“生态中国”新常态 “法治利刃”要先行

□ 杨 景 薛惠锋

“生态中国”新常态 “法治利刃”要先行

□ 杨 景 薛惠锋

全面深化改革是利益再分配的过程，要坚持从大局出发，加强顶层设计和整体谋划。改革开放的实践经验与教训是国家重大决策的行动指南，将生态文明建设纳入国家“五位一体”战略布局中加以全面推进是历史与现实的决择。保护与治理“山水林田湖”生态共同体是一项复杂的 “救亡图存”系统工程，需要做好法治建设的顶层设计。党的十八届四中全会对这项工程作了制度上的顶层设计，即“用最严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明分类制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。”

一、建设“山水林田湖”的生态共同体是国家治理的重要内容

***总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉说明》中对生态建设提出了系统性的指导意见：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。” ***总书记对“山水林田湖”的全生命周期概述是生态文明建设要素的系统概述与综合设计。十八大以来，国家治理按照“五位一体”总体布局的要求，突出了生态文明建设的战略部署，将生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设融为一体，努力建设生态中国、美丽中国。将生态文明建设提高到国家战略层面是历史经验和改革开放实践的必然选择。当前，在国家的整个治理体系中，不断创新“山水林田湖”的生态系统建设方式方法，完善政策机制，总结有效做法进行推广是实现生态与经济、政治、文化、社会建设的重要内容。

人作为社会的主体，是一切生产力与生产关系的核心，维系其生存发展的命脉在于田、在于水、在于山、在于树。“山水林田湖”的生态平衡是人类生存与发展的基本条件。正所谓“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。改革开放三十多年来，经济取得举世瞩目的成就，但也遇到了如何全面、可持续治理生态环境的问题。***总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中指出：“实际上，怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。”由此看来，这个问题是任何社会形态、历史阶段都难以逾越的难题，因为治理国家不是简单的自上而下的管理，它是一项复杂的系统工程，需要全面协调各方利益、整合各方资源，达到平衡的、可持续的发展。

党的十八以来，生态文明建设的步伐不断加快，仅仅两年多的时间，国家相继出台了多项推进生态文明建设法律规定及实施方案，以实际行动来建设“美丽中国”，如2015年1月1日起施行新修订的《环境保护法》，正是依法治理生态环境的顶层践行；如2013年12月，国家发改委等六部委下发了《关于印发国家生态文明先行示范区建设方案（试行）的通知》，就是下大力气、下实力以“区域生态带动全域生态”。国家在自然环境方面相继出台了几十项法律法规，如《中华人民共和国环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《放射物污染防治法》、《水法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《森林法》等。政策性的引导工作及法律法规的接续完善，从侧面反映出保护与治理生态系统的紧迫性和必要性，同时生态文明制度建设也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。扎实推进生态文明的制度建设是生态文明建设的顶层之举，是实现生态中国的必然选择。

二、“法治中国”建设是推进生态文明建设的顶层保障

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。对生态系统的保护与治理是人类追求可持续发展的永恒课题，而法治则是追求和平与维持发展的制度保障。南极的生态能保持良好，南极条约体系功不可没。1959年12 月1日，12个国家的代表达成了《南极条约》，之后，关于动植物保护、生物资源保护等一系列国际公约相继签订。这些条约公约坚持把全人类利益放在第一位，坚持和平与合作，禁止在条约区从事任何带有军事性质的活动，严格禁止破坏南极自然生态环境。正是有了这些法律公约，才真正实现了南极的生态平衡和南极大陆的和平与美丽。

国家职能最基础的内容之一是法律体系的制定与完善。美国著名的政治学家弗朗西斯·福山在《国家构建》中指出：“世界银行在1997年的《世界发展报告》提供了国家职能清单，具有一定的参考价值，它将国家职能分为‘最小’、‘中等’和‘积极’之类。”其中，法律秩序与公共卫生、财产权保护、国防、宏观调控、提供纯公共产品同属于国家的最基本职能。显然，提高国家的治理职能必须具备完备的法律体系。法律是治理的前提，又是治理的保障。

“依法治国”不是中国特有的属性，是人类进程中的经验总结，是符合社会进步的规律总结。只有依法治国才能实现全面建设小康社会，只有依法治国才能实现中华民族伟大复兴的中国梦，只有依法治国才能推进全面深化改革，只有依法治国才能完善和发展中国特色社会主义制度，只有依法治国才能提高党的执政能力和执政水平，这是党的十八届四中全会题中之义，也是对依法治国重要性的明确阐释。可以说“法治中国”是推进国家治理体系现代化进程的首要条件，法治是推进生态文明建设的顶层保障。

生态建设是国家“五位一体”建设的重要内容。目前遇到的最大难题是现有法律、制度、政策尚不适应生态文明建设的要求，落实不够严格。进一步完善有关生态的法律、制度、政策，事关整个生态文明建设的整体发展。制度建设是最根本的保障，法律是保障各项工作有序、有效进行的利器。中国生态文明建设必须坚持以“法治中国”为保障，在法治的天空下推进各项生态建设工作，才能保证各项工作有法可依、违法必究。

三、进一步发挥法治在生态文明建设中顶层设计的作用

生态文明建设是一项系统工程，需要总体谋划、顶层设计，其中顶层设计的核心就是健全法制、推行法治。具体表现为发挥宪法在保护与治理环境中的作用，发挥“法治政府”治理作用，发挥司法公正的效力，提高民众保护与治理环境的法律意识，加强党对“依法治理环境”的领导。

1、发挥宪法保护与治理环境的基础性作用

宪法是一切法律体系的根本，居核心地位、起统帅作用。《中华人民共和国宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这四十个字是国家对生态文明建设的最权威、最基础的法律规定，符合党和人民的根本利益，是其他有关环境保护与治理法律规定最基本的依据。在第二十六条宪法规定下，国家在保护和改善生活与生态环境上下功夫，积极探索防治污染与经济的协同发展的平衡路径，鼓励与大力推进的植树造林工程。

第二十六条这简单的四十个字囊括了国家整个生态文明建设的全部内容，用最少的字数涵盖了“山水林田湖”生命共同体的法律依据。根据推进经济社会建设与生态文明建设的需要，在发挥宪法第二十六条的基础作用上需要进一步健全实施和监督制度，就是在推进生态建设实践中必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。在健全生态文明制度建设中加强备案审查制度和能力建设，把有关生态文明建设的所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的生态文明建设法律法规，同时需要深入推进生态文明建设的科学立法、民主立法。一是加强人民代表大会对生态文明建设的立法工作的组织协调，严格按照起草、论证、协调和审议的立法程序，积极建立基层立法联系点制度，特别是发挥全国各生态文明示范区的联系点作用，积极开展科学立法。二是发挥社会公众的积极作用，充分发挥政协、各民主党派、人民团体、社会组织在立法中的协商作用，发挥专家学者对立法的论证咨询作用，从而实现科学、民主立法，同时需要加快对生态文明建设中的重点领域进行立法。加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规。

2、充分发挥“法治政府”治理环境的效力

政府是实现法治的有效载体。政府的执政能力重点体现在其执行国家职能中所具有的法律知识和依法执政的水平。“法治政府”具有职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的特点，是提高国家治理能力的重要抓手。在推进“法治政府”建设的同时要发挥其保护与治理环境的效力。

政府首先要发挥依法保护和改善环境的职能。行政机关在推进保护环境与治理环境的进程中必须依据宪法和有关环境的法律规定；其次要严格规范公正文明执法，就是要依法惩处各类破坏环境的违法行为，并建立执法全过程记录制度；政府还要全面公开政务，坚持以公开保护与治理环境的依法实施内容、进程和成效作为政务公开的常态，推进生态文明建设的决策公开、管理公开、服务公开和结果公开。

同时还需要推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，从而提高人民群众参与保护与治理环境的意识和增加人民参与治理的渠道。

3、保证公正司法，提高生态文明法治建设的公信力

生态文明法治建设是“法治中国”建设的重要一环，如果没有法律的保障，生态建设也只能是一纸空话。要发挥法律在保护环境中的顶层设计作用，就必须保证具备公正的司法，让每一项事关生态建设的事务都能够得到最公正的法律待遇，提高生态文明法治建设的公信力。

在生态文明建设实践中要坚持严格司法，这就必须坚持以事实为依据、以法律为准绳，加强办理生态建设案件的程序公正，进一步加强和规范司法解释，统一生态建设的法律适用标准。同时，还需要保障人民群众能参与司法。要全面转变观念，坚持依靠人民推进事关生态建设的司法公正，通过公正的司法来保护人民赖以生存的生产与生活环境。在法制建设的推进中需要加快构建一个开放、动态、透明和便民的阳光司法机制，让民众积极主动地参与其中，避免暗箱操作，真正让任何破坏环境的个人、组织或团体受到法律的制裁。总之，只有建立阳光司法机制，发挥人民群众依法保护环境的作用，让人民依法参与司法，才能提高生态文明法治建设的公信力。

4、增强全民依法保护环境的观念，提高生态文明法治建设水平

依法保护和治理环境必须依靠人民，其成果又由人民共享。改善目前的环境状况是国人的期待和盼望。法律是环境建设的重要保障和行动指南。只有增强人民群众依法保护环境的意识与能力，才能提高生态文明法治建设的整体水平。首先，要推动全社会树立依法保护和治理环境的意识。要深入开展环境保护法律规定的宣传教育，引导全民自觉学习和运用环境保护的各项法律，指导民众运用法律来解决环境保护的问题。领导要带头学习相关法律，并且建立起国家环保部门工作人员学法用法的制度。要把法治教育纳入国民教育体系，让青少年从小学习环保的法律知识，以实现提高整个民族依法保护环境的意识和能力。要增强用法律来维护人民群众的健康生活与生态环境的权益意识，强化法律在维护群众、在保护与改善生存环境中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好群众最关心、最直接、最现实的环境健康问题。

5、加强和改进党对生态文明法治建设的统一领导

党的十八届四中全会强调“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”这两者相互依存，互为条件。“法治中国”的建设离不开中国共产党的领导，共产党坚持以事实为依据、以法律为准绳是其维持政权的内在要求，也是其推进全面深化改革，顺利完成各项工作的根本保障。同时，“党必须依靠法治执政，必须依靠法治领导。”所以，推进生态文明的法治建设必须加强与改进党对此项工作的统一领导。

党的统一领导能够保障法治建设的科学化和标准化，能够集中优势力量投入法治建设，加快“法治中国”建设步伐。完善党对生态文明法治建设的领导，需要各级领导干部牢记法律红线，带头学习与遵守法律，带头依法办事，杜绝以言代法、以权压法、徇私枉法的现象；需要发挥党在统一领导、统一部署和统筹协调生态文明法治建设中的作用；需要提高党员干部的法治思维和依法办事的能力。党员干部要自觉学习和运用有关生态环境的法律法规，训练法治思维，提高运用法治方式工作的能力；需要选拔一批具有较高的法治素养、依法办事能力强的领导干部来推进生态文明法治建设。只有实现党对生态文明法治建设的统一领导，才能将生态文明与经济文明、政治文明、社会文明融为一体，实现全面深化改革的最终胜利。

（作者单位：北京信息控制研究所）