构建生态文明战略行动框架体系

■ 张修玉 李远 许振成 彭晓春 张恒军 曾凡棠

构建生态文明战略行动框架体系

■ 张修玉 李远 许振成 彭晓春 张恒军 曾凡棠

在系统分析资源禀赋、经济社会发展与生态环境压力的基础上，从优化国土开发、促进资源节约、保护生态环境与健全生态制度等层面，提出生态文明战略建设基础框架。在战略框架中，优化国土开发是实现生态文明的先决条件；促进资源节约是实现生态文明建设的基础；保护生态环境是实现生态文明的主要阵地；健全生态制度是实现生态文明的系统保障。作为一个战略行动框架体系，框架中各个战略方向都是相互联系，相互依存，协同作用。

优化国土开发，建设绿色中国

1.编制发展规划

编制发展规划尤其生态文明建设规划不只是环境实现科学管理的一项基本工作，更是改变国家发展布局的约束性指导，是实现以生态环境引导经济社会发展环境战略转变的最主要举措。生态文明建设规划所规定的环境质量以维持整体生态环境平衡为原则；发展功能分区内划定的环境介质质量以保障人的健康和满足社会经济发展需求为原则；编制发展规划的环境质量监控以国家网点为主，发展功能区的质量状况以地方监测为主，国家执行监督与执行。

2.主体功能区划

主体功能区是促进区域协调发展、实现人口与经济合理分布的有效途径，是实现可持续发展、提高资源利用率的迫切需求，是坚持以人为本、实现公共服务均等化的必然要求，是提高区域调控水平、增强区域宏观调控有效性的重要措施。按照全国主体功能区的规划，未来国土空间将形成如下战略格局：“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

3.转变发展布局

我国历经三十余年改革开放，社会资产已有相当规模后，若仍然维持这种发展势态，各地就很难避免低端产品的重复生产和对资源环境的掠夺式开发。因此，转变发展布局是优化国土开发的根本，必须采取一切可能的行政、法规、政策等一切手段，调整好国家发展布局，中华民族的生态环境才能维护可持续利用的平衡。建议：在2020年，全国85%的人口、90%的GDP将聚集在占国土6%的集约发展区；引导限制发展区占全国土地34%人口与GDP分别为12%和8%，而在不受干扰地区的人口与GDP将不超过3%和1%占有国土不少于60%。

促进资源节约，建设低碳中国

1.发展低碳产业

“低碳产业”是以低能耗低污染为基础的产业。在全球气候变化的背景下，“低碳经济”、“低碳技术”日益受到世界各国的关注。低碳技术涉及电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部门以及在可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域开发的有效控制温室气体排放的新技术。包括能源低碳化、交通低碳化、建筑低碳化、农业低碳化、工业低碳化、服务低碳化、消费低碳化。此外，资源能耗低也是关键的选择条件，目前已经将新能源、节能环保、电动汽车、新材料、新医药、生物育种和信息产业作为未来的战略性产业，给予重点扶持。企业需要做好一切准备迎接这一变化，将低碳经济纳入战略规划。

2.削减污染物量

以削减污染物的产生与排放量为重要抓手，科学调整基数，将控制面扩大到工、农、生活等人类活动，将控制过程重点推到“污染物产生量”的源头控制，将控制行为分配到发改委、农业、城建、工信部等政府部门；谨增全国性控制指标，强化区域性特征指标等。

3.循环使用资源

循环经济要达到较大规模是生态文明建设的指标之一。但当前各行业在实施循环经济种存在教条主义倾向，或者片面追求工业产品制造链上的不间歇循环，或者孤立强调“静脉产业”的废品回收率。其实，循环经济要求高技术的全面支撑、大资本的高强度投入和密集的市场维持且任一环节的因为任一原因而断链，都可能危及整个系统崩溃。

因此，在现阶段我国更加应该强调：循环使用一切可以经济实用地循环的资源，要建立、资源循环使用的消费理念、价值观念、产品设计规范，生产流程与流通规则，形成国家资源循环使用体系；系统提高我国各类资源的使用效益；在循环使用资源中必须同时考虑能源消耗的合理性。

4.创新消费模式

（1）开展落实科学发展观，从树立生态文明做起引导人民的活动，正确认识和处理发展经济、提高生活水平和生态环境保护的关系，逐步形成具有持续消费特色的中国消费模式。

（2）通过稳定政策等限制高物质性的“一次性”、“类一次性”、挥霍性、浮华性、铺张性、阔气性的消费行为。

（3）立法禁止生态破坏、环境污染和资源浪费性消费。在市场条件下，消费是发展的原动力，消费模式决定了产业结构主导着增长方式。因此，创新消费模式是生态文明建设的基础性战略。

（4）建立国民素质与健康消费体系，普及全体国民素质、健康、终生消费，努力提高国内消费市场对经济摇动的比例。

保护生态环境，建设优美中国

1.改善环境质量

建立国家生态环境质量保障行动中长期规划，统筹兼顾经济发展与生态环境的需求。以改善环境质量为目标，全面部署发展布局、产业结构、生活方式，增长方式、国际合作及创新文化技术的指导性意见与必要的约束性指标。如给出开发国土面积的单位产出值，人均享受资源与环境损耗值等。同时细化经济社会活动在单位空间上所允许的污染物产生量与排放量，以维持环境单元区域性生态稳定、完整。系统提出在各种可能的发展情景下，为达到改善环境质量的目标采取可持续利用的污染物削减工程体系，确定实施体系所需要的空间、技术、资金及实施主体等。

2.保持生态平衡

人类已经经历了原始文明、农业文明、工业文明，从人类文明发展历程来看，人类要脱离原始的蒙昧的落后的生存状态，就要在一定的程度上奴役和改造自然，这无疑会破坏自然生态平衡。生态环境目前已成为我国经济社会发展的矛盾中心，是发展的最短板块，而现行环境保护措施不足以支撑国家发展目标，我们迫切需要寻找一种全新的协调人与自然关系的发展方式，生态文明建设则成为我国实现永续发展的战略选择。生态文明是后人类文明发展的一个新时期，以人与自然协调发展作为人类活动行为准则，在改造客观物质世界过程中的同时不断改变人的主观世界，从而不断减少经济社会活动对生态环境的负面效应，积极改善和优化人与自然的关系，逐步建立起有序的生态运行机制，实现经济、社会、生态环境的永续发展，同时，人与自然生态保持着和谐、共生的协调状态。

3.强化风险防控

强化环境风险全过程管理。健全完善环境应急管理体系，构建环境应急管理机制；建立省、市、县三级环境应急管理指挥平台，提高区域联防联控水平；在老少边穷地区、重点流域、重点区域建设流动环境应急预警监测系统。加强重点环境风险源和环境敏感点调查评估，对重大环境风险源进行排查，建立环境风险源分类档案、信息数据库和应急专家库；将环境风险纳入环境功能区划、环境影响评价、环境监测、环境执法等环境管理体系。

4.应对全球变化

全球变化尤其气候变暖是典型的全球性生态环境问题，它关系到全球经济和人类社会持续发展与平衡稳定的全局。一方面，全球气候变化可能会造成水和粮食等生物质资源的短缺。另一方面，气候问题的日益严重将导致全球生态失衡，环境恶化，自然灾害频繁。建议：

（1）实施节能、高效的经济，可大大减少能源使用强度；

（2）采用清洁能源，包括协同治理污染和气候变化；

（3）发展循环经济，可使能源利用最大化；

（4）利用植树造林固碳以增加碳汇；

（5）倡导低碳生活。

健全生态制度，建设幸福中国

1.树立核心价值

近200年来工业革命引领世界发展的核心价值是物质财富，英国人教会了世人将矿物造成各种物品财富，而美国人教会全球以拥有工业物品为雀跃。当前，选择西方核心价值体系正舶向全球，引发全球生态环境灾难的正是这种核心价值观。

复兴的中国该以生态环境可持续利用约束下享受幸福的东方核心价值观影响全人类，应该依“五个文明”方向建立生态环境与经济社会联合调控的“C”模式。

2.建立保护制度

在环保制度的建设中，公民的参与应当受到足够的重视，并通过制度和法规予以保证，如建立公众听证制度。凡是涉及生态环境的建设和开发项目，都应召开公民听证会或专家论证会，广泛听取非政府组织、专家和民众的意见。没有经过充分论证的项目，一律不得上马，以杜绝在发展的名义下肆意破坏生态、污染环境的现象。目前，已经提出发展循环经济，走出一条具有中国特色的节约型发展道路的问题。根据这个思路，应当制定企业充分利用废水废气废料废渣的具体制度，把污染环境的废物转变为生产的资源，实现经济建设和环境保护的“双赢”。

3.探索制度创新

“十二五”是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是我国环境保护事业发展充满希望的五年。环保行政体制改革作为国家行政管理体制改革的重要组成部分，必须始终把握深化行政管理体制改革的原则和总体目标，紧紧围绕服务探索中国环保新道路这个工作大局，进一步加快改革创新步伐。

（1）完善环境保护管理体制。

（2）推进环保行政体制改革。

（3）创新区域环境监管体制。

（4） 建立健全全方位多层次环保协作机制。

（5）加强环境管理技术支撑体系与人才队伍建设。

4.加强环境监管

（1）健全组织体制。提高环境监管能力，必须健全“环保执法、地方监管、单位负责”的环境监管体制。一是强化“环保执法”，二是加强“地方监管”；三是落实责任。

（2）完善机制。一是完善综合决策和协调机制；二是完善考核机制；三是完善监督机制；四是完善工作机制。

（3）加大环境执法的力度。加大环境执法的力度，使企业污染治理设施正常运转，严厉打击不法排污行为。一是建立对污染源定期和不定期相结合的检查制度；二是建立对重点流域、重点区域的巡查制度；三是利用双休日、晚上和雨天对环境敏感、矛盾突出区域进行突击检查，从重打击环境违法事件。

（4）健全环境监控体系。按照监测装备现代化、机构标准化、监测队伍专业化、信息传输网络化要求，建立和完善环境监测网和应急监测预警预报系统；按照国家环境监测能力标准化建设要求，加快环境监测站能力建设步伐；重点加强跨境断面水质监测、城市空气自动监测、环境应急监测、重点污染源在线监测和生态监测；发挥环境监控中心环境监控、预警和社会服务作用，开展PM2.5监测、有机污染物监测、重点流域实时监测和对污染源的监督监测，提高应对和处置环境突发事件的能力。

（作者单位：环境保护部华南环境研究所）