以法律生态化推进生态文明建设

■ 李庆瑞

以法律生态化推进生态文明建设

■ 李庆瑞

建设生态文明必须依靠法治。***总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠的保障”。完善的法律体系是法治的前提与基石，积极推进法律法规的“生态化”，将生态文明的理念、方针、政策措施纳入法律法规，是构建完善严密的法律体系的有效途径。党的十八大对生态文明建设的战略部署，为法律生态化提供了全新的、有利的契机，应当抓住机遇、乘势而上，在十八大精神指引下，积极推进法律生态化。

一、法律生态化的概念

法律生态化的观点是从国外引入并逐渐为国内法学界所接纳。前苏联生态法学家最早提出了法律生态化的概念和主张。自20世纪60、70年代以来，美国、德国、日本等发达国家在实现社会生态化方面都选择了法治途径，建立了一套完整的生态保护的法律保障体系。

20世纪90年代，我国不少环境法学者也提出了法律生态化主张。 到目前为止，对于法律生态化的概念，学术界还没有一个统一的定义。目前学界影响较大的学说包括“立法理念说” 、“趋势说” 两种。结合党的十八大报告关于生态文明理念、内涵的论述，笔者认为不论是“理念说”还是“趋势说”，法律生态化概念的实质都是以可持续发展为逻辑起点，以生态主义为法哲学主张、以人与自然和谐共生为最终目的，全面构建法律的理念和体系，使法律适应生态文明发展需要。

从立法实践的视角，笔者认为法律生态化，就是把生态学原理应用到各有关法律领域，对现行法律进行全方位的审视、修改、补充和完善，使传统上忽视或缺失环境保护理念的部门法，体现科学发展观和生态文明建设的要求，充分反映环境保护的利益、价值和诉求。法律生态化应主要包括三个层面的内容：一是梳理已制定实施的法律法规。二是加强生态文明建设的立法，提升环境法律法规在整个法律体系的地位和比重。注重健全和完善有关环境、资源、能源等涉及可持续发展的法律法规，大幅增加保护自然资源、生活环境和生态环境的法律法规在整个法律体系中的比重，比重的增加度应确保经济、社会的发展与生态的平衡。三是宪法及相关法律、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法等部门立法要体现生态平衡、人与自然和谐以及可持续发展等价值、理念，对环境法律予以支持。

二、法律生态化的重要意义

毋庸置疑，无论法律生态化的概念如何定义，推进法律生态化已成为许多专家学者的共识 ，推进法律生态化有重要的意义。

1.法律生态化是推进生态文明建设的内在要求

生态文明建设需要在法律层面进行改革。通过将生态文明的原则与理论上升到法律，来保障生态文明建设的有序、健康发展。只有通过法律的强制力，才能有效处理生态文明建设中各种复杂的社会、经济和生态关系。离开了法律的支持与保证，生态文明建设不可能顺利展开，其目标也不可能顺利实现。建设生态文明也不是短期行为，只有法律，才能够提供相对稳定的制度保障。“对法律法规进行生态化修订” ，是生态文明建设的内在要求。生态文明建设要求法律内容生态化，不仅是自然资源法、环境保护法，还应包含调整生态经济、生态政治、生态社会、生态文化的法律法规。

2.法律生态化是加强生态文明制度建设的重要路径

生态文明是制度文明，需要制度的“顶层设计”。党的十八大报告指出“加强生态文明制度建设。保护生态环境必须依靠制度”。法制是制度的重要组成部分，完善法律保障机制是加强生态文明制度建设的应有之义。法律生态化作为一个动态的过程，就是把体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度；体现绿色发展的排污权交易等产业政策；体现加强监管的生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度等制度建设的内容，在实践的基础上提炼、升华，有步骤、有层次地纳入法律法规，不断完善法律保障机制，为生态文明制度建设提供长效、稳定的支撑和保障。

3.法律生态化是探索中国环保新路的有力支撑

环境保护是生态文明建设的主阵地，生态文明建设的提出主要是针对环境问题而言的，环境问题是制约生态文明建设的最主要因素。积极探索在保护中发展、发展中保护的中国环境保护新路，是提高生态文明水平的形势使然，是解决资源环境问题的出路所在。按照代价小、效益好、排放低、可持续的基本要求，构建完善的环境保护法律法规政策标准体系，是探索环保新路、形成六大体系的重要组成部分，也是环保部门“十二五”期间要抓好的四件大事之一。只有构建“与时俱进”的法规政策体系才能切实有效地解决现实中错综复杂的环境问题。 法律生态化作为一个动态的法律体系改革的过程，能“与时俱进”地体现生态文明建设的理念、原则和内容。

4.法律生态化是完善中国特色社会主义法律体系的必然选择

党的十八大明确指出要“完善中国特色社会主义法律体系”。生态文明与现代法律体系并不是天然融合的，“传统的法律体系中，生态文明是没有立足之地的” 。我国目前的法律体系是工业文明的产物，其从理念思想到制度体系，主要反映的是工业社会的经济生活和秩序要求，并不完全符合生态文明的要求。有些在当时具有历史合理性的一些原理和制度安排，诸如契约自由、所有权绝对、过错责任等，已不适合现代社会高度风险化的实际情况，有时甚至是导致生态危机的元凶。因此，在生态文明建设的视野下，我国现有的法律体系必须做出相应的变革，“将以往忽略于制度调整之外的环境、生态利益纳入调整的范围”，才能保障生态文明建设顺利实现。 因此，法律生态化是完善中国特色社会主义法律体系的必然选择。

三、法律生态化的现状与问题

1.法律生态化的现状

（1）宪法从根本法的角度确立了环境保护制度

宪法从基本法的层面确立了我国保护自然资源、动植物以及生活环境等生态要素的基本任务，为进一步加强环境保护立法， 推动生态文明建设奠定了基础。

（2）环境法律法规框架基本形成

从数量上看，截至目前，全国人大常委会制定了环境保护法律10件，资源保护法律20件。国务院颁布了环保行政法规25件，地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700余件，批准、签署了50余项国际环境公约。从内容上看，这些法律法规涵盖自然生态环境的方方面面。主要包括如水、大气、海洋、噪声、资源、能源、森林、草原、畜牧、废弃物、生物物种、危险品等能够影响到人类生存与发展的因素。

（3）其他部门法已有一些保障生态文明建设的规定

环境法律法规以外的其他部门法也做出了部分规定，例如，民法方面，《民法通则》有环境物权、生命健康权、采光权、损害救济权等方面的规定，《物权法》设置了有关自然资源的权属和权利行使的环境保护规定。刑法方面，《刑法》第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”， 行政法方面，《行政许可法》设置了行政许可的通行规定和环境行政许可的特殊规定，《治安管理处罚法》对尚不构成犯罪的环境违法行为规定了相应的一些行政处罚措施。诉讼法方面，民诉法已经确立环境民事公益诉讼制度等。

值得关注的是，2013年6月17日，两高联合发布修改后的《关于审理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。司法解释将一些主观恶性大、屡教不改、屡查屡犯的环境违法行为直接入罪，大大降低入罪门槛；通过量化的手段明确界定严重污染环境的行为或后果，加大解释的可操作性；增设从重从宽情节，提升司法解释的威慑力和引导力。该司法解释的出台，从加大刑事处罚力度的角度，进一步体现了法制对生态文明建设的保障作用。

（4）规范性文件在生态环境保护实践中发挥了积极作用

近年来，国务院下发了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《关于加强环境保护重点工作的意见》、《关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》。这些规范性文件及时将我国在生态文明建设中的方针政策规范化，对生态环境保护工作提供了重大的指导。

2.当前存在的主要问题

对照生态文明建设的要求，上述法律法规还存在许多问题及薄弱环节，主要有以下三方面：

一是立法理念有偏差。法律制度设计、基本原则、法律责任规定偏重于“防治污染和其他公害”，保护优先、预防优先的思想并未完全确立。例如，宪法缺失明确体现生态文明理念的内容；现行《环境保护法》，整体上也是偏重于污染防治，轻生态保护；其他部门法律未能充分反映生态文明建设的要求。

二是法律体系尚未完备。体系方面，我国缺乏一部真正意义上的环境保护的基本法，法律法规之间缺乏有效衔接。制度规范方面，某些制度存在缺失，内容滞后，某些规范设置欠缺合理性，还不能适应我国生态文明建设的需要。一些实践中行之有效的环境保护经济政策有些尚未入法，有些法律层级较低。

三是立法内容不完善。如土壤环境保护、核安全等方面的法律法规尚未制定，在环境技术规范和标准体系上，也存在一些空白；现行法律法规存在交叉、重叠、矛盾和冲突；法律可操作性较差；管理体制立法有缺陷，权限界定不明；违法成本低，处罚普遍偏轻，行政执行缺乏强制手段；国际环境公约的国内配套措施立法滞后等问题。

此外，现行的执法、司法体制机制方面还存在许多与生态文明建设不相适应的环节，公民的生态环境保护意识也有待加强。上述这些问题都有待于在推进法律生态化过程中逐步解决。

四、法律生态化的若干建议

法律生态化的核心和基础是以生态文明建设的要求为指导，对各部门法进行生态化变革。从总体要求看，法律生态化应当包括以下几个方面的基本特征：一要体现生态性。应以科学发展观为要求，将体现符合生态文明时代要求的法律思想、法律观念、法律价值取向纳入法律等。二要体现协调性。要强调环境保护与经济发展之间相互依存、相互促进协调发展的关系，法律制度配置上充分体现其协调发展的特征。三要体现公平性。应以可持续发展理念梳理和完善现行法律，不仅考虑代内公平还要考虑代际公平。四要体现超前性。要以当代人和后代人的利益为中心，关注人类社会永续发展的长远利益。

1.生态文明建设内容入宪

宪法是国家的根本大法，对各部门法进行生态化改造，应当首先从宪法开始。具体说来，要将可持续发展作为宪法的核心理念，将环境权作为宪法保障的重心，增设公民的环境权作为一项基本权利，确认对环境资源公平享用，并且尊重其他物种生命权利。

2.环境法生态化

（1）全面修改《环境保护法》，推动《环境保护法》成为环保领域的基本法律

“要加快修改环境保护法等法律法规，形成比较完备的环境法律法规框架”。

《环境保护法》的修改应该充分贯彻党的十八大关于生态文明、美丽中国、加强生态文明制度建设等一系列新理念，充分体现人民群众的新期待，充分反映社会各界的新建议。环保法具有基础性、综合性地位，应主要规定国家在环保领域的指导思想、基本原则、基本方针、基本任务、基本政策、主要制度、法律责任等内容。环保法应以调整政府责任为主，宣誓重大主张，并对单项制度作出原则性、衔接性规定，而专项法律法规可以企业事业单位为主，着重表述具体操作层面的内容。

所以，应当针对《环境保护法》实施过程中存在的突出问题，围绕加强政府责任、保障公众权益、完善监管制度和强化法律责任等重点内容，通过全面修改环境保护法，创建或强化一批保障生态文明建设的制度或机制。

（2）完善其他环境法律法规

一是修订与完善环境专项法律。特别是以生态文明建设的精神为指导修订《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》等专项环境法律。抓紧开展土壤环境保护、环境税法、核安全法、生物多样性保护等方面的立法工作，尽快弥补生态文明建设领域的立法空白。

二是推动环保行政法规进程。要以提高行政管理效能，有效解决环境保护面临的实际问题为出发点，继续完善环保行政法规。主要包括：将一些行之有效的环境管理制度，上升为环保行政法规；及时制定现行环保法律需要配套的行政法规；对环保法律明确授权制定排污许可、总量控制等方面的法规，抓紧完成授权立法；抓紧研究制定国际条约相关配套法规等。

三是加快完善配套规章。继续开展规章以及规范性文件的清理工作，对不适用生态文明建设要求的内容，进行适度整合修改，消除法律规范之间存在的不协调现象。对环境法律法规中需要进一步明确具体含义的规定，以及法律法规制定后出现新情况需要明确适用法律依据的，及时做出解释，保证法律法规的有效实施。加快制定环境污染损害评估鉴定的办法以及污染损害纠纷调处的程序规定，保障公众的环境救济权。

四是大力支持地方环境立法。积极支持、指导和推动地方制定环境法规或者规章，突出地方生态文明建设的特色，注重针对性和可操作性，补充国家环境立法的不足。

3.行政法的生态化

具体而言，就是要对行政法的基本理念、基本原则、行政手段进行生态化的重述。

行政法基本理念的生态化就是指在行政立法、处罚、行政复议、诉讼和行政监督等方面都必须贯彻行政行为应该热爱、保护、尊重、合理开发、可持续的利用自然资源，实现人与自然的和谐相处的基本准则，并把这一理念落实到日常的行政行为中。

行政法基本原则的生态化就是环境执法制度设计中引入比例原则和公众参与原则。比例原则就是行政主体在采取行政行为时必须考虑手段和目标之间的关系，充分考虑其必要性、适当性、比例性，必须以最小的损害环境方法，达到既维护公共利益又保障个人权利的目的。公众参与原则是指一个社会的政策和法律应通过民主程序来制定，允许、鼓励和保障公众参与政府管理，对政府的管理行为作出评价和选择。

行政手段的生态化就是改变传统手段对环境保护的方式，探索新的手段来保护环境。如建立排污权交易制度，对环保投资体制进行改革和完善等等。

4.民法的生态化

现代民法必须实现生态化，才能为生态文明社会建设提供必要的正式制度支撑。民法基本制度的生态化是民法生态化的重要内容。民法基本制度的生态化包括合同制度的生态化、物权制度的生态化、人格权制度的生态化 、侵权责任制度的生态化、知识产权制度的生态化。当前，亟待解决的是物权制度的生态化和侵权责任制度的生态化。

物权制度的生态化是指在物权法制度中新增生态性物权，也称环境物权，比如排污权、碳容量消解权等，并对原有的物权予以生态环保义务上的限制。

侵权责任制度的生态化是指应当关注环境资源本身受到的损害，即环境资源品质损害。建立健全环境损害赔偿制度，进一步明确环境损害责任承担主体、将环境和生态系统的公益损害列入赔偿范围，完善环境损害的民事救济途径，建立环境损害鉴定评估机制，为落实环境责任提供有力的支撑。

5.刑法的生态化

刑法的生态化是指使刑法制度朝着有利于可持续发展的方向改革。具体而言，一是完善环境犯罪的规定和刑罚的适用方面，现行刑法要完善和补充各责任主体保护生态环境的法定公益性义务，对严重危害生态环境和安全的行为进行刑罚处罚，将环境犯罪的客体界定为人们享受、利用环境过程中所应遵循的人与自然的关系，突破传统刑法调整的人与人之间的关系。二是环境犯罪的预防和惩治方面，考虑将对环境造成严重危害危险的行为、严重危害人类或未来子孙后代的生存与发展以及严重危及生态平衡或环境质量状况的行为，纳入刑法惩治的范畴。三是环境犯罪实行举证制度方面，对一些性质非常严重的、犯罪原因非常复杂，且控方很难发现事实真相的环境犯罪，适当降低证明标准，更有利于打击环境犯罪。

6.诉讼法的生态化

当前，民事诉讼法已规定环境民事公益诉讼制度，其后要处理的首要问题就是确保环境公益诉讼制度有效运行。一是尽快明确界定环境公益诉讼的主体；二是对公共利益的范围进行进一步细化；三是在环境损害诉讼案件中降低证明标准，即对因果关系的认定实行特定的规则，如采用推定方法、间接反证方法等认定因果关系；四是尽快完善环境损害赔偿制度；五是在全国推广建立专门的环境公益诉讼法庭。

刑事诉讼法生态化的核心就是建立更加有利于追究生态环境犯罪刑事责任的程序。包括刑事责任主体的认定、合理的管辖与移送、证据的固定与采纳、刑事诉讼机关与行政机关的有效衔接、刑事责任承担与等程序方面都要充分体现环境犯罪的特点，确保刑事责任得到追究。

7.经济法的生态化

经济法的生态化是指通过立法建立符合生态文明建设要求的生态整体主义思想、可持续发展的法律观念、经济公平与经济效率兼顾的价值取向、经济发展与生态保护协调发展法律制度以及资源配置上协调使用市场、政府、社会公众三种调整机制等。宏观调控方面，应当追求经济增长、充分就业、经济平衡与生态保护四个目标的统一，例如，将绿色财政、绿色信贷、绿色税收、绿色证券、绿色贸易、绿色价格、绿色保险、排污权交易、生态补偿等环境经济制度上升为法律。公平竞争方面，应当考虑贸易政策与环境政策的平衡问题，平衡中小企业与大企业在环境保护职责方面的关系，增加大企业保护环境和资源的社会责任，要求披露生态环境保护履责情况的有关信息。微观管制方面，应当考虑节能标准与环境标准的强制化问题，以推动企业的环保与节能进程。

8.社会法的生态化

社会法的生态化的重点是劳动法、社会保障法和教育法的生态化。在劳动法中，应导入代际公平的理念，补充保障劳动者合法环境权益的内容，促进劳资关系的和谐发展，进而化解劳资冲突。社会保障法中，应以可持续理论与代际公平理论为指引，考虑把环境侵权、生态补偿等问题纳入统一的社会保障视野。教育法中，应着重加强环境教育立法，通过规范教育职责和管理、经费保障、人才培养、法律责任等内容，增强全民的环保意识、生态意识，引导社会形成合理消费、爱护生态环境的良好风气。

（作者系环境保护部政策法规司司长）