美国州级矿山职业安全健康监察体系分析研究与借鉴

吴大明 张 梦

(应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029)

多年以来，美国矿山职业安全健康发展一直保持较好势头，死亡人数长期处于低位。然而，从美国矿山职业安全健康发展的历程来看，美国也经历过矿山事故的易发频发期，例如，1907年的煤矿事故高峰年，有3242名煤矿工人死于矿难。在严峻的形势下，美国政府和社会各界采取了一系列措施，逐步扭转了事故多发的局面。其中，不断发展完善的矿山监察体系为推动矿山职业安全健康快速发展起到了重要作用。近十几年来，中国学者通过研究美国矿山监察体系，为我国煤矿安全监察发展提供了大量的有益信息和参考资料，促进了我国煤矿安全生产形势的稳定好转。然而，过去对于美国矿山监察体系的研究大多集中在国家层面上，缺少对州级层面的关注。因此，本文通过对美国州级层面的职业安全健康体系的介绍、分析和对比，为我国矿山安全监察体系发展改革提供参考和借鉴。

1 美国矿山职业安全健康监察体系概况

1.1 联邦制国家政治体制的基本特点

美国是联邦制国家，各州具有很大的自主权。在联邦法律框架的约束下，各州可以制定适合本州的法律法规、行政管理体制和政府管理机构。从美国宪法的角度来看，州政府不是联邦政府的下属，因此从某个角度上来说，各州更像国家层面下的独立体。

通常情况下，美国各州的政府机构设置与联邦政府机构类似，各部门职能也与联邦对应部门的职能接近。州行政机构按照本州法律的规定要求，负责承担相应的职责工作。

1.2 联邦矿山职业安全健康监察体系发展历程

1891年，美国联邦政府颁布了《保护矿工生命法(1891)》，就联邦监察员的履职条件、任命、职责、监察范围和报告程序等作了初步的规定，标志着国家层面的矿山职业安全健康监察正式开始。但是该法仅赋予了监察员检查矿山开采重要环节(如通风)存在的问题和上报的权利。随后，随着一系列法律的颁布实施，联邦矿山职业安全健康监察体系也随之得到完善。1910年，联邦颁布了《组织法(1910)》并成立矿业局，专门负责煤矿事故预防等工作；1941年，联邦颁布了《煤矿监察与调查法(1941)》，赋予了联邦监察员进入矿山企业检查的权利；1952年，《联邦煤矿安全法(1952)》赋予了联邦监察员发布违法传票和紧急情况矿工撤离现场命令的权利。然而，由于联邦国家政治体制的特点和人们对于国家层面矿山职业安全健康体系的重要性认识不足，美国早期联邦矿山职业安全健康监察体系在长达一个世纪的时间里发展非常缓慢。

1977年，联邦颁布了《矿山安全健康法(1977)》，并依据此法组建了美国矿山安全健康局(MSHA)，标志着现代联邦矿山职业安全健康监察体系的正式建立。经过多年不断的改革创新，联邦矿山职业安全健康监察体系逐渐趋于完善。法律法规方面，增加了《矿山安全健康法(1977)》的实用性和操作性；监察执法体制机制建设方面，MSHA通过加强安全监察制度创新和互联网平台建设来提高工作效率，2010年推出的矿山分类分级监察制度(RLB制度)，通过增强特定法规条款的监察力度来防范生产安全事故的发生；机构设置改革方面，一方面根据发展需要调整了MSHA下属各司局部门的职责范围，另一方面不断精简地方分局数量；监察人才建设方面，MSHA在2010年UBB矿难后，更加注重对监察员能力水平的要求，在提高入职要求的同时加强对在职人员的培训教育。

1.3 州级矿山职业安全健康监察体系发展历程

1869年，美国宾夕法尼亚州颁布了《煤矿监察法》，标志着美国州级层面矿山职业安全健康监察工作的正式开始。随后，在矿山开采快速发展、矿山重大事故频发和保障矿工权益呼声日益增强等影响下，美国各矿山开采州均逐步建立了本州的矿山职业安全健康监察体系。

目前，美国有42个州设立了与矿山开采相关的部门和机构。在不与联邦法律法规抵触的情况下，各州政府在州宪法框架下颁布了本州的矿山职业安全健康法律法规，建立了本州矿山职业安全健康监察体系。监察机构设置与改革方面，各州根据实际情况，将监察机构设置在不同职能部门之下，并且根据矿山开采行业的发展趋势，不断调整机构设置和工作重心；监察执法体制机制建设方面，各州在独自开展矿山职业安全健康监察执法的同时，也积极与联邦合作，开展联合执法行动；监察人才队伍建设方面，对各州监察员的录取一方面考虑到具有矿山工作经验，另一方面也要求有本州矿山工作经验。

2 典型州矿山职业安全健康监察体系分析

2.1 西弗吉尼亚州矿山职业安全健康监察概况

西弗吉尼亚州矿产资源丰富，也是美国的产煤大州。截至2016年底，州内有生产煤矿123座，其中，井工煤矿68座，露天煤矿55座，从事煤炭开采的矿工为11561人，煤炭产量7235万t/a。

早期的西弗吉尼亚州矿山职业安全健康监察可以追溯到1883年2月颁布的《矿山排水和通风监察法》，即指定专人对州内矿山的排水和通风进行监察。1905-1985年间，随着矿山开采发展和法规完善，具有矿山监察职能的西弗吉尼亚州矿山部的规模也不断扩大，监察员人数从最初的5人增加到了50余人。1985年，州政府机构改革后，矿山部划入州能源部，而其矿山监察职能在1991年划归到州商务部，即如今的西弗吉尼亚州矿工安全、健康和培训办公室。

2.1.1 主要法律法规

西弗吉尼亚州的矿山职业安全健康法律法规主要有《露天煤矿和复垦法》、《露天煤矿开采法》和《煤矿相关尾矿库安全规程》等。为了方便研究，以西弗吉尼亚州州法典汇编(WVC)和部门规章汇编(CSR)为研究对象，分析西弗吉尼亚州矿山职业安全健康的相关法规规章。

WVC州法典中有6章涉及到矿山职业安全健康：第11章“税收”中对矿山安全技术创新税收减免作出了规定；第15章“公共安全”中的第5节对涉及到国土安全和应急管理部门的矿山安全作出了规定，第5B节对矿山和工业事故应急作出了规定；第22章“环境资源”中的第3节对露天煤矿开采和复垦作出了规定，第21节对煤层气井开采的环境保护作出了规定；第22A章“矿工安全、健康和培训办公室”中的第1-12节分别对矿工安全、健康和培训办公室行政机构和职能范围等作出了规定；第24章“公共委员会”中的第6节对矿山事故电话上报作出了规定；第61章“刑事处罚”中的第3节对破坏矿产资源和私人矿山财产的处罚作出了规定。

CSR州规章汇编中有6卷涉及到矿山职业安全健康：第36卷为煤矿职业安全健康委员会的规章汇编；第37卷为矿山上诉委员会的规章汇编；第48卷为矿山培训、教育和认证委员会的规章汇编；第56卷为矿工安全、健康和培训办公室的规章汇编；第170卷为州国土安全和应急管理部的规章汇编；第196卷为柴油设备委员会的规章汇编。

2.1.2 监察范围与职能

矿工安全、健康和培训办公室是西弗吉尼亚州矿山职业安全健康的主管部门，总部位于西弗吉尼亚州的查尔斯顿，共有在职员工140人。矿工安全、健康和培训办公室下设4个地区办事处，分别为北部的韦斯托沃办事处、中部的橡树山办事处、西部的丹维尔办事处和南部的韦尔奇办事处。每个地区办事处的人员构成可以分为监察人员、矿山安全指导人员和行政人员，分别负责矿山职业安全健康监察、培训和相关政务工作等。以北部的韦斯托沃办事处为例，该办事处下辖31个郡县，共有在职员工25人，其中：监察主管1人、监察副主管1人、办公室助理1人、监察员18人、矿山安全指导员3人、粉尘检测员1人。

从职能来看，矿工安全、健康和培训办公室的主要职能为：对州内矿山企业和矿山生产相关承包商进行矿山职业安全健康监察执法，保障矿工职业安全健康和矿山财产安全；开展事故调查；对矿山企业开展职业安全健康培训、设备保养计划审核和认证考试；数据统计与信息发布；协调矿山应急救援队伍建设。

2.1.3 监察员

在西弗吉尼亚州，矿山监察员的入职要求很高。通常情况下，要求监察员的学历为硕士或同等以上学历，专业为矿山相关的自然或应用科学专业领域，且持有矿工认证证书5年以上。另外，矿山监察员还必须通过严格的入职考试才能被正式录用。

从监察执法范围和专业领域来看，西弗吉尼亚州的矿山监察员可分为井工矿监察员、露天矿监察员、电气监察员和安全指导员4类。其中，井工矿监察员主要负责对井工矿山企业开展职业安全健康监察执法工作；露天矿监察员负责对露天矿山企业开展职业安全健康监察执法工作；电气监察员负责对矿山电气设备等相关内容开展监察执法工作，通过现场简单的仪器测量来检查电气设备是否符合矿山法律法规要求，确保作业场所安全；安全指导员负责矿山救援队伍培训、考核、认证和比武等相关工作，并根据法律法规的要求对矿山企业救援队伍建设和相关应急救援设备设施保养进行检查。

2.2 西弗吉尼亚州矿山职业安全健康监察体系特点

(1)矿山职业安全健康法律法规范畴较大。从WVC和CSR收录的矿山职业安全健康法律法规和部门规章来看，西弗吉尼亚州的矿山职业安全健康监察体系不仅局限于对矿工的职业安全健康保护，矿产资源开采环境保护、矿山复垦和矿山资源财产也被纳入到矿山职业安全健康监察的工作范畴。

(2)监察机构人员配置合理紧凑，监察执法人员占比大。从韦斯托沃办事处工作人员的配置比例来看，长期工作在一线的监察员占该处工作人员总数的72%，高比例的监察员配置有效地保障了监察工作的全面开展；另外，为了提高矿山职业安全健康和应急救援的专业水平，还设置了安全指导员对相关工作进行专业的咨询和指导。

(3)监察员素质水平高，监察执法覆盖面广。专业学科领域出身和丰富矿山领域工作经验的入职门槛确保了优秀人才的输入，且露天和井工等监察员分类也使监察工作更加专业化；本州矿山工作经验的要求也为监察员较快识别和掌握本州矿山企业存在的问题奠定了基础，确保了监察执法工作的高效开展；监察执法工作中，一些与矿山相关的环境监测等工作也由监察员负责，如露天矿山污水排放达标的监测。

3 州级矿山职业安全健康监察体系特点分析

3.1 法律法规特点分析

联邦矿山职业安全健康法律法规与州级矿山职业安全健康法律法规是在上下层级基础上的互为补充和完善的关系，即在联邦和州级的法律法规框架下，美国矿山职业安全健康的范畴更广，要求也更严格。

从州法规的立法范围来看，其不仅局限于对矿工职业安全健康的关注，还包括矿山开采的上下游工作，如资源保护、环境保护和复垦等。这与各州的矿山开采发展进程密切相关，例如西弗吉尼亚州是美国主要的产煤州，因此该州的矿山职业安全健康立法重点是矿工的职业安全健康，同时考虑到矿山开采废水的排放，在环境污染方面的也有所涉及；而亚利桑那州的大部分矿山为废弃矿山，废弃矿山的复垦是该州的立法重点，并且考虑到废弃矿山探险游人不断增多，政府也逐渐加强了对废弃矿山旅游安全的关注。

3.2 监察机构特点分析

各州的监察机构是在各州矿山职业安全健康法律法规的基础上建立起来的，在长期的发展过程中，逐步形成了适合本州矿山职业安全健康工作开展的职能部门。在与联邦的合作方面，一些州的监察机构能够与MSHA开展联合执法，共同开展矿山职业安全健康监察执法工作，并接受MSHA的矿山培训拨款资助，开展对监察员和矿工的培训教育工作。在机构建设方面，各州的监察机构设置和职能随着本州矿山开采发展趋势不断进行调整和变化，形成了具有各州特色的机构设置，例如，阿肯色州矿山开采数量较少，因此州劳工部矿山职业安全健康培训处的主要职责为负责新矿工的培训、对在职矿工的继续教育和应急救援培训等工作；肯塔基州的矿山数量由2010年的513处下降到2015年的282处，因此矿山监察力量也不断精简，监察员与相关工作人员的人数由2010年的121人下降到2015年的64人。

3.3 监察执法人员特点分析

监察员是检查矿山企业落实职业安全健康法律法规的一线人员，是推进矿山职业安全健康发展进步的重要保障力量。选取10个州的相关数据进行分析和对比，详见表1。

表1 州级监察员基本情况对比

州名职责职责要求经验要求技能要求在职培训年薪俄亥俄州州矿山监察开展矿山安全监察;进行事故调查;检查企业遵守州矿山法规情况;维护矿山安全并开展设备测试;对矿山应急队员开展培训并审核应急救援方案煤矿班组长工作6年以上经验班组长认证和矿山监察代表认证;掌握俄亥俄州矿山法规、监察程序和事故调查程序,了解矿山安全准则和实践;能够识别作业场所的风险并采取合适的行动,能够进行文件编写、数据采集和信息收集工作;身体健康入职后在有经验监察员带领下,逐渐掌握俄亥俄州的监察程序、文书草拟、办公软件和记录等;进行矿山救援培训;保持所有证书有效41350～54662美元宾夕法尼亚州井工矿山监察对指定地区的井工煤矿开展技术监察执法,检查企业遵守井工矿山法规情况煤矿班组长工作10年以上经验烟煤矿山班组长认证,助理矿山班组长认证或矿山检查员认证;有良好的口头和书面表达能力,能够审核矿山开采计划,能够适应井下的工作环境,熟练掌握法规和程序,能够组织会议和开展事故调查,对应急救援进行快速响应、指挥和恢复新入职监察员需经过约6个月的实习期,由矿山安全监察员和监察员主管带领;监察员在职期间应保持相关证书的有效65868～82058美元弗吉尼亚州州矿山监察保护煤矿作业者的安全与健康;按照《煤矿安全法》规定,对煤矿开展计划监察执法;开展事故调查和矿工投诉调查;协助企业开展事故预防工作;根据法规要求对相关计划开展审核活动持有弗吉尼亚州一级矿山班组长认证;矿山开采相关专业大学毕业或拥有同等教育和培训经历掌握矿山开采知识,熟悉法律法规。能够准备汇报报告和记录;熟练的口头和书面表达能力,能够独立作出正确的判断;能够在井下恶劣环境中开展工作;熟练掌握计算机应用 新入职监察员需经过约6个月的实习期,由矿山安全监察员和监察员主管带领;监察员在职期间应保持相关证书的有效40959～84062美元西弗吉尼亚州州矿山监察开展矿山安全健康执法,并着重对顶板控制、机电和相关重点环节进行检查;可参与事故应急救援及相关工作;能够在监察、调查或其他活动中组织企业和矿工开展安全交流会议;能够主动的持续评估工作并提高工作水平;通过承诺做出积极的改变来提高领导力,协助他人工作;参与矿工认证及相关认证工作;对应急响应及相关事宜随时待命矿山开采5年以上工作经验,或3年开采经验且硕士学位具有一定的口头和书面表达能力,熟知联邦和州的法律法规,掌握矿山开采技术,能够识别风险并提出防范措施;掌握事故调查的程序和技能,能够给矿山企业负责人提供正确的建议和措施,与矿山企业和矿工建立良好的关系新入职监察员需经过约12个月的实习期,由指定的高级安全监察员带领实习两个月;监察员在职期间应保持相关证书的有效平均55000美元

经过对比发现：各州监察员职位的设置与本州矿山开采密切相关，如阿肯色州现仅有生产煤矿3座，产煤4.4万t/a，因此该州未设置监察员；在监察能力上，各州均对监察员提出了能够独立完成监察工作的基本要求，而对于一些州的高级监察员，更是提出了能够组织和开展相关交流工作的能力要求；在入职要求上，除了具有专业院校毕业的学历外，还需要有一定年限的矿山实际工作经验背景，甚至包括在矿山承担过一定领导职务的要求，例如伊利诺州要求监察员要有10年以上矿山班组长工作经验；在监察员薪资收入上，各州监察员薪资收入差距主要由工作年限等级决定，一般来说，监察员工作年限越长，年收入也越多。

4 参考借鉴

我国自2000年11月设立国家煤矿安全监察局以来，煤矿安全生产形势有了很大的好转。2016年，我国煤矿生产安全事故死亡526人，比2000年减少5272人，下降90.9%。同样，应急管理部安全生产基础司负责对非煤矿山安全生产的监督管理，对于推进非煤矿山安全生产工作起到了重要的作用。另外，各省和地区负有矿山安全生产监督管理职责的部门也为矿山安全生产发展起到了巨大的推动作用。然而，随着社会的进步和人民群众对于安全生产工作要求的提高，对矿山安全生产监察体系的改革势在必行。

从对美国州级矿山职业安全健康监察体系的分析和研究来看，完善的法律法规、合理的监察机构设置和经验丰富的监察队伍是促进各州矿山职业安全健康发展的重要因素。对于我国矿山职业安全健康监察体系的发展完善来说，国家和地方的合力是持续推进矿山职业安全健康发展的主要力量，而借鉴美国州级矿山职业安全健康体系的经验，对于促进矿山职业安全健康改革和完善矿山职业安全健康监察体系建设具有较大的意义。

(1)加快推进矿山职业安全健康法律法规建设。一方面，要通过矿山职业安全健康立法工作的开展，来贯彻落实《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》关于职业安全健康监察执法一体化工作的要求，从法律层面上为相关工作的开展提供依据；另一方面，各省和地区具有立法权的部门，应结合本地的实际情况，制定和细化更加科学严格的职业安全健康法规，如严格煤矿事故易发多发地区的企业准入和强化矿工的培训教育。

(2)加快矿山职业安全健康监察机构优化改革。以煤矿为例，由于机构改革等历史原因，我国各产煤省和地区的地方煤矿管理机构参差不齐，虽然一些地方的煤矿管理机构具有煤矿安全监管的职责，但由于机构设置不合理，很难发挥地方煤矿安全监管的职能效果，也难与国家监察形成合力。长远来看，可以借鉴美国各州的经验，从国家层面统一进行改革，形成整齐简洁的国家和地方煤矿安全监察机构；从短期来看，应加快完善国家煤矿安全监察与地方监管合作机制，如双方达成监管监察合作协议，明确双方工作范围和重点监管监察的企业，进一步夯实煤矿安全监管监察体系。

(3)加强监察执法队伍素质水平建设。要进一步提高监察员准入门槛，在政治思想过硬和品德优良的基础上，增加对矿山行业领域从业经验和年限的要求，特别是要考虑录用具有本地矿山工作经验的人员，充分发挥其掌握本地矿山工作实际情况的优势，更好地开展监察工作；加强监察员在职培训教育工作，定期对其进行职业安全健康新规和新技术的培训教育；最后，提高监察员的薪酬待遇，高薪待遇一方面是监察员专业经验和辛勤工作的体现，另一方面也能以高薪养廉，形成一支彻底为矿山职业安全健康服务的监察队伍。

5 结论

本文从美国国家政治体制特点入手，对美国联邦和州矿山职业安全健康监察体系的发展与现状作了简要的总结回顾。选取西弗吉尼亚州为研究对象，从矿山职业安全健康法律法规、监察机构设置和监察人员队伍3个方面对该州的矿山职业安全健康监察体系特点作了分析，得出该州矿山职业安全健康法规覆盖面广、监察机构设置合理和监察员素质水平高的结论。通过对各州矿山职业安全健康监察体系的横向对比，指出了各州的监察体系建设具有符合本州矿山发展趋势的特点，并着重对阿肯色州等10个州的监察员基本情况进行了对比分析。在对各州监察体系特点分析的基础上，结合我国矿山职业安全健康监察体系现状，提出了进一步完善我国矿山职业安全健康监察体系建设的建议，为相关工作的开展提供参考和借鉴。