论生态红线的概念、内涵与类型划分

■ 高吉喜 邹长新 陈圣宾

论生态红线的概念、内涵与类型划分

■ 高吉喜 邹长新 陈圣宾

2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发［2011］35号）明确指出，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。“生态红线”一词首次出现在国家重要文件中，上升为国家生态保护战略的重点任务。2012年，党的十八大报告着重提出，要大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。2013年，***同志在中共中央政治局第六次集体学习时再次强调了划定生态红线的重要意义，要划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。可见，在党中央和国务院的高度重视下，划定并严守生态红线已经成为优化国土空间开发格局，推进生态文明建设的重要举措。

一、生态红线概念界定

生态红线的概念是以“红线”为基础，在区域性生态规划、管理和科学研究过程中逐渐产生和发展，并得到多方面肯定，从而上升成为国家战略的。

生态红线或类似的名词最初出现在区域性生态规划中，但缺乏明确定义。生态红线的早期雏形是红线控制区，如早在2000年，浙江省安吉县生态规划就采用了红线控制区的概念。2005年，《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004-2020年）》，将自然保护区的核心区和重点水源涵养区等区域划为红线，实行严格保护；《深圳市基本生态控制线管理规定》提出了基本生态控制线，即一级水源保护区、风景名胜区和自然保护区等。2007年，昆明市在进行土地利用总体规划编修中，把生态系统敏感或具有最关键生态功能的区域，划为生态红线区。

综合生态红线相关概念的研究进展与实践经验，基于生态红线提出的特定时代背景和最新形势需求，将生态红线的概念界定为广义和狭义两种。

广义的生态红线可定义为：为维护国家生态安全，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须实行严格保护的空间边界与管理限值，具体可包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线。生态功能保障基线是指在涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性等方面具有重要作用，支撑经济社会发展的自然生态空间；环境质量安全底线是指为维护人居环境与人体健康的基本需要，必须严格执行的环境管理限值；自然资源利用上线是指为促进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源高效利用的最高要求。

狭义的生态红线可定义为：对于维护自然生态系统服务持续稳定发挥，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等区域划定的必须实行严格保护的国土空间。鉴于我国在环境质量管理和自然资源利用方面具备相对明确的管控标准和要求，以下讨论的生态红线主要指生态功能保障基线。

二、 生态红线的内涵与特征

1.生态红线的内涵

在生态红线概念的背后，隐含着意义丰富的深刻内涵。生态红线是最为严格的生态保护空间，是确保国家和区域生态安全的底线，其内涵包括以下三个方面：

（1）生态服务供给保障：生态红线区域能够稳定持续地提供涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水等生态调节与文化服务，支撑经济社会可持续发展。

（2）人居环境安全屏障：生态红线区域保护生态环境敏感区、脆弱区，维护人居环境安全的基本生态屏障，减少自然灾害发生。

（3）生物多样性维持：生态红线能够保护生物多样性，维持关键物种、生态系统与种质资源生存的最小面积，促进生物资源可持续利用。

2.生态红线的属性特征

生态红线是严格管控的生态空间界线，就生态红线本身而言，在生态红线划定后须具备以下三个属性特征：

（1）保护性质不改变：生态红线保护对象是具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的生态系统，具有地域差异性、功能特定性及保护对象的不可替代性。生态红线一经划定，其主体功能和性质应维持不变，改善生态环境质量。

（2）生态功能不降低：生态环境是人和社会持续发展的根本基础，作为国家和区域生态安全的底线，生态红线区域应具备完整的生态结构及稳定发挥的生态系统服务，提高生态产品的生产能力，逐步改善生态功能。

（3）空间面积不减少：生态红线的空间界线应相对固定，但生态红线划定后并非一成不变，为适应经济社会发展与生态保护的最新形势需求，更好地构建与优化国土生态安全格局，生态红线可进行适当调整。但必须强调的是，生态红线面积只能增加，不能降低。

三、生态红线的类型划分

根据生态红线的内涵特征，生态红线具有三大主导功能，即保护重要生态功能区，维护生态系统服务功能，从而支撑社会经济可持续发展；保护生态脆弱区、敏感区，减缓与控制生态灾害，构建人居环境的生态屏障；保护关键物种与生态系统，维持生物多样性，促进生物资源可持续利用。相应地，生态红线可划分为重要生态功能区保护红线、生态脆弱/敏感区保护红线和生物多样性保育区红线三大类型。

1.重要生态功能区保护红线

重要生态功能区是生态系统十分重要、关系全国或较大范围区域生态安全、以提供生态系统服务为主的国土空间。重要生态功能区保护红线划定的目的是保障经济社会发展所需的基本生态服务供给，在国家层面上确定发挥重要生态服务功能的关键区域，包括《全国生态功能区划》中的国家重要生态功能区和《全国主体功能区规划》中的国家重点生态功能区。其中，国家重要生态功能区包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等5类共50个，国家重点生态功能区包括水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等4类共25个。

针对当前我国重要生态功能区面积大、保护界线不清，难以实施严格管理的现实情况，通过开展生态服务功能重要性评价划定重要生态功能区红线。围绕重要生态功能区的主导生态功能，开展生态服务功能重要性评价，分析生态系统服务功能的区域分异规律，对生态服务功能重要性进行等级划分，并明确其空间分布，将重要性等级高、人为干扰小的核心区域划定为重要生态功能区红线。

当前，我国重要（点）生态功能区人类开发建设相对频繁，自然生态系统面临的压力持续增加，条块式、粗放式的管理方式阻碍了重要生态功能区的整体性保护。重要生态功能区红线的划定，既可保护区（流）域范围自然——社会——经济复合生态系统中供给生态服务的关键区域，保障主导生态服务功能的持续稳定发挥，又可以进一步优化区域内部开发与保护格局，从根本上解决经济发展过程中资源开发与生态保护之间的矛盾。

2.生态脆弱区/敏感区保护红线

生态脆弱区/敏感区是指生态系统结构稳定性较差，容易受到外界的干扰发生退化演替，对环境变化反应相对敏感，且系统自我修复能力较弱，自然恢复时间较长的生态区域。生态脆弱区/敏感区红线需要从构建国家生态屏障格局的角度出发，选取红线划定的重点区域。在国家层面上，我国生态脆弱区/敏感区主要包括《全国生态脆弱区保护规划纲要》中的生态脆弱区和《全国生态功能区划》中的生态敏感性地区。此外，海洋生态脆弱区/敏感区包括生物多样性丰富的海域、重点保护海岛以及对潮汐、风暴潮等灾害影响反应敏感，生态系统稳定性差的海岸带区域。

生态脆弱区/敏感区红线划定，首先基于区域生态环境问题，识别生态敏感性主要特征，选取敏感性指标建立生态敏感性评价指标体系与评价方法，在体现区域差异性的基础上确定敏感性评价标准，并对区域生态敏感性进行等级划分。通过生态敏感性评价明确其空间分布状况，将敏感性等级高、易受人为扰动的区域划定为生态红线。

当前，我国生态脆弱区/敏感区生态退化严重，除生态本底脆弱外，人类活动的过度干扰是直接成因。生态脆弱区/敏感区红线划定后，能够有效加强脆弱生态系统的保护力度，控制人为活动强度，遏制生态退化趋势，提高人居环境保障功能。

3.生物多样性保育区红线

生物多样性保育区是指对于维护生物多样性、保持生态平衡具有重要作用的生物资源集中分布区。生物多样性保育区主要包括关键动植物物种以及生物资源丰富的重要生态系统。关键物种指珍稀濒危，或具有区域特有性、代表性和重要资源价值，并对生态系统有重大影响的物种；重要生态系统指在特定地理环境下对于维护我国生态系统多样性和生态功能完整性具有重要意义的珍稀濒危、受保护或具有不可替代性、区域特有性的生物群落及其生境。

生物多样性保育区红线划定，首先根据濒危性、特有性及重要性评价结果，确定生物多样性保护的关键对象。通过濒危性评价分析环境变化和人类活动胁迫下物种或生态系统丧失的风险高低；通过特有性评价反映物种或生态系统在一定地域范围和生物气候条件下形成的代表性；通过重要性评价判定物种或生态系统的资源价值及所发挥生态功能的重要程度。然后，收集遴选关键物种和生态系统的分布信息，确定其准确分布范围及当前保护空缺，以维护物种和生态系统存活的最小面积为原则，最终划定生物多样性保育红线。

当前，由于人口的快速增长、对生物资源的过度开发、外来物种的引进、环境污染和气候变化等原因，我国生物资源丧失和流失严重。尽管建立了各类保护区，仍有很多重要物种和生态系统未得到有效保护。生物多样性保育区红线划定后，能够维持我国关键物种和生态系统的长期存活，为我国生物资源保护与持续利用提供基本保障。

四、结语

生态红线对于维护国家或区域生态安全及经济社会可持续发展具有关键作用，必须实行严格保护，不越雷池一步。生态红线的划定是推进生态文明建设的重要举措，是优化国土空间开发格局的根本，是我国生态环境保护制度的重要创新。在我国生态环境不断破坏与恶化的严峻形势下，迫切需要划定生态红线，制定专门管理办法，控制开发强度，调整空间结构，构建国家和区域生态安全格局，实现生态环境与人口经济相均衡、经济、社会和生态效益相统一。

但是，生态红线的划定和管理刚刚起步，目前仍然存在不少问题需要解决。首先需要加强生态红线保护的宣传，为生态红线制度的顺利实施营造良好的社会氛围；第二，要明确生态红线划定和管理的组织实施方式，统筹协调生态红线与社会经济发展规划的关系，处理好生态红线与现有各类保护区的位置关系；第三，国家层面应尽快制定划分生态红线的具体技术方法与操作流程，出台适用于全国的技术指南与配套政策；最后，基于生态红线划定难度大、情况复杂的现实情况，应先选择试点地区开展工作，再将成熟的技术和管理经验推广到全国。

（高吉喜，致公党中央环境与发展委员会副主任、研究员；邹长新，环境保护部南京环境科学研究所副研究员；陈圣宾，环保部南京环境科学研究所副研究员）