用地整理，积极推进“大造福”村庄整治工程、“美丽乡村”规划建设，合理优化城乡发展空间布局。强化对农村宅基地的有效监管，对确有需要且符合“一户一宅”及住宅用地标准的农户，在不占用优质耕地或基本农田的情况下，允许其按照土地规划预留选址建房。同时充分挖掘农村内部空闲地，通过整治转化为农用地，特别是耕地，提高土地利用率，增加耕地面积。

4.4深化节约集约用地

由于全县建设用地总规模、城乡建设用地规模规划指标使用进度较高，因此在保证上级下达指标不突破的前提下，应当合理安排剩余的新增建设用地指标。对于个别乡镇节约集约用地水平较低，要按照“要发展，必须走内涵挖潜式道路”的理念，努力探索解决土地瓶颈问题的方式和途径，开展各项节约集约用地工程。

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