煤炭产能调控机制初探

时间：2024-07-28

张士强曾宪迪

（山东科技大学经济管理学院，山东省青岛市，266590）

高速发展与可持续发展之间的平衡与矛盾，已成为全世界关注的焦点。为了保障煤炭市场平稳运行，实现煤炭产业可持续发展，政界和学界进行了积极地探索和实践，但长期存在的供需不平衡问题、煤炭行业的不自律以及政府监管的不到位等问题仍未得到解决，据统计，截至2012年底，秦皇岛港压港存煤已达到2000万t以上，山西优质动力煤每吨价格平均下行100～200元不等。出现上述问题的表面原因是我国煤炭行业自身的不自律，在需求旺盛时期盲目扩大煤炭产能；根本原因是中国缺少对煤炭行业适当理性的、合理的规划和调控机制。由此可见，对于中国煤炭行业管理部门而言，在保障经济发展和保护生态环境的 “双约束”条件下，科学制定煤炭产业发展规划和适应行业发展趋势的财税、金融、储备、进出口等产业政策，促进煤炭产业健康可持续发展，还有很漫长的道路要走。

1 煤炭产能调控的现状研究

我国煤炭产业长期存在着集中度过低，超能力开采、滥采、小规模开采、低回收率开采，能源结构不合理、利用效率低、浪费和污染严重等种种问题。为了解决上述问题，政界、煤炭行业和学界都做了大量工作。

（1）加强对煤炭资源的规划管理，加大对煤炭资源勘查力度；倡导实施安全、高效和绿色开采，以节能减排为突破口，加强能耗重点控制；主要产煤省（区）资源整合、企业兼并重组，整顿中小煤矿，发展规模经济；建立大批新建现代化矿井，加快大型煤炭生产和储备基地的建设，成立煤炭大型集团公司，强化政府调控力度；提出了“十二五”末煤炭消费总量控制在42亿t范围内的定量指标，“十二五”期间，煤炭在一次能源消费结构中的比重应逐步下降，由70%以上逐渐下降到65%左右，由此形成倒逼机制。

（2）煤炭产能调控和管理的研究与实践成效卓著，但我国煤炭产业长期存在的过剩-缓和-再过剩的顽疾仍未得到根本改变。在过去的煤炭黄金十年里，受日渐高涨的市场需求驱使，部分煤炭企业为了追逐经济利益，不惜通过盲目扩大煤矿产能、高强度开采、超能力突击生产的方式增加煤炭产量。这种掠夺式开采不但造成了严重的生态破环、环境污染和频发的安全生产事故，也为经济转入低迷、煤炭需求回落后，煤炭行业自身发展埋下隐患。

（3）目前，国内外专家和学者针对煤炭产能调控问题的研究，主要集中在以下三个方面：一是对煤炭供需产量的预测分析和研究；二是建立在 “科学产能”概念下的煤炭规划 “最优”问题研究；三是关于煤炭宏观调控的定性研究。而从供需平衡及保障供给和保护生态环境 “双约束”角度出发，对煤炭产能调控机制的研究较少，且大多又缺少对煤炭产能调控具体政策措施的研讨，导致研究的结论很难与实际相结合，很难据此制定切实可行的调控对策。

由上可知，对煤炭产能调控是非常有必要的。然而，在庞大的市场需求背景下，市场经济对煤炭资源配置的作用不是万能的，也有其弱点和不足，单靠市场自身对煤炭产能的调节是远远不够的，为了弥补和纠正市场失灵、确保煤炭供需均衡，政府就有必要采取一些行政、经济、法律等手段，建立煤炭产能调控的联动机制，有效地进行煤炭产能调控。

2 煤炭供需规律和特征

2.1 煤炭需求具有明显的周期性和季节性

煤炭产业是我国整个工业经济的基础能源行业，整个工业经济体系直接或间接都会与煤炭产业产生关联，因此，宏观需求的变化是影响煤炭供需平衡的根本因素。分析1980-2011年煤炭消费增长率与GDP的增长率的关系，可以看出，在1989年、1998年、2008年前后及目前正处于的宏观经济低谷时期，煤炭的需求显著下降，并且经济的周期性波动会使得煤炭需求周期性放大波动。煤炭产业处于产业链的最前端，其敏感程度不如其下游产业，在周期波动中往往是最后受影响的，相对于建材、化工等产业存在着周期滞后性。因此，我们对煤炭产能调控的研究就需要从更宏观的视角出发，往煤炭产业下游延伸。

作为我国供电和供暖的必需消耗品，煤炭行业在生活领域受季节变化的影响比较大，冬、夏两季，由于供暖和制冷的需要，煤炭消费市场也比较活跃，春、秋两季则为煤炭市场上传统的淡季。

2.2 煤炭生产的刚性特征

煤炭行业是以自然资源为劳动对象的采掘业，生产具有以下刚性特征：生产建设投资周期长、投资额巨大，一般的煤矿建设要几年的时间；矿山地质条件复杂，生产过程中不可预见的因素多，受地质、储量等自然条件影响大；生产准备工作周期长、工程量大，生产不宜间断等。

综上，煤炭生产的刚性特征和需求的周期性、季节性波动，加上煤炭周期波动滞后于电力等下游产业，这就导致了煤炭需求旺季，煤炭供应不足，一方面给国民经济发展造成损失，另一方面客观刺激煤炭企业突击生产，埋下安全隐患，反之则出现煤炭产能过剩的局面，从而出现了长期存在的过剩-缓和-再过剩的煤炭供需不平衡问题。因此，煤炭生产和消费的客观规律要求需要外力对煤炭供需进行调节。

3 煤炭产能调控的内涵

煤炭产能调控的概念，其思想最早源于原国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝2010年在全国能源工作会议上煤炭产量必须有个 “天花板”的论述。本文所提出的煤炭产能调控是市场经济条件下的政府宏观调控重要组成部分，是指在保证一定时期内持续开发的储量前提下，政府遵循市场规律并充分利用市场机制，综合运用税费、金融、储备、进出口等经济手段，以法律手段为保证，辅以必要的行政手段，引导煤炭市场主体合理规划煤炭产能，确保煤炭供需基本平衡，既要满足经济平稳持续增长的需要，又要遵循绿色、安全、和谐发展的理念，确保煤炭资源、经济和环境协调发展，其与计划经济时代单纯以行政指令和生产计划为手段安排煤炭生产和消费有本质的区别。

3.1 煤炭产能调控是市场行为

煤炭产能调控是政府利用宏观调控手段，利用市场机制完成调控，引导煤炭的消费端和生产端，促进煤炭产能朝着科学产能的方向发展，而非凭政府对市场形势的主观判断，来简单地压缩产能和抑制投资，将煤炭市场引向计划经济。

3.2 煤炭产能调控是一项系统工程

煤炭产能调控是一个由经济、市场、法律和行政管理等调控手段构成的综合调控体系。这些综合调控措施是以市场平衡机理、煤炭供需规律、经济调节规律等为依据，通过调控财税政策、金融政策、市场政策、价格政策、储备政策、进出口政策等一系列机制发挥作用，达到综合调控效果。

3.3 煤炭产能调控的目标是多层次的

煤炭是基础性能源产业，煤炭供应不足和产能过剩对经济社会发展都是不利的，因此，煤炭产能调控的直接目标是实现煤炭供需基本平衡，煤炭市场基本稳定；其更深层次目标是既保障经济社会发展的煤炭供应，又要引导煤炭市场主体在确保煤炭资源可持续前提下，安全、高效、环境友好地规划煤炭生产。

3.4 煤炭产能调控是长效机制

煤炭产能调控并不是仅仅为应付一时的供应紧缺或产能过剩而采取的应急性、短期调整措施，而是从煤炭行业发展长远考虑，实施的一系列长效措施。

4 煤炭产能调控手段

市场经济条件下的煤炭产能调控是一个系统工程，与计划经济时代单纯以行政指令的方式安排煤炭生产不同，需要政府利用高瞻远瞩的全球视野和对市场形势变化的敏锐判断，利用其驾驭经济全局的宏观调控能力和调配社会资源的政策及规划手段，建立起以经济手段为主，以法律手段为保证，辅以必要行政手段的调控体系，对煤炭产能进行调控和干预，以达到煤炭供需基本平衡的目标，保障我国国民经济的可持续发展。

4.1 经济调控手段

经济调控手段是市场经济国家普遍使用的重要调控手段之一。在市场经济条件下，综合考虑煤炭、发电、输电3个环节的利益分配机制，建立一套完善的、结构合理的、设计严密的煤炭资源税费、奖罚和价格体系，实现政府通过对煤炭生产成本和价格的调整来调节煤炭投资，达到调控产能目的。

（1）税费和奖罚体系。对煤炭生产方和使用方双向征税，对煤炭开采量、回采率、煤炭综合利用程度、资源利用水平、节能程度等指标设定一定的税费标准，采用累进征收方式，突出税收的惩戒作用。对于达到国家规定标准的煤炭生产企业仅征收与其产量相当的税收；对于未达到国家规定标准的煤炭生产企业则要征收惩罚性税收；对于回采率高、节能效果好的企业实行相应补贴。

对于煤炭生产企业，被征收的税费最终要进入价格，使煤炭价格升高，但是要通过税率和利率调节使煤炭生产避免获取超额利润，甚至要让其下降，通过这一方面调控，煤炭生产企业利润下降，企业的积极性下降，达到控制产能的目的；对于煤炭消费企业，价格提高会迫使它们提高煤炭使用效率，寻求替代能源，从而减少煤炭使用量。由于煤炭消费时对生态环境造成污染，因此对使用方要根据其用量征收税费，进一步控制煤炭的耗费量，煤炭耗费量下降后，通过供求关系的调节会进一步调节供给量，达到调控产能目的。

对于所征收的税费一部分要用于塌陷区治理、生态恢复、环境治理、寻找接替资源的投入及矿区人民的生活保障，对资源枯竭矿山企业的转产人员安置和矿山企业所在地新项目的开发进行统筹安排使用，解决矿竭城衰、老矿经济转型等问题。

（2）煤炭价格应能充分反映煤炭稀缺程度、市场供求关系、生态成本以及代际成本等。政府应逐渐完善以市场为主导、政府适度调控的价格形成机制，确立煤炭的阶梯价格和适度的梯次差价。向超额用能的单位和个人按超额量确定不同累进加价，从而通过价格杠杆鼓励节约煤炭，限制高耗能产业发展，提高煤炭使用效率，寻求替代能源，达到产能控制的目的。

4.2 市场调控手段

煤炭能源市场发展有其自身的经济规律，要解决煤炭产能过剩或产能不足，不能靠行政命令式的“有保有压”，而应该由市场竞争中的优胜劣汰来自我调节。

煤炭产能的市场调控手段主要是通过对煤炭生产和消费规律的研究，分析煤炭消费的周期性和季节性特征，通过调控煤炭储备和进出口来调节煤炭市场的供给和需求，以应对煤炭供需的周期性和季节性波动。在煤炭需求淡季、价格下跌时，国家煤炭储备基地从市场大量购入煤炭，以增加煤炭的需求，这样再通过市场的自我调节，以抑制煤价下跌；而在煤炭需求旺季、价格上涨时，国家煤炭储备基地则释放煤炭储备，同时可以扩大煤炭进口，实现平抑煤价和稳定市场的功能，发挥应急、稳定器和蓄水池的作用，这种直接的调控手段往往比行政干预更快、更准，也更合理。此外，煤炭储备调控在作为政府宏观调控有力的工具的同时，客观上还能够通过煤炭低进高出的价差，为政府带来财政收入。

（1）储备调控。国家煤炭储备体系应该由国家、区域、地方和企业四级组成，煤炭动态供应链管理网络如图1所示。四级煤炭动态供应链管理网络的整体规划与实施应由相应的政府机构出面负责，统筹规划，兼顾煤炭生产、运输、消费等综合因素，成立煤炭储备管理机构，建立煤炭储备评估制度，构建煤炭储备管理的信息化系统，实现四级网络内部信息互通和资源共享，并在突发事件中能够发挥联动效应和就近救援。

图1 煤炭动态供应链管理网络

（2）煤炭进出口调控。除煤炭储备调控外，煤炭进出口调控也是行之有效的直接调控手段。尤其是国外煤炭价格低于国内时，更应积极扩大煤炭进口规模。

合理利用海外煤炭市场的优质资源，是缓解我国煤炭产需压力的现实选择。一是鼓励开发境外煤炭资源。充分利用好国际国内两种资源、两个市场，支持具备条件的大型煤炭企业集团到国外投资开矿，加快对国外煤炭资源的开发步伐，带动煤矿机械产品出口和劳务技术输出。鼓励中国进出口银行通过信贷、融资等多种方式，扩大对企业境外煤炭投资项目的信贷支持规模。积极发挥商业银行作用，为企业境外煤炭投资提供融资支持，对于国家鼓励的境外煤炭投资重点项目加大信贷支持力度。建立健全风险防控机制、安全风险预警机制和突发事件应急处理机制。

二是鼓励煤炭进口。为了鼓励煤炭资源进口，应该取消煤炭进口关税。同时，继续加强对能源产品、高耗能产品的出口控制，提高这类产品的出口关税，减少煤炭等能源直接和间接出口。当然，对于使用国外进口煤炭的沿海企业来说，可采取适当的差别化调控政策，考虑降低或消除这些企业产品的出口关税，以鼓励企业利用国外煤炭资源。

三是适时调配煤炭企业产量配额。根据国际市场煤炭价格调节国内煤炭企业产量配额。当国际市场价格高涨时，适度增加产量配额；当国际市场价格下降时，缩小产量配额，扩大进口，增加储备。对于超配额生产企业，可采取征收追加税费等手段来进行调控，必要时可进行行政干预。

4.3 法律调控手段

要想大力加强我国煤炭资源利用和保护工作，从根本上解决煤炭资源开发利用和保护中存在的问题，就必须进一步完善与煤炭产能调控相关的法律法规体系，依靠法律的强制力保障国家能源调控目标的实现，为优化能源消费结构、控制煤炭能源的消费总量等战略提供法律支撑。

法律调控手段是用法律规范来调整煤炭产能供需关系，使煤炭产能控制的制定、调整、实现、争议及裁决等行为法制化。对煤炭资源产能调控，政府要完善相关的法律法规，加强部门协调配合。对已出台的煤炭产能调控的法律政策，强化并督查落实效果，在实践中不断完善。对尚未出台的，抓紧制定和完善，尽快出台。

4.4 行政管理调控手段

调控煤炭产能是以政府为主体的行为，各级政府和行业主管部门应充分行使各自的指导、监督、协调、服务职能，在保障经济和环境“双约束”的条件下，优化能源消费结构，维持煤炭市场供需均衡。

4.4.1 抓好信息服务，实行政府引导

政府掌握着大量信息资源，各级煤炭主管部门应搞好本地区煤炭市场调查、分析、科学预测煤炭需求，及时向煤炭企业提供市场信息，引导企业按市场需求组织生产，促进煤炭产需基本平衡。

4.4.2 抓好煤炭发展规划，对煤炭生产和消费进行双控制

搞好煤矿的规划布局，做好煤炭产、运、销及消费各行业之间的协调与协作；严格按照煤炭储量、生产能力及运输能力等指标从严审批各类煤矿建设，对顶风超产的企业要追究其领导责任，并没收其超产收入。

5 煤炭产能调控机制的构建

5.1 煤炭产能调控的组织体系

煤炭产能调控是以煤炭行业主管部门为主体，以税务、物价、海关等其他部门及地方政府为辅助，煤炭生产企业、煤炭运销公司、用煤企业相配合，大众广泛参与的一个组合系统。

5.2 煤炭产能调控的手段和方法

经济、市场、法律和行政手段等能够实现调控煤炭产能供需均衡的问题，除此之外，发展煤炭替代能源、调整产业结构、加强煤炭综合利用、提高能效、倡导节能等调控方法则是减轻煤炭供应压力，实现能源安全和可持续发展的根本出路。

5.3 煤炭产能调控标准的制定

将包含回采率等指标在内的煤炭科学开采、煤炭科学产能的有关指标作为煤炭生产企业产能调控的标准，以此作为煤炭企业的门槛进行关停并转和重组兼并，不符合科学产能标准的不准开矿、不落实安全条件不准开采；严格按矿井服务年限组织生产，对全国、各省市、各矿区分别设定相应的煤炭生产总量指标，以此为标准，严禁超额开采。

将包含煤炭综合利用程度、清洁程度、煤炭利用能效等在内煤炭科学消费的有关指标作为煤炭使用企业产能调控的标准，以此作为用煤企业的门槛进行关停赏罚，对节能效果好、能效高的企业进行补贴和奖励，对不符合科学消费的标准企业进行处罚；对全国、各省市、各企业分别设定相应的煤炭消费总量指标，以此为标准，进行赏罚和奖惩。

我国东部、中部和西部经济和社会发展的地区差异和能源分布的不均衡要求产能调控标准要体现区域化差异。