未来趋势：绿色循环低碳发展

解振华

未来趋势：绿色循环低碳发展

解振华

2012年11月21日，解振华在《中国应对气候变化的政策与行动2012年度报告》新闻发布会上答记者问。

党的十八大把生态文明建设作为一项历史任务，纳入了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，这是我们党在理论创新和实践探索基础上，对自然规律及人与自然关系的再认识，是顺应国际潮流、探索中国特色社会主义道路最新理论成果。从人类发展大的历史背景看，生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物，是人类对传统工业文明带来的生态环境危机深刻反思的结果，是人类社会发展的必然选择。

生态文明建设的基本途径

改革开放30多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就。但也必须清醒认识到，发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，经济增长的资源环境代价太大，资源利用效率不高、环境污染严重、生态系统退化等严重制约经济社会可持续发展。特别是近年来出现一系列严重环境污染事件和生态破坏，对人民生活质量的提高、实现现代化的进程产生严重不利影响。这些问题不解决或解决得不好，必将成为实现“中国梦”的最大障碍和硬约束。解决这些问题，必须牢固树立生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。

低碳发展就是以低碳排放为特征的发展，主要是通过节约能源提高能效，发展可再生能源和清洁能源，增加森林碳汇，降低能耗强度和碳强度，实质是解决能源可持续问题和能源消费，特别是大量使用化石能源（煤炭）造成的气候变化、环境污染等问题。我国能源资源禀赋先天不足，石油、天然气、煤炭人均占有量分别仅为世界平均水平的7%、7%、67%左右。我国正处在工业化、城镇化和农业现代化快速发展的历史阶段，能源需求还将刚性增长。如城镇化，2010年我国城镇和农村人均能耗分别为2.41吨标准煤和0.79吨标准煤（未含生物质能），城镇人均能耗为农村的3.7倍。到2020年，预计我国人口将达到14亿，城镇化率达到60%，对能源需求还将大幅刚性增加。同时，应对气候变化压力加大。由于温室气体排放总量大、增速快，我国在全球应对气候变化谈判中已成为关注的焦点，面临的压力越来越大。推动低碳发展，既是破解能源资源瓶颈约束、提高能源保障水平的现实途径，也是应对气候变化、树立负责任大国形象的重要抓手。

循环发展就是通过发展循环经济，提高资源利用效率，变废为宝、化害为利，少排放或不排放污染物，力争做到“吃干榨净”，其基本理念是地球上没有废物，废物是放错地方的资源，实质是解决资源永续利用和资源浪费造成的环境污染问题。原来我们常常讲，我国是地大物博，人口众多。现在看来，人口众多是真，地也大，物也博，但用13亿多人口平均，就非常低了。我国耕地接近18亿亩的红线，人均耕地不到1.4亩，仅为世界平均水平的40%；每年建设用地需求超过1200万亩，虽说要求耕地做到占补平衡，但往往是占肥地、补薄地，耕地质量很难保证，粮食安全面临很大挑战。我国人均淡水占有量不足2220立方米，只是世界平均水平的1/4，美国的1/5，加拿大的1/48，被列为13个贫水国家之一，目前全国有400多个城市缺水，110个城市严重缺水。国内外实践证明，发展循环经济是解决资源约束的有效途径。如污水经过处理可以循环利用。废弃商品和废料中可循环利用的金属、玻璃、塑料、橡胶等资源，被形象地称为“城市矿产”。美国开发利用的“城市矿产”资源每年的销售额高达2000多亿美元。我国湖南永兴县，利用废渣、废液提银等产品，年产银2000多吨，被称为“无矿银都”。资源有限、需求无限，以有限的资源、满足无限的需求，发展循环经济是唯一选择。

绿色发展从广义上说涵盖节约、低碳、循环、生态环保、人与自然和谐等；从狭义上说，绿色一般表示生态环保的内涵。我国环境污染问题严重，生态环境总体恶化趋势尚未得到根本扭转。2011年11月，世界卫生组织公布了首个空气质量数据库，在全球91个国家和地区首都城市和人口超过10万的近1100个城市中，中国最好的城市是海口，排名830位，北京排名1053位。今年1月份我国从东北、华北到中部乃至黄淮、江南地区，出现大范围、长时间严重雾霾，影响面积270多万平方公里，受影响人口达6亿。根据中科院的研究认为，雾霾是异常天气形势造成大气稳定、人为污染排放、浮尘和丰富水汽共同作用的结果，其中人类污染物排放是内因、“主谋”，气象条件是外因、“帮凶”。京津冀地区的雾霾有机颗粒物由四部分组成，氧化型有机颗粒物占44%，油烟型有机物占21%，氮富集有机物占17%，烃类有机颗粒物占18%。在北京地区，机动车为城市PM2.5的最大来源，约占1/4；其次为燃煤和外来输送，各占1/5。

绿色发展、循环发展、低碳发展相互关联、相互促进、相互协同，统一于生态文明建设的实践，是推进生态文明建设的基本途径和方式，也是转变经济发展方式的重点任务和重要内涵，体现了科学发展观的本质要求。

绿色循环低碳发展的主要目标和重点任务

十八大报告进一步明确提出：到2020年，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。主体功能区布局基本形成，资源循环利用体系初步建立。单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放总量显著减少。森林覆盖率提高，生态系统稳定性增强，人居环境明显改善。

实现上述目标，就是要紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，把生态文明建设放在突出地位。具体而言当前有九大重点任务。

一是优化国土空间开发格局。落实《全国主体功能区规划》，加快实施主体功能区战略，逐步形成与人口、经济、资源、环境相协调的国土空间开发格局，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。

二是大力推进节能减排。强化节能减排目标责任，抓好工业、建筑、交通和公共机构等重点领域节能。开展万家企业节能低碳行动，“十二五”期间力争实现节能2.5亿吨标准煤。深入推进工业节能，五年间规模以上工业单位增加值能耗下降21%左右。实施绿色建筑行动，到2015年新建建筑施工阶段节能标准执行率达到95%以上，绿色建筑标准执行率达到20%。大力发展公共交通，开展绿色交通行动，五年间营运车辆、船舶、民航业的单位运输周转量能耗下降5%-10%。创建2000家节约型公共机构示范单位。实施节能减排重点工程。加大结构、工程、管理减排力度，做好二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物等污染物排放监管。

三是加快发展循环经济。构建循环型工业体系、循环型农业体系、循环型服务业体系，推进社会层面循环经济发展。力争到2015年，50%以上的国家级园区和30%以上的省级园区完成循环化改造；建成50个国家“城市矿产”示范基地建设，规范化、规模化、高值化利用7000多万吨各类再生资源；在全国100个城市建立起餐厨废弃物资源化利用和无害化处理体系，年资源化利用餐厨废弃物达到1000万吨；培育资源综合利用百个示范基地和百家骨干企业，形成资源综合利用能力超过2亿吨/年；实现秸秆综合利用率超过80%。

四是开展低碳试点。开展低碳省区试点，推动编制低碳发展规划，强化体制机制创新，推动低碳试点工作实施方案与本地国民经济和社会发展规划的衔接，使试点省区成为全国低碳发展的先导示范区。开展低碳城市试点，加快建立以低碳为特征的城市工业、建筑、交通体系。开展低碳园区试点，结合节能减排、循环经济等工作，优化园区产业链和生产组织模式，建设园区低碳能源供应和利用、低碳物流、低碳建筑支撑体系。开展低碳社区试点，引导社区居民普遍接受绿色低碳的生活方式和消费模式。

五是走新型城镇化道路。目前，发改委正在研究编制《城镇化发展规划（2012-2020）》，将提高城市可持续发展能力作为重要内容。我国城镇化过程应是绿色发展的过程，要着力解决十个方面的主要问题，包括科学合理布局城市空间、优化升级产业结构、集约节约利用土地、严格管控水资源、推广绿色建筑、推行低碳交通、加快可再生能源发展、循环高效利用资源、强化生态环保、转变消费模式等，坚持走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

六是加大环境保护力度。要以解决饮用水不安全和空气（PM2.5、PM10）、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合整治，明显改善环境质量。加大城市环境基础设施建设力度，“十二五”期间，新增污水处理规模4569万立方米/日，新增管网规模15.9万公里，基本落实好国务院大气污染防治行动计划十条措施，做好压煤、控车、减排、监管等工作，力促全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少。每个县和重点建制镇都建成污水集中处理设施；新增生活垃圾无害化处理设施能力58万吨/日，县县具备垃圾无害化处理能力。

七是促进生态保护和修复。要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，扩大森林、湖泊、湿地面积，保护生物多样性。2010—2015年新增森林面积1250万公顷、增加林木蓄积量6亿立方米，增加碳汇，有效消纳温室气体排放。

八是发展绿色产业。到2015年，节能环保、新能源等战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到8%左右。贯彻落实国务院加快发展节能环保产业的意见；要以推广节能环保产品拉动消费需求，以增强工程技术能力拉动投资需求，以优化政策和市场环境释放内需潜力，以提升创新能力增强产业竞争力，到2015年，节能环保产业增加值占GDP比重达到2%左右，产值达到4.5万亿元，吸纳就业3200万人。

九是转变生活方式。开展绿色新生活行动，推动消费方式改变，倡导绿色低碳出行，践行“光盘行动”，引导规范绿色产品生产，畅通绿色产品流通渠道，引导消费者购买节能环保低碳产品、节能环保型汽车和节能省地型住宅，减少使用一次性用品，限制过度包装。

推动绿色循环低碳发展的政策机制

十八大报告从考核评价制度、基本的管理制度、资源有偿使用和生态补偿制度、市场化机制、责任追究和赔偿制度等五个方面对加强生态文明制度建设做出安排，需要我们在工作中抓紧贯彻落实。

强化责任考核。建立科学规范的目标责任评价考核制度，是确保实现绿色循环低碳发展的重要基础和制度保障。只有“问责制”落到实处，才能真正发挥“指挥棒”的作用。“十二五”时期，综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素，已将全国节能减排目标分解到各地区和重点企业。下一步，要加强目标责任评价考核，加大考核结果的应用。与此同时，要加大力度完善政绩考核制度。完善符合科学发展观要求的干部政绩考核体系，增加生态文明在考核评价中的权重；根据不同区域主体功能定位，实行差别化的评价考核制度，淡化GDP考核；建立领导干部任期资源消耗、环境损害、生态效益责任制和终身问责制。

加强法治建设。尽快把实践中、改革中形成的有效措施和有益经验上升为法律，使生态文明建设有法可依，走上法治管理的轨道。一是健全促进生态文明建设的法律法规体系。研究制定有利于生态文明建设的法律法规。二是建立和完善生态文明建设的标准体系。提高产业准入的能耗、水耗、物耗、环境标准。三是强化执法监督。加强法律监督、行政监察、舆论和公众监督。

完善经济政策。“十一五”期间，国家出台了一系列促进节能减排的经济政策，发挥了积极作用。“十二五”时期，要用好这些政策，不断整合和完善这些经济政策。一是产业政策：支持鼓励类产业加快发展，化解产能过剩矛盾，控制限制类产业生产能力，加快淘汰落后产能。二是价格和收费政策：深化资源性产品价格改革，建立反映市场供求、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制。三是财政政策：实施节能技术改造“以奖代补”政策，按形成的节能量给予奖励；对建筑供热计量及节能改造、污染物减排能力建设给予财政补助；对农村环境综合整治实施“以奖促治”政策。实施节能产品惠民工程，采用财政补贴方式推广高效照明产品、高效电机、节能汽车等，研究扩大绿色产品消费的补贴政策。建立能效“领跑者”制度，加大能效“领跑者”产品推广力度。建立和完善中央和省级财政对农产品主产区、重点生态功能区的转移支付制度。推动建立开发与保护地区之间、上下游地区之间、生态受益与生态保护地区之间的生态补偿机制。四是税收政策：实施节能节水环保设备所得税优惠政策。完善资源综合利用所得税、增值税优惠政策。全面推行增值税转型改革。五是金融政策：推广实施绿色信贷、环境污染责任保险等政策，推动节能减排、循环经济等项目通过资本市场进行融资，进一步提高高耗能、高排放项目信贷门槛。

推行市场化机制。随着我国社会主义市场经济体制不断完善，推进绿色循环低碳发展应进一步发挥市场在配置资源中的基础性作用，建立节能增效减碳的长效机制，以最小化成本实现节能减碳目标，同时带动战略性新兴产业的发展。近年来，我国在合同能源管理、水权交易、排污权交易、碳排放权交易等方面开展试点实践，取得了积极进展，下一步的重点是建立和完善配套政策和制度。

走绿色循环低碳之路是未来发展大势所趋，也是贯彻落实科学发展观、推进生态文明建设的内在要求。

（作者系国家发展和改革委员会副主任）