落实新环保法实现权力平等与责任对等

□ 朱京海

落实新环保法实现权力平等与责任对等

□ 朱京海

今年1月1日，新《环保法》实施，结合辽宁环保的工作实际和个人的工作体会，我想就权力与责任的边界问题跟大家做一下探讨。

第一，环保部门与地方政府及其他部门要成为权力与责任的统一体，理清权力与责任的左右边界，化解环保部门与其他部门在权力与责任上的空间冲突。

一是推动落实地方政府的环保责任。地方政府要对环境质量负总责。众所周知，环境问题具有长期性、复杂性和累积性，包含水、大气、土壤、生物等多个方面，引起环境污染和生态破坏的因素又有很多，有产业结构、能源结构、人口结构、城市布局等经济社会因素，因此单单就环境谈污染治理，无法从根本上解决环境问题。此外，环境是典型的公共产品，政府作为公共物品的管理者，应当对环境质量负总责。那么，在如此严峻的环境形势下，地方各级政府更应该加快改善环境质量的步伐。新环保法仅仅是从制定环境改善目标、提出环境治理任务、加大污染治理投入等方面做出了原则性的规定，目的是促使地方政府平衡经济发展与环境保护的关系，但在实施的过程中，还需要建立与之相配套的行之有效的考核评价机制，加大环境质量在政府绩效考核体系中的权重。辽宁在之前的环保工作中，也尝试推动政府落实环保责任，比如在总量减排上，都是与各市政府签订减排责任书；在辽河治理上，我们实行了河段长制，都是地方政府的一把手，也就是市长、县长作河长、段长，目的就是落实政府在流域治理上的第一责任；在推进蓝天工程过程中，为明确地方政府的主导责任，省长给各市市长写亲笔信，督促地方政府加快推动治理工程。

二是推动落实政府各部门的环保责任。环境的范围很宽泛，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林等等，因此负责环境保护的部门也比较多，而且职能交叉情况比较复杂，这些部门同时还要依据海洋环境保护法、渔业法、森林法、草原法、农业法、野生动物保护法、水法、水土保持法等等，履行对资源和生态保护，以及环境污染防治的管理职责。修订前的环保法将这些部门明确地列出来，新环保法统称“这些部门”，这是为机构改革留出空间，今后机构调整、职能整合是大趋势。在当前的形式下，还需要环保部门担负起统筹协调的职责，推动各部门落实环保责任，比如协调住建、农业、畜牧部门推动农村污染治理，协调公安交管部门淘汰黄标车，协调国土、矿山等部门加强土壤污染防治和矿山生态恢复，协调发改、经信等部门推动落后产能淘汰。在推动辽河流域治理上，辽宁成立了辽河保护区、凌河保护区两个管理局，对保护区进行综合管理，在很大程度上与环保部门又增加了职能交叉。再比如，辽宁城市污水处理管理的职责在环保部门，其他省份一般在住建部门，上下存在权力和职责的不对应问题。在新一轮的机构改革中，应该加大对现有环境管理权力和责任的整合，提高统一管理的集合度，如果不能实现机构和职能的整合，就应该进一步明确部门责任，拉出权力清单，理清责任界线。只有这样，才能改变环保部门单兵作战、一头热乎的局面，实现真正的联手治污。只有明确各部门的环保责任，才能避免环保部门无辜担责。前几年，辽宁发生过一次爆炸火灾事故，这是一起特别重大的责任事故，但这个责任是安全生产的责任，不是环保部门的责任，当时要追究当地环保局的责任，我们提出了反对意见，最后调查组也采纳了我们的意见。今后这类的安全生产事故、交通事故仍然会有，也仍然会引发环境污染事件，新环保法实施后，应该避免出现让环保部门“顶包”当替罪羊的现象。

第二，各级环保部门要成为权力与责任的统一体，理清权力与责任的上下边界，做到权责对等，防止抢权推责，解决环保系统内部在权力与责任上的模糊不清问题。

一是基层环保部门要摆脱行政干预。新环保法是把双刃剑。对于环保系统而言，环保法赋予的权力同时也是责任。法律赋予我们权力了，但基层环保部门最不喜欢这个权力，为什么？因为基层环保部门最容易被问责，这个问题出在哪？出在基层环保部门需要直接面对污染排放单位，还要面临地方保护和行政干预的问题，基层环保部门级别低，管他的人多，打招呼的人多，但是一出问题就要基层环保部门来承担责任，这不公平。“顶得住的站不住，站得住的顶不住”，这话说谁呢？说的是我们的基层环保局长。一些基层环保局长跟我说，他们最大的压力不是在肩上，而是在心里。那么在新环保法实施以后，问责的力度要加大，这就需要给基层环保部门破解地方保护和行政干预难题的话语权，让他们腰杆硬起来，能红脸顶住，不再“委屈执法”，这很重要。改变这种状况，需要进行必要的改革。辽宁在逐步推动地级市以下环保部门的垂直管理，目前已经有一半以上实现了垂直管理，我知道像陕西等其他省份也在推动这项工作，县区环保部门实现垂直管理，环境执法监管的权威性会明显增强，在一定程度上能够缓解基层环保执法的行政干预问题。

二是上下级环保部门要权责对等。环保权力在哪，环保责任就要跟到哪，上级环保部门不能将权力上收，却将责任下移，要实现权责对等。目前环保系统内部权与责的错位仍然存在，权力清晰化与责任模糊化、高位职权命令化与低位职权服从化等问题还存在。那么新环保法实施后，关于环保权力的规定应该是具体的，同时关于责任的规定也应当进一步明晰。按照目前的管理体制，在项目审批、排污费征收、环境监管等方面，各级环保部门有不同的管理权限，上级审批权限多，下级监管责任大。国审、省审的项目，市、县从审批到验收都无权参与，对项目的生产工艺、污染治理设施等情况一概不了解，验收无法与日常管理有效衔接，项目投产后却要承担监管责任。去年，辽宁省厅也下放了一定的审批权限，同时，我们也在研究配套建立起权责明晰、责随权移、各尽其责的管理机制。最近，环保部发布《环境监察稽查办法》，办法中规定，因执行上级环境保护行政主管部门不当或错误的指示、批复，致使行政执法行为违法或者不当的，由作出指示、批复的上级环境保护行政主管部门承担责任。今后我们在制定其他环境管理制度的时候，也要进一步明确责任，相应责任不仅与具体承办人有关，还涉及批准人、单位负责人甚至是上级环保部门。

三是问责要公平。新修订的环保法对环保部门应该承担的法律责任作出了规定，违规审批、包庇违法行为、行政不作为、数据造假以及该查处不查处、该关闭不关闭的，都要承担行政责任。坦诚讲，环保部门个别工作人员确实存在失职、渎职、玩忽职守以及腐败等问题，例如，明知不符合审批条件审批，对环境违法行为包庇，乱用排污费和数据造假，以及明显的行政不作为的，这些行为具有主观故意，危害性极大，对这些人，不能袒护，不能纵容，必须问责。辽宁一个县的环保局副局长，负责农村连片整治工作，项目款拨下去，但项目没干，最后纪检部门给了严重警告处分。对因为能力和精力有限造成的监管不到位、对因为接受上级部门或领导的指示产生错误行政行为、对因为客观原因接到举报查处不及时的，要查清原因，明晰判断，慎重问责。不能一出问题，就把板子打在当事人身上，责任在上级，错误在领导，板子却打在下面，这有失公允，会大大挫伤基层环保工作人员的积极性。同时，也要清醒地看到当前我们环保系统的现状，监管能力有待提高，这是客观事实，只要尽职了就要慎重问责。在当前的媒体舆论压力下，由于缺乏尽职免责细则，尽管履行了职责却未能阻止污染事故发生的，结果还是被问责，就于法不公、于情不允、于理不通。此外，对于一些比较复杂的环境事件，污染是长期累积的结果，很难将责任划归到哪一任领导身上。环境污染的空间变化也令环境污染的责任界限模糊，如上游排污下游引发大的污染事故，大气跨区域漂移导致发生环境污染等，在没有明确责任界限的前提下，不能轻易对哪一个地区和部门进行问责。

第三，执法主体和执法对象要成为责任和权力的统一体，理清权力与责任的内外边界，推动执法主体、执法客体都成为守法主体，全面提升全社会在环保责任上的主体意识。

一是环保部门执法更要守法。执法是为了督促守法，执法本身就更应该守法，主体资格合法、程序合法、行为合法。新环保法的规定，需要环保部尽快出台部门规章，补充、细化配套的法规、规章。例如，查封、扣押属于行政强制措施，按《行政强制法》规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关实施，不得委托。目前我国环境监察机构并不属于行政机关，无执法主体地位，监察执法均受委托。因此在制定实施细则时，应对环境监察机构的定位及查封、扣押权限，作出明确规定。新法授予了环境执法部门更多的监管权力，但同样对一线执法人员的执法能力、专业素质、业务水平等提出了更高的要求，特别是对环境保护调查取证的手段、监测分析的能力等要求更高，环境执法部门要做细做实执法工作，不断提升执法水平和能力。

二是敦促企业落实环保责任。要不断加大对污染企业的监管和处罚力度。辽宁组建了环境安全保卫总队，全省环境监察执法进入有公安时代，建立了环保公安执法联动机制，已经对23起涉嫌环境污染犯罪案件移送公安机关追究刑事责任，实现了环保行政执法与刑事司法的有效对接，对环境违法行为形成高压态势。按新环保法要求，重点排污企业应当如实向社会公开环境信息，接受社会监督。很多企业不愿意公开环境信息，不愿与周边利益群体就环境问题进行沟通，造成很多群体性信访事件，环保部门应着手建立排污企业与周边利益群体的沟通渠道，搭建企业环境信息公开平台。辽宁在推动企业环境信息公开方面进行了尝试，在全省推动企业发布环境绿皮书，目前首批已经有20多家企业发布了环境绿皮书。

三是推动全社会落实环保责任。新环保法规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。做好环境保护工作，要深入走群众路线，建立全民参与环境保护的统一战线。各级环保部门要深入持久地开展环境宣传教育工作，提高公众的环境素养，积极扶持环保志愿者组织开展社会活动，配合新闻媒体对环境违法行为开展舆论监督，营造全社会参与环境保护、建设生态文明的良好氛围。

新环保法实施，环保部门除了要全面落实自身责任，更要进一步去推动政府、企业、社会责任的落实，着眼在制度建设上明确权责边界，推进形成完备的环境保护社会治理结构。

（作者系辽宁省环境保护厅厅长）