以资源产权改革为抓手推进海洋生态文明建设——以广东省深圳市大鹏新区为例

□ 周健奇 李佐军 俞敏 常纪文

海洋资源产权制度是海洋生态文明建设的基础性制度，将在“十四五”期间加速推进。海洋资源产权改革有利于找准责任主体，调动各方积极性，实现海洋资源优化配置，实施公平有序监管。我国海洋资源产权改革起步晚，面临一些突出问题，主要体现为产权界定不清晰、产权结构不合理、产权交易不顺畅和产权监管不到位。深圳市大鹏新区积极探索并深化海洋资源产权改革，在实践过程中也遇到了上述问题，且非常典型。建议在推进海洋生态文明建设的统筹框架下，从海洋资源产权界定、结构优化、交易升级、监管完善、风险防范五方面推进改革，建立起产权清晰、结构合理、交易顺畅、监管到位的现代化海洋资源产权制度体系。上述改革，可考虑在大鹏新区先行先试。

新时代推进海洋生态文明建设，是以新发展理念和新发展格局为引领，推动经济社会高质量发展的战略举措和实践探索。推进海洋生态文明建设，特别强调制度保障，前提是开展海洋资源产权改革，激发各方参与的活力。

一、资源产权改革是促进海洋生态文明建设的关键抓手

加快推进海洋生态文明建设具有丰富内涵。其中一项重要内容是高质量开发利用保护海洋资源，实现海洋资源经济价值、社会价值和生态价值的充分融合与相互促进。海洋资源种类多样，涉及多元利益主体。我国推进海洋生态文明建设，首先要做到海洋资源产权清晰，并以改革为关键抓手加速推进。

海洋资源产权改革对加快海洋生态文明建设具有牵一发而动全身的作用。海洋生态文明建设离不开海洋经济高质量发展，海洋经济是涵盖海洋开发、利用和保护相关的各类经济活动。产权制度作为市场经济的基础性制度，是海洋经济的前提和保障。在海洋生态文明建设思维框架下的海洋资源，是一个广义概念，包括水体、海空、沙滩、土地、生物等与海洋相关的有形资源，以及海洋知识产权、排污权等无形资源。我国是海洋大国，海洋经济涉及多类相关自然资源和多元利益主体，海洋资源的产权及其所属关系较为复杂。如果海洋资源产权不清晰，势必影响交易费用和资源配置效率，进而引发资源过度开发等生态和社会问题，不利于海洋经济高质量发展。深化海洋资源产权改革，可“牵一发而动全身”，从根源解决相关的问题。

海洋资源产权改革是发展海洋经济，积极参与推进海洋生态文明建设的关键。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。之后中央印发的很多改革文件也都提出这一要求。产权的归属清晰是前提，产权的权责明确是关键，产权的监管有效是保障。深化海洋资源产权改革是发展海洋经济的必然选择。其一，有利于找准海洋经济发展的责任主体。发展海洋经济涉及到众多资源种类和市场主体，迫切需要明确海洋资源的责任主体，建立起海洋资源开发、利用和保护的权责利关系，也即要界定清晰海洋资源的所有权、占有权、使用权、收益权和处分权，并在统一的产权制度框架下统筹发展，实现价值转化。其二，有利于调动各方面主体的积极性。产权结构体现了主要利益相关者之间的权责利制度安排，有利于解决权责不清、利益冲突、激励不足、保护缺位等问题。更为重要的是，合理的产权结构会对责任主体形成市场激励和制度约束，充分调动各方主体积极性。其三，有利于海洋资源优化配置。资源优化配置的有效途径是市场化交易，即通过海洋项目的开发权和运营管理权等的制度安排促进海洋资源优化配置。其四，有利于海洋经济发展公平有序推进。发展海洋经济需保持绿色初心，严守绿色红线，在发展经济的同时还要监管到位，做到统一部署，在监管部门与社会主体、市场主体合作的基础上形成多元共治的格局。

二、推进海洋资源产权改革需解决的主要问题

近年来我国不断完善自然资源资产产权制度，构建了行政管理的顶层架构，意在改变自然资源分散管理、政出多门的现状。在改革大框架下，我国海洋资源产权改革不断深化，较好发挥了市场在自然资源优化配置中的作用，有效促进了资源有序开发和高效利用。

深圳大鹏新区作为沿海新区，坚持“生态立区、经济强区”，在自然资源产权制度探索和建设方面走在全国前列，积极推进自然资源资产产权和交易先行先试，做到经济、社会和生态效益同步提升。活珊瑚覆盖度、海鱼和野生动物种类、森林覆盖率都在提升，具有地方特色的湿地公园陆续建成，生态环境不断改善。同时，生态经济也快速发展，海洋产业较快成长。目前，大鹏新区城市GEP总量超过3000亿元，自然资源总资产超过860亿元。海洋生物、海洋医药、海洋食品、海洋新能源、海洋电子信息等正在成为全区经济发展的重点。大鹏新区居民在生态改善和经济发展中普遍受益。但我国海洋资源产权管理起步较晚，大鹏新区在改革探索中遇到一些问题，这也是其他沿海地区可能遇到的共性问题，需要引起重视。

（一）产权界定不太清晰

海洋资源是一个广义概念，包括与海洋密切相关的有形临海资源和无形文化资源。以大鹏新区为例，可以开发利用的陆海资源几乎涵盖所有的资源种类，包括海水、海空、沙滩、海洋生物等海洋资源，包括临海陆地、临海植物、海洋历史文化等海洋相关资源，由此形成了多元利益相关者及其较为复杂的利益相关性。但产权界定存在如下两方面问题。

一是海洋资源所有权曾经下放，目前难以高度统筹。海洋资源所有权归国家所有，属于国有自然资源资本，由承担综合职责的自然资源管理部门统筹管理，所有权可由相关政府部门、机构或农村集体代管。自然资源管理部门的所有权职责是在近年明确的，在过去相当长一段时间内下放至政府不同部门、政府部门下设机构和不同的村集体。目前管理壁垒依然存在，统筹难度较大。以大鹏新区为例，不同的海洋资源对应着不同的主管部门，其中不乏中央垂直管理部门。而且，不同主管部门又是同一级别。海洋资源项目往往需要在不同领域配置不同类型的资源，行业性质的行政部门与属地行政部门往往很难横向协调，更难向上协调。更为重要的是，产权管理部门不明晰还会导致政令不统一、执行力差、行动不协调等问题。

二是海洋资源的所有权与开发权和经营管理权边界模糊。所有权下放的管理方式有利于提高市场效率，但同时也容易导致所有权与开发权、经营管理权边界不清。如一些行政部门代表国家行使所有权，同时还掌握一定的开发权，或部分经营管理权，政企不分；有的投资企业存在超越授权的情况；有的代表国家行使所有权的村集体和企业缺少完善的法人治理，不能很好体现集体利益，存在经营团队或主要经营者过度集权用权等问题。

（二）产权结构不太合理

产权不清晰导致产权结构不合理。以大鹏新区为例，海洋资源产权结构的问题主要集中在不同海洋资源之间的产权结构、收益权结构和投资结构两个方面。

一是不同类型的海洋资源缺少统筹开发利用的产权纽带。开发利用保护海洋资源需要采用系统性思维进行统筹优化配置，而统筹考虑又不可避免地涉及不同种类资源的利益主体，处理不好就会形成矛盾。较好的解决思路是在不同海洋资源开发项目的主要股东之间建立产权纽带，在合作中形成利益共享、风险共担机制，化解矛盾。现阶段，陆海统筹的开发利用产权纽带尚未建立。例如大鹏新区的海洋生物保护有利于提升生态价值，海洋生物交易、海运物流等能够为当地百姓带来直接的经济价值。两件事不能孤立看待，而应统筹治理，让生态价值转化为经济价值和社会效益。

二是收益权结构不合理。海洋资源受众广，而且具有一定公益性，收益权也应从经济、社会和生态三个角度考虑。海洋资源的收益权设计基本体现了以上特点，但收益权结构有进一步完善的空间。每个开发项目考虑最多的是重要的直接利益相关方，缺少对做出贡献的间接相关方的保护机制。例如大鹏新区海洋鱼类资源需要重点保护，而对渔民的切身利益缺少应有保障。此外，生态保护需要长期稳定的资金投入，让所有利益相关方享受生态收益，但项目收益权往往不包括长期的公益性分配。

（三）产权交易不太顺畅

开展现代化的产权交易是推动经济体系优化升级的重要内容。产权交易既可以实现海洋资源的价值，促进海洋资源价值释放，又可通过市场激励加速要素流动，优化资源配置。以大鹏新区为例，与海洋资源相关的产权交易还处于初级阶段，存在以下三个方面的问题。

一是产权交易品种不丰富。海洋资源产权交易理论上可包括各类资产化的有形的、无形的海洋资源产权。可交易的海洋资源产权还应包括海域使用权、沙滩使用权、海洋排污权、海洋知识产权、渔业相关产权、商业项目经营权等等。这些交易品种绝大多数还没有开展交易。

二是交易主体不够活跃。由于交易是以产权交易为主，而产权交易门槛高、种类单一，能够参与的交易主体有限，影响市场的基本价格发现功能，无法形成有效的市场激励。例如，大鹏新区的相关产权交易还缺少积极的卖方，难以吸引大量优质的买方介入。

三是产权交易平台缺少现代化交易模式的支持。交易平台的核心要件是交易模式，包括交易方式、价格形成、交易规则等关键内容。产权交易平台的功能在于发现价格、撮合交易、降低交易成本，因此现代化的产权交易模式尤为重要。总体上看，大鹏新区的产权交易平台还仅是具备数字化基础的传统交易场所，缺少与现代化产权交易相配套的服务型组织，还不能称之为现代化的平台企业。

（四）产权监管不太到位

产权监管需要政府、社会、市场通力合作。以大鹏新区为例，开展陆海统筹生态文明建设需确保海洋资源合理开发利用，促进国有资产保值增值，保障利益相关方的相关权益。目前，海洋资源产权监管存在以下三个方面的问题。

一是产权监管主体不太明确。综合性的监管主体也有，但地位不突出，主要还是由业务对应的行政主管部门行使监管权。对项目开发建设、企业运营管理、产权交易等的监管以行政手段、法律手段为主，缺少激励和约束并重的市场手段。如大鹏新区缺少为超额完成减排任务的主体提供相关奖励、制定相关股权激励制度。

二是产权监管的合作机制未建立。除了政府监管需要理顺，社会主体（协会、标准化组织等）和市场主体（企业、居民等）与政府开展合作监管也很关键。对于政府而言，三方合作是合作共治。对社会主体和市场主体而言，三方合作是在政府的引导下积极自治。大鹏新区海洋资源面广量大，为了弥补政府监管力量的不足，目前已形成了社会主体和市场主体参与监督的氛围，如通过舆论曝光一些违规违法行为等，但还缺少社会主体和市场主体深度参与的监管合作机制。

三是风险管控不太到位。推进海洋生态文明建设，开发利用保护海洋资源面临诸多风险点，诸如生态保护系列风险、项目建设系列风险、投资运营系列风险、产权交易系列风险等。其中绝大多数风险发生的概率不大，可一旦叠加，就可能突破生态保护红线、国有资本保值增值红线，产生较大的系统性影响。由于缺少统一、明确的监管主体，相关风险管控职责分散在不同的行政主管部门，不利于风险信息的及时传递、集成分析和及时管控。由于缺少统一、明确的监管主体，大鹏新区的风险管控体系也相应难以到位，配套的数字基础设施监控也难以建立和实施。

三、深入开展资源产权改革促进海洋生态文明建设的建议

新时代加快推进海洋生态文明建设，必须立足社会主义经济体制的基础，加快推进海洋资源产权改革。在开发利用保护海洋资源的统筹框架下，从以下五方面推进海洋资源产权改革，建立产权清晰、结构合理、交易顺畅、监管到位的现代化海洋资源产权制度体系。

（一）清晰界定海洋资源产权

明确水体、海空、沙滩、土地、生物等与海洋相关的有形资源，以及海洋知识产权等无形资源的所有权，在确保海洋资源的所有权归属全民、由不同政府部门或集体持有的基础上，通过一定的股权安排，由政府、社会主体或市场主体持有，或联合持有各类海洋资源的使用权、收益权和处分权。明确依托重要海洋资源的项目开发权和运营管理权，实现所有权和经营权分离，建立清晰的政府与市场边界，确保权责主体到位。健全国有自然资源综合管理机构，完善产权界定、资源调度、布局调整、政策协调等基本职能，打破行政条块分割，理顺不同层级的所有权关系。建立行政、市场两条线的海洋资源产权管理体制，针对投资主体权力边界模糊的问题，按照政企分开的基本原则，在上收行政管理权的同时，将经营管理权充分授予投资主体。

（二）优化海洋资源产权结构

建立有助于海洋诸要素流动和海洋资源统筹配置的产权结构，优化海洋资源的所有权、使用权和收益权结构。坚持系统思维，强化分工协作，重点发展具有经济、社会、生态综合效益的海洋资源开发利用项目，在不同项目之间建立产权纽带，完善利益共享、风险共担机制，化解不同种类资源利益主体之间的产权矛盾。鉴于海洋资源受众广、具有一定公益性的特点，充分考虑利益相关者的正当权益，将收益权分为公益性和经营性两类。建立长期稳定的生态保护投入机制，将生态补偿落到实处，加强对做出贡献的间接相关方的利益保护，如加强对渔民的利益保护，让所有利益相关方都能享受到合理的生态权益。创新探索混合所有制，保障重要利益相关者的利益，形成合理的项目主体股权结构和法人治理结构。

（三）探索建立海洋资源交易市场

将海洋经济与数字经济充分融合，建立现代化的海洋资源交易市场，借助产权数字交易平台构建海洋数字生态。加快拓展交易品种，拓宽市场经营领域。借助交易品种的多样化吸引更多的交易主体入场交易，发挥好市场的价格发现功能，鼓励有利于交易的相关服务业发展，让市场成为海洋资源优化配置的重要载体。加快传统产权交易市场的数字化转型，重点围绕交易方式、价格形成、交易规则等关键内容，组织科研力量研究与现代化交易市场的现代化交易模式，形成与不同交易品种相匹配的多元交易体系，构建起海洋资源产权数字交易平台。

（四）加强海洋资源产权及其权能行使监管

强化重点监管，严守制度红线。建立海洋资源所有权和经营管理权两权分离、权责主体到位的海洋资源产权监管体制。建立多方共治的监管体制，充分发挥各主体的监督作用，形成对海洋资源的产权监管合力。加强代表国家行使所有权的海洋资源管理部门的行政监管职能，切实履行行政监管职责。充分发挥企业、行业组织、新闻媒体、居民等的监督作用，形成多元共治格局。建立健全各方参与的共治制度，提高共治效率。加强海洋资源共治产权监管的重点是保护各方产权、防范国有资产流失、优化资源配置。在强调监管监督的同时，也要做好自我监管和自主治理。

（五）防控海洋资源侵占和滥用风险

建立海洋资源产权监测预警的数字平台，在监测自然灾害的同时，重点防范海洋资源被侵占和滥用。加强数字平台的风险防范功能，高度重视风险源管理，将风险防范覆盖到从自然风险到人为风险的各个领域。提升数字平台的风险识别、分析、预警能力，主要针对发生概率较高、破坏程度较重的资源开发利用风险进行防控。出台大鹏新区海洋资源产权管理规范和大数据监测制度，重点防控海洋资源的国有资产流失风险，杜绝违法违规违纪行为。

（六）开展海洋资源产权改革试点试验

为了妥善开展以上改革，可在部分沿海地区开展改革试点。深圳海洋资源丰富，已形成比较好的自然资源产权制度基础，拥有丰富的交易市场探索经验，且深圳正在建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点，遇到了一些普遍性的自然资源产权改革难点问题，可考虑在大鹏新区建立海洋资源产权改革全国试点。建议以产权清晰为突破口，以建立海洋资源交易市场为载体，支持深圳大鹏新区全面开展海洋资源产权改革试点实验。建议将海洋资源产权改革纳入深圳建设中国特色社会主义先行示范区的支持政策体系中，充分授权强化海洋资源优化配置能力，为全国海洋资源产权制度建设作出重要示范。