两权重叠背景下煤层气矿业权的瑕疵与救济

常宇豪

(西南政法大学经济法学院，重庆市渝北区，401120)

★ 经济管理 ★

两权重叠背景下煤层气矿业权的瑕疵与救济

常宇豪

(西南政法大学经济法学院，重庆市渝北区，401120)

为了解决煤层气矿业权与煤炭矿业权纠纷多发现状，以煤层气和煤炭赋存关系和煤层气易燃易爆特点为线索，研究了煤层气双重法律规制和煤层气矿业权瑕疵的具体表现，认为《煤炭法》及安全生产法律法规对煤层气抽采的规制导致煤层气矿业权人在煤矿基建区和煤炭开采区的煤层气占有权和开采权行使受限，使权力出现瑕疵。瑕疵的救济可通过行政复议、行政诉讼方式申请撤销不当的行政决定，也可通过自主协商、行政调解、行政裁决等方式解决矿业权人之间纠纷，或通过民事诉讼途径要求煤炭矿业权人停止侵权并赔偿经济损失。

矿业权重叠 煤层气矿业权 权利瑕疵 救济

近年来，煤层气与煤炭矿业权侵权纠纷时有发生,已经成为制约煤层气产业健康发展的重要因素。关于纠纷产生的原因，许多学者从不同角度进行了研究。付慧基于新经济学视角提出煤、气矿业权争议的根源是现行矿业权分置制度，采煤采气一体化是解决纠纷的重要途径。胡海容从法经济学角度研究认为，煤、气矿业权争议产生的根源是资源配置不合理，市场在资源配置中作用发挥不够是根本原因。王志林从煤层气与煤炭共伴生关系出发，认为煤、气之争的根源在于煤炭与煤层气矿业权分置的立法体制。蔡开东等则从煤层气与煤炭开采实践角度出发，认为煤层气与煤炭矿业权分置带来诸多严重问题，实行采煤采气一体化是解决问题的有效途径。王保民2010年对两权重叠的法律问题进行了研究，首次从法律层面明确了煤层气与煤炭的相邻关系地位，并提出两权重叠的矿业权瑕疵问题。他认为理论上两权重叠中矿业权并不构成瑕疵，同一片土地上两权行使受限才是矿业权瑕疵形成的原因。笔者对此观点持不同意见，因此拟在综合分析矿业权权能、煤层气与煤炭共伴生关系以及煤层气法律规制现状基础上，进一步从理论上探究两权重叠背景下煤层气矿业权瑕疵形成原因，并针对性提出救济渠道。

1 矿业权及两权重叠

矿业权为探矿权和采矿权的统称，是指按照国家法律规定，经申请人申请，矿业权登记管理机构批准并办理登记后，矿业权申请人依法获得的勘查、开采矿产资源以及其他与此相关的权利。矿业权的法律属性争论颇多，《物权法》将探矿权、采矿权归入用益物权，《矿业权出让管理暂行规定》将矿业权确定为财产权，适用不动产法律法规的调整原则。但由于矿业权的取得、转让、行使均受到公权力机关的监管和限制，故其具有强烈的公法色彩，属于具有公权性质的私权。关于矿业权的权能，《矿业权出让管理暂行规定》明确，矿业权人依法对其矿业权享有占用、使用、收益和处分权，也就是说，矿业权包括勘查许可证或采矿许可证规定范围内特定矿产资源的占有权、勘查权、开采权，以及采出矿产品的所有权及销售权等权能。如果上述任何一个权能受到限制而无法正常行驶，那么矿业权即具有瑕疵，成为瑕疵权利。

矿业权重叠是指矿业权之间发生平面或者立体投影重叠现象。发生矿业权重叠的条件有两个：空间维度上，相同区域内不同矿种发生平面交叉或立体投影重叠；时间维度上，不同矿种在相同时间段内设置矿业权。二者必须同时存在，否则即便相同区域内不同矿种发生平面交叉或立体投影重叠，若开采顺序有先后，也不会构成矿业权重叠。以煤层气和煤炭矿业权重叠为例，煤层气与煤炭为共生关系，煤层既是煤层气的生气层，同时又是储气层，二者分布于同一空间内，呈现煤中有气、气中有煤的交互缠绕式赋存关系。根据两种资源的不同特点，科学的开采顺序应该是先采气、后采煤，即优先设置煤层气矿业权，待煤层气开采完毕后再行设置煤炭矿业权进行煤炭开采，如此便可避免煤层气矿业权与煤炭矿业权重叠。但事实上，我国目前存在大量煤层气矿业权与煤炭矿业权重叠现象。截至2007年底，全国煤层气矿业权有100个(探矿权98个、采矿权2个)，面积达6.5万km2。其中，有88个煤层气探矿权与1406个煤炭矿业权重叠，重叠面积达1.2万km2。由于煤层气与煤炭的特殊赋存关系，在二者矿业权重叠背景下，任何一方矿业权人行使权利不可避免对另一方权利造成影响和损害，釆气必须动煤、采煤必然动气成为多年来气、煤纠纷不断的重要原因。

2 煤层气矿业权的权利瑕疵及其表现

煤层气，俗称瓦斯，是一种以甲烷为主的优质气体能源，被视为天然气最可靠、最现实的接替者，在我国富煤、少气的国情下，开发利用煤层气具有特殊的现实意义。同时，煤层气又是威胁煤炭安全生产的“第一杀手”，因为空气中甲烷含量达到6%～10%时，遇明火或静电可发生爆炸，大量煤矿瓦斯爆炸事故即由其引发。上述两个基本特性决定了煤层气开采，既要受《矿产资源法》、《物权法》等法律规制，又要受与煤炭安全相关的《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》、《煤矿安全规程》等法律法规的规制。双重规制造成矿业权重叠区煤层气矿业权行使受到限制。

2.1《煤炭法》及安全生产法律法规对煤层气抽采的规制

《矿山安全法》规定，矿山开采必须具备保障安全生产的条件，执行开采不同矿种的矿山安全规程和行业技术规范(第13条)。《煤炭法》要求，开采煤炭资源必须符合煤矿开采规程，遵守合理的开采顺序，达到规定的煤炭资源回采率(第22条)；任何单位或者个人需要在煤矿采区范围内进行可能危及煤矿安全的作业时，应当经煤矿企业同意，报煤炭管理部门批准，并采取安全措施后，方可进行作业(第51条)。《煤矿安全规程》规定，有突出危险煤层的新建矿井必须预抽后建；矿井开工建设前，应当对首采区突出煤层进行地面钻井预抽瓦斯，且预抽率应当达到30%以上(第35条)。《煤矿瓦斯抽采达标暂行规定》要求，按照本规定进行瓦斯抽采的煤层必须先抽采瓦斯，抽采效果达到标准后方可安排采掘作业(第3条)；应当抽采瓦斯的煤矿企业应当落实瓦斯抽采主体责任，推进瓦斯抽采达标工作(第5条)。《煤层气产业政策》规定，煤层瓦斯含量降低到规定标准以下，方可开采煤炭资源(第18条)；在已设置煤层气矿业权的区域，根据国家煤炭建设规划5年内需要建设煤矿的，按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则，采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式，保证煤炭资源开发需要(第20条)。

从上述法律法规的规定可以看出：

(1)煤矿企业是煤矿瓦斯抽采达标和煤炭安全生产的责任主体；

(2)瓦斯含量达标是煤炭开采的前提条件；

(3)有突出危险煤层的新建矿井开工前，应当进行地面预抽瓦斯并使预抽率达到30%以上；

(4)按照国家煤炭建设规划5年内需要建设煤矿的区域，煤层气开发要服务于煤炭开发；

(5)在煤矿采区范围内抽采煤层气需经过煤矿企业同意。

2.2 煤层气矿业权权利瑕疵的表现

权利瑕疵是指在经济活动中，标的物所有权一方将所有权利或部分权利移交另一方时，其标的物上存在第三人的权利，妨碍买受人取得和行使对标的物权利的情形。权利瑕疵一般发生在所有权、用益物权、担保物权、知识产权和债权的租赁权上，以买卖合同最为典型。由权利瑕疵的定义可知，判断一项权利是否具有瑕疵，关键看标的物上是否存在第三人的权利，此权利是否妨碍了买受人取得和行使对标的物的权利。

那么矿业权重叠背景下的煤层气矿业权是否负担有第三人的权利呢？笔者认为答案是肯定的。原因在于为了矿井建设安全和煤炭开采安全，与煤矿安全相关的法律法规将煤矿基建区和煤炭开采区煤层气抽采达标的责任主体明确为煤矿企业，造成了其事实上具有了特定区域煤层气资源的占有权和抽采权，使该区域煤层气矿业权上附带了煤矿企业的权利，从而形成了对煤层气矿业权人权利行使的限制和剥夺。具体表现在以下方面：

(1)剥夺了煤矿开采区井下煤层气资源的占有权和抽采权。因为煤矿企业是煤矿井下瓦斯抽采达标的法定责任主体。

(2)限制了煤矿开采区范围内煤层气资源的地面开采权。《煤炭法》规定，任何在煤矿开采区范围内进行的可能危及煤矿安全的作业，须经煤矿企业同意，并采取安全措施后方可作业。换言之，如果煤矿企业以安全理由不同意煤层气矿业权人在煤矿开采区进行煤层气抽采作业，则煤层气矿业权就无法行使。此规定限制或者剥夺了煤层气矿业权人对煤矿开采区范围内煤层气资源的开采权。

(3)限制了突出危险煤层地面钻井煤层气预抽权。《煤矿安全规程》对有突出危险煤层的新建矿井煤层气抽采方式和抽采效果进行了规定，但未明确抽采主体。如果双方矿业权人友好协商，煤层气矿业权人可以按照煤矿建设规划实施煤层气抽采，使之满足矿井建设需要；如果协商不好，煤层气矿业权人极有可能丧失此区域地面煤层气抽采权。

(4)限制了5年之内需要建设煤矿区域煤层气资源开采权。根据《煤层气产业政策》的规定，国家煤炭规划5年内需要建矿的区域，要优先保证煤炭开发需要。煤层气矿业权人或与煤炭矿业权人协商联合开发，或因矿业权调整而退出。联合开发的钻井井位应与煤矿采掘部署相衔接，尽量降低煤层气钻井对煤矿规划重要基础设施的影响。

煤炭安全法规对煤矿企业在特定区域煤层气抽采达标的赋权，主要出于煤矿安全生产考虑。如果煤矿企业在该区域内通过地面开采方式大规模抽采煤层气，则需要依法补办煤层气采矿许可证。

3 煤层气矿业权的权利瑕疵担保责任

3.1煤层气矿业权的瑕疵应适用瑕疵担保责任

权利瑕疵担保责任是大陆法系民法中一项古老的法律制度，源于罗马法上的追夺担保制度，指买卖合同中出卖人就买卖的标的物对买受人负有第三人不能主张任何权利的义务。若违反此义务，就要承担相应的民事责任。瑕疵担保责任存在于除劳动合同之外的一切有偿契约中，也存在于一些无偿合同中，但在买卖合同中最为典型。我国的瑕疵担保制度主要体现在《合同法》的第150条、151条和152条，规定了物的所有权转移时出卖人的义务，对于矿业权出让等权利买卖合同是否适用瑕疵担保责任，我国法律并没有明确规定。丁琛、张淑静2005年对知识产权权利瑕疵担保问题进行研究时提出，知识产权作为一种无形财产，仅仅是表现形式上有别于传统意义上的物的另类客体，但其核心内容是以财产权存在的，它以具有财产内容的权利成为买卖的标的物和对象，其买卖的基本内容是以一方将自己的财产让渡给另一方，另一方支付一定的对价而取得对方的财产，就本质而言，它与物的买卖是相同的，因此，知识产权的权利瑕疵担保范围适用“准用之”。笔者赞同此观点。矿业权的出让合同，实质是以矿业权为标的物，国家以矿产资源所有权人民事主体身份与矿业权受让人订立的一种民事买卖合同，其产生的基础是国家对矿产资源的所有权。国家根据《矿产资源法》、《物权法》的相关规定，将其享有的矿产资源所有权的部分权能，通过收取一定的对价让渡给矿业权受让人，设立矿业权这种用益物权。煤层气矿业权的出让过程，即为矿业权的买卖过程，期间产生的权利瑕疵理应纳入《合同法》瑕疵担保责任规制范围。

3.2国家是否应承担煤层气矿业权瑕疵担保责任？

根据通说，出卖人将标的物出卖于买受人，就应对买受人承担权利瑕疵担保义务，但要出卖人真正承担担保责任，则必须同时满足以下条件：权利瑕疵必须于买卖合同成立时即已存在；权利瑕疵须于合同成立时依然存在；合同成立时买受人不知道或不应当知道该权利瑕疵的存在；买受人受到损失或损害，即由于第三人向买受人主张权利使买受人的所有权丧失或受到限制。

从煤层气矿业权与煤炭矿业权设置的先后顺序来看，可分为以下三种情况：

(1)煤层气矿业权设置时，矿业权区无煤炭矿业权存在，煤层气矿业权是完整的、独立的；

(2)煤层气矿业权设置时，相同区域内已有煤炭矿业权存在(亦即存在矿业权重叠)，煤层气矿业权即始则具有瑕疵；

(3)煤层气矿业权设置时，煤层气矿业权区无煤炭矿业权，但此后设置了5年内需要建矿的煤炭矿业权，那么，自煤炭矿业权设置之时起，煤层气矿业权则出现瑕疵。

第一种情况不属于两权重叠状态，不在本文讨论范围之内。第二种情况在煤层气矿业权设置之前，煤炭采矿区或5年内即将建矿的区域煤层气矿业权的限制即已存在，且在矿业权出让合同成立时该权利瑕疵依然存在，并由于煤炭矿业权人主张权利使煤层气矿业权人的矿业权行使受到限制或丧失，但这种瑕疵的存在煤层气矿业权申请人应当知晓。据了解，在设置煤层气矿业权过程中，国土资源主管部门要求煤层气矿业权申请人出具其开采煤层气不得影响煤矿安全生产的承诺书，这可视为代表国家行使煤层气资源所有权的国土资源主管部门尽到了权利瑕疵告知义务，且煤层气矿业权申请人也已知晓矿业权瑕疵的存在，此情形下国家不需要承担瑕疵担保责任。第三种情况在煤层气矿业权设置时权力是完整的、无暇疵的，但随着后续煤炭矿业权的设置，特定区域煤层气矿业权的行使受到限制，煤层气矿业权出现瑕疵。因此，违规设置煤炭矿业权是造成煤层气矿业权出现瑕疵的根本原因。此种情况下，煤层气矿业权人在煤层气矿业权出让合同成立时无法预知权利瑕疵的出现，但该权利瑕疵确使煤层气矿业权人的财产权受到损失或损害。笔者认为第三种情形下煤炭矿业权的设置，国土资源部门存在过失，应承担行政责任。煤层气矿业权人可通过行政复议、行政诉讼等方式请求撤销煤炭矿业权设置；也可通过民事途径要求煤炭矿业权人停止侵权行为。但由于此种情况不符合权利瑕疵担保责任成立要件，国土资源部门不承担权利瑕疵担保责任。

4 煤层气矿业权瑕疵的救济与修正

理论上，煤层气矿业权与煤炭矿业权是两个相互独立的用益物权，前者是矿业权人对煤层气资源的占有、使用和收益，而后者则是对煤炭资源的占有、使用和收益。煤层气矿业权人不能占有、开采和销售煤炭资源，而煤炭矿业权人亦不能擅自抽采他人的煤层气资源，这是一种应然状态。而事实上，在煤层气资源未先于煤炭资源开采的情况下(亦即两权重叠的状态下)，为保证煤矿建井和安全生产需要，根据煤炭安全法律法规的要求，煤炭矿业权人必然要对煤矿建设区和开采区煤层气资源进行抽采并使之达到安全标准，从而破坏了煤层气矿业权人权利的完整性，使权力出现瑕疵。加之，现行矿业立法的公私杂糅，以及矿业权许可制度未区分权利取得和权力行使而一体规制的特点，使得矿业权本身成为财产权、特许经营权以及实际开发权等权利的集合体，矿业权出让具有表征物权权属和行政许可的双重作用。鉴于此，对于矿业权重叠背景下煤层气矿业权瑕疵的形成，国土资源管理部门存在一定过失，而对于煤层气矿业权的直接损害则是由煤炭矿业权人行使煤炭安全开采权直接导致的。为此，对于煤层气矿业权的瑕疵，可以从国土资源主管部门和煤炭矿业权人两个角度寻求救济，途径包括行政复议和行政诉讼、自主协商、行政调解、行政裁决和民事诉讼等。

4.1 行政复议和行政诉讼

对于在煤层气矿业权区违规设置的煤炭矿业权而造成的煤层气矿业权瑕疵，可通过向授予煤炭矿业权的国土资源主管部门的上级机关，或同级政府的法制部门申请行政复议，要求撤销错误的煤炭矿业权设置行政行为，使煤层气矿业权恢复到完整和圆满状态。对行政复议结果不服的，可向人民法院提起行政诉讼，要求撤销不当的行政许可行为。

4.2 自主协商

煤层气矿业权和煤炭矿业权属于相邻关系，双方矿业权人应当按照《物权法》和《民法通则》关于相邻关系的处理原则，协商处理相互关系。一是建立重叠区煤炭、煤层气勘查开采日常资料信息交流制度，煤炭矿业权人应将经有批准权的政府主管部门所批准的本企业煤炭资源开发的规划区、准备区、生产区及开发时序等相关信息，及时主动告知煤层气矿业权人；二是煤层气矿业权人应按照煤炭的开发部署细化勘查开采安排，优先部署煤炭生产区、准备区的煤层气勘探开发活动，使之有效衔接。

4.3 行政调解

对两权重叠区有争议的，当事人经自主协商无法达成协议的，可以向有管辖权的主管部门申请行政调解。行政调解申请书包括矿业权设立及重叠区基本情况、当事人自主协商情况、已协商一致的事项、导致协商不成的主要争议、具体请求事实及理由。收到行政调解申请5个工作日内，承办机构决定是否受理。经调解达成协议的，应当制作调解协议书；经调解无法达成协议的，或当事人要求终止调解的，应当终止调解并书面告知当事人。

4.4 行政裁决

对因自主协商未达成协议，参加行政调解未达成调解协议的，可向省级国土资源行政主管部门申请行政裁决。申请行政裁决提交的材料与申请行政调解基本相同。对当事人的行政裁决申请，省级国土资源主管部门5个工作日内决定是否受理。进行行政裁决时，应当落实国务院及国土资源有关规定和产业政策，遵循先采气后采煤、采煤采气一体化和采气采煤相互兼顾的原则。省级国土资源主管部门在受理之日起6个月内，要作出行政裁决。

4.5 民事诉讼

因为矿业权属于财产权，当煤层气矿业权受到侵害而又协商无果时，可向人民法院提起民事诉讼，要求对方停止侵权行为并赔偿经济损失。

5 结语

本文研究认为，《矿产资源法》、《物权法》等法律法规和煤炭安全相关的《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》、《煤矿安全规程》等法律法规对煤层气开采的双重规制，是造成两权重叠区煤层气矿业权瑕疵的根本原因。煤层气矿业权瑕疵的救济可通过行政复议、行政诉讼方式申请撤销不当的行政决定，也可通过自主协商、行政调解、行政裁决等方式解决矿业权人之间纠纷，或通过民事诉讼途径要求煤炭矿业权人停止侵权并赔偿经济损失。

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Thedefectsandreliefofcoalbedmethaneminingrightunderthebackgroundofminingrightsoverlapping

Chang Yuhao

(School of Economic Law, Southwest University of Political Science and Law, Yubei, Chongqing 401120, China)

In order to solve the problems of CBM mining right and coal mining right dispute, this paper studied the detailed manifestation of double legal regulation for coal mine methane and CBM mining right defect and considered coal occurrence relationship and the flammable and explosive characteristics of CBM as clues, it was believed that the regulation of CBM extraction by Coal Law and safety production laws and regulations leaded to the limitation of mining rights in CBM, coal mine construction area and mining area, so that the power is blemished. CBM mining rights defective relief may revoke the wrong administrative decisions through administrative reconsideration, administrative proceedings apply, consultations, administrative mediation, administrative adjudication to resolve disputes between mining right holders, or by the civil litigation requiring coal mining right holders to stop infringement and pay compensation for economic losses.

mining right overlapping, coal bed methane mining right, defect of right, relief

常宇豪.两权重叠背景下煤层气矿业权的瑕疵与救济[J].中国煤炭，2017，43(10):21-25.

Chang Yuhao. The defects and relief of coal bed methane mining right under the background of mining rights overlapping [J].China Coal，2017，43(10):21-25.

TD-9

A

常宇豪(1992-)，男，河北饶阳人，硕士研究生，研究方向为经济法基础理论。

(责任编辑 宋潇潇)